我國戰略性新興產業體系的政策文本分析
——以通用航空產業為例

李 瑞

（清華大學公共管理學院，北京 100084）

1 研究背景

戰略性新興產業是國家戰略目標的綜合體現，與促進經濟增長，克服社會問題、保障國家安全息息相關［1］。國際金融危機爆發以來，世界主要發達國家紛紛采取措施加快培育和發展戰略性新興產業，通過一系列措施加快培育市場、創新投入方式、頒布專項規劃和行動計劃等，部署未來一段時間的產業發展重點［2］。2016年12月19日，我國國務院發布《“十三五”國家戰略性新興產業發展規劃》，明確將通用航空業作為戰略性新興產業發展，大力培育通用航空市場，促進通用航空制造與運營服務協調發展。通用航空產業因其具有的上下游產業覆蓋細密、較廣的服務領域、較強的輻射帶動能力等特征，對于創新型國家建設、產業結構調整和人民生活水平提升具有重要意義，因此得到了眾多國家的青睞［3-5］。我國通用航空產業經過“十二五”期間的培育和發展，發展迅速，然而在政策供給方面還有待進一步完善［6］。戰略性新興產業是國家戰略意圖的反映，同時具有準公共物品的性質以及在發展中面臨高風險的特征，使得僅僅依靠市場機制的自身調節作用無法實現資源配置的最優選擇，戰略性新興產業在發展和演進的過程中不可避免地存在“市場失靈”，需要發揮政府的引導、激勵、服務和規范等作用。通用航空產業作為戰略性新興產業，其發展離不開政府的大力推進，而政府的政策支持對于通用航空產業的發展具有重要意義。

與通用航空產業所具有的重大國家戰略意義以及國家層面的重視程度相比，目前我國通用航空產業才剛剛起步，難以適應國民經濟發展的需要，難以為我國經濟發展轉型提供強有力的支撐［7］。具體來看，目前我國通用航空在產業協同等環節面臨發展瓶頸，而全面、充分的政策支持既能有力整合勞動力資源、優化資本配置，為產業發展奠定重要的基礎，又能有效加強通用航空產業和相關產業協同效應，同時還能從合理規劃、完善審批程序、健全法規體系等方面強化通用航空空域管理［8］，進而在總體上完善我國通用航空產業布局。

“工欲善其事，必先利其器”。政策內容付諸實踐離不開具體的政策工具，政策工具的選擇和運用直接關系著政策的實踐能力以及效果的實現程度［9］。如何在政策內部不斷豐富、政策體系不斷完善的基礎上精準選擇并合理運用政策工具，是關乎通用航空產業發展的重要命題，而目前從政策工具視角探討通用航空政策合理性的研究還比較少，有待于系統、科學地進一步對其開展深入發展，由此，本文將從政策工具視角切入，對通用航空產業的政策供給進行研究；與此同時，由于政策工具是政策制定者為實現政策目標所使用的手段，而產業價值鏈體現了產業發展的價值規律，其價值鏈不同環節的盈利能力是政策制定者在宏觀層面制定產業政策、合理布局產業結構時需要考慮的重要因素，可以說，價值鏈、政策工具是政策制作和實施密不可分的兩個因素。為此，本文將以政策工具為基礎，同時引入產業價值鏈，將兩者結合起來形成一個政策文化的分析框架，通過這一分析框架對當前通用航空產業政策進行文本分析，分析實現政策目標的手段、探索政策工具對產業價值鏈的作用機制，以期為進一步完善我國其他戰略性新興產業的相關政策提供借鑒意義。

2 基礎理論、分析框架與數據分析

2.1 基礎理論

從公共政策系統來看，公共政策是其輸出部分，是公共政策主體、公共政策客體和公共政策環境互動的產物［10］。政策工具作為實現政策目標的手段，是公共政策分析的一條重要路徑。對于政策工具選擇的認識，學界的研究存在著技術官僚的傾向［11］。事實上，政策工具應該更多體現在政策的價值屬性或利益屬性上，即政策主體對于政策工具的取舍來自于階層利益、成本效率以及政治因素的考慮［12］。因此，通過對政策工具使用情況的分析，可以考察政策主體實現政策目標的程度，同時能夠為研究者提供觀察政府行為和政治過程的窗口。從另一方面來看，產業政策是中央或地方政府在一定時期內出于對經濟建設和國計民生的考慮，針對一些行業出臺的鼓勵或限制性政策，通過出臺宏觀調控政策，引導產業發展方向，提升產業價值鏈，促進產業結構優化升級。因此，通過確定產業價值鏈和當前產業政策要點，可以以產業價值鏈的提升為目標，為未來的產業政策導向提供建議。

此前，學術界對于政策工具進行了大量的研究，做了不同方式的分類，比較有代表性的有以下幾種分類方式：Hooc［13］研究提出了系統化的分類框架，認為所有的政策工具都會無一例外使用到包括信息、權威、財力和可利用的正式組織4種政府資源之一；休斯［14］研究認為，政府的干預可以通過供應、補貼、生產和管制四方面的經濟手段得以實現；Rothwell等［15］10在研究科技產業技術創新政策時，將十幾種基本政策工具劃分為供給面、環境面和需求面；張成福［16］依據政府在社會治理中的介入程度，將政策工具分為簽約外包、抵用券、經營特許權、志愿服務和市場運作等多種形式。這些分類方式是基于不同角度劃分的，各有側重。考慮到本文的研究對象為通用航空產業政策問題，政府政策的扶持將會對通用航空產業的發展產生不同層面的影響，因此，本研究選用Rothwell等［15］10對于政策工具的類型劃分，同時結合產業價值鏈分析政策工作如何作用于產業價值鏈的不同環節，以期從整體上提升通用航空產業價值鏈。

2.2 通用航空產業政策的二維分析框架

2.2.1X維度：政策工具維度

本文選取Rothwell等［15］10對于創新政策的分類框架，即根據政策作用層面的不同將創新政策分為供給面政策工具、需求面政策工具和環境面政策工具，同時指出這3種政策工具協調作用成合力產生的效果是最優的（見圖1）。其中，供給面政策工具對通用航空產業的發展形成了推力，是指政府通過人才培養、資金投入、設施完善、信息提供和公共服務供給等方式直接擴大通用航空產業發展的供給，改善相關要素的供給狀況，推動通用航空事業的發展；需求面政策工具對通用航空產業的發展形成了拉力，是指政府通過政府采購、貿易管制、服務外包和海外機構設立等的方式，在穩定現有通用航空市場的基礎上積極開拓新的市場，從而拉動通用航空產業的發展；環境面政策工具主要是通用航空產業的影響力，具體是指政府通過法規管制、稅費減免、金融支持和策略性措施等為通用航空產業健康有序發展創設良好的發展環境，改善市場條件，間接推動通用航空產業的發展。

圖1 通用航空產業政策的政策工具維度

2.2.2Y維度：產業價值鏈維度

然而，僅僅從政策工具維度分析并不能夠完全體現通用航空產業政策的所有特征，還應該在此基礎上引入產業價值鏈維度綜合分析目前通用航空產業政策的現狀和規律。通用航空產業涉及到不同的環節，由于各個環節對技術、資本和市場的要求不同，導致附加值不均勻分布和進入壁壘高低的差異。目前大部分的專家學者認為，通用航空產業價值鏈呈“微笑曲線”狀，其中，航空器的創新研發設計以及營銷環節具有較高的投入產出，處在產業價值鏈的上端；而組裝制造和運營環節附加值較低、利潤較為薄弱，處在產業價值鏈的末端［17］。本文根據中投顧問產業與政策研究中心［17］發布的《2016—2020中國通用航空產業深度調研及投資前景預測報告》，結合產業價值鏈活動規律，將通用航空產業價值鏈分為技術研發環節、生產運營環節和營銷租賃環節（見圖2）。

圖2 通用航空產業政策的產業價值鏈維度

2.2.3 二維分析框架的構建

通過對政策工具和產業價值鏈的分析，最終形成了基于政策工具和產業價值鏈的二維通用航空產業政策分析框架。確定樣本的分析類目，包括政策工具維度的供給面、需求面、環境面、人力資源、資金投入、設施設備、信息資訊、公共服務、政府采購、服務外包、貿易管制、海外機構、法規管制、稅費減免、金融支持、策略性措施，產業價值鏈維度的技術研發環節、生產運營環節、營銷租賃環節、創新研發、組裝制造、運營、銷售、維修、租賃、高端服務，如圖3所示。

圖3 通用航空產業政策的二維政策分析框架

2.3 數據分析

2.3.1 樣本的選取與編碼

本文選取的關于我國通用航空產業的政策文本均來源于公開的數據資料，搜集的渠道主要通過北大法寶法律數據庫和國務院部委的門戶網站，并通過回溯、關聯檢索等方式盡可能地擴大搜索范圍。通過整理和遴選，本文最終確定了25份與通用航空產業密切相關的中央政策作為研究樣本，具體如表1所示。

表1 我國中央級通用航空產業政策文本

表（1）續

采用政策文本分析法對25份樣本政策內容進行編碼，在此基礎上提取與政策工具和產業價值鏈非常相關的政策條目并對其進行編碼，最終形成了基于政策工具的我國通用航空產業政策的內容分析編碼表（見表2）。

本文在政策工具文本分析單元編碼的基礎上，按照Rothwell［15］10的理論對樣本政策中所使用的政策工具進行編碼，所得到的結果分別如表3和圖4所示。

表3 我國通用航空產業政策的政策工具維度分析

圖4 我國通用航空產業政策的政策工具構成

2.3.2 政策工具維度分析

從總體上看，我國通用航空產業政策工具的使用涉及到了供給面、需求面和環境面，其中，供給面政策工具和環境面政策工具將近各占了一半的比例，分別為48.84%和50.39%，而很少涉及到需求面的政策工具，其比例只有0.77%。進一步分析可以發現，在供給面政策工具中，使用最多的政策工具是公共服務，占了36.50%，設施設備（30.16%）、資金投入（12.70%）和人力資源（15.86%）政策工具的使用也占據了一定數量，使用最少的政策工具是信息資訊，僅有4.8%，這說明我國通用航空產業在整體發展水平上還是比較低的，因此國家現階段非常重視基礎設施的建設和公共服務的保障，同時加強資金和人力這兩種資源的投入，保障通用航空產業持續穩定發展；另一方面，通用航空產業信息資訊的提供也是促進產業發展必不可少的一環，接下來中央政府應該加強這一方面的政策供給。在需求面政策工具中，僅僅使用了政府采購這一政策工具，而沒有關于貿易管制、服務外包和海外機構的政策工具，由于需求面政策工具對促進產業發展形成了拉力，其作用也不容小覷，因此在后續的政策中，應該補足這一空白。在環境面政策工具中，法規管制和策略性措施占了絕大多數，達到了87.69%，金融支持占了12.31%，而稅費減免這一政策工具鮮有涉及。

2.3.3 產業價值鏈維度分析

通過從產業價值鏈角度分析我國通用航空產業政策（見表4）可以發現，目前我國在中央層面的通用航空產業政策主要集中在生產運營環節(68.22%)的政策供給，這主要是因為通用航空運營是一項復雜的系統工程，需要各個環節的協作保障運營；再加上，隨著我國經濟水平的提升，通用航空市場也在不斷擴大，因此需要政府出臺一系列政策措施規范通用航空的運營。除此之外，我國目前關于通用航空產業的技術研發環節和營銷租賃環節的政策供給較為匱乏，尤其是技術研發環節的政策僅占到了產業價值鏈政策供給的7.76%，而這兩個環節處于通用航空產業價值鏈的高端，其產業附加值大、收益高，因此，加強這兩個環節的政策供給是未來提升我國通用航空產業整體實力的必由之路。

表4 我國通用航空產業政策的產業價值鏈維度分析

2.3.4 政策工具及產業價值鏈的內容分析

根據通用航空產業價值鏈的“微笑曲線”，技術研發環節和營銷租賃環節處于價值鏈的高端。具體而言，在技術研發環節（創新研發）中，供給面和環境面政策工具分別占了80.00%和20.00%，而沒有環境面政策工具，在大眾創業、萬眾創新的背景下，政府應當擔負起促進中小企業發展的重任，出臺具體的促進通用航空產業發展的政府購買政策。在生產運營環節（包括組裝制造和運營）中，中央政府傾注了大量的精力在運營環節，其中涉及到的供給面和環境面的政策工具分別達到40.00%和45.78%，在供給面政策工具中，政府嘗試使用了各種政策工具，而在環境面政策工具中，政府主要使用了法規管制來為通用航空產業的發展創設良好的環境。在營銷租賃環節中，環境面政策工具（主要是策略性措施）較多地被使用以期為高端服務市場的開發創設良好的發展環境，其他的政策工具鮮有涉及。

表5 我國通用航空產業政策的二維分析

3 研究結論

3.1 政策工具使用不平衡

根據上文的統計分析可知，目前我國通用航空產業政策中供給面和環境面政策工具的使用存在著過溢的狀況，尤其是環境面政策工具中的法規管制和策略性措施運用尤其頻繁。

在供給面政策工具中，使用最多的是設施設備建設和公共服務供給政策工具，中央部門還為此出臺了專門的政策，例如《民航局關于加強航空氣象工作的意見》《國務院、中央軍委關于深化我國低空空域管理改革的意見》，而人力資源和資金投入政策工具涉及相對較少，尤其是信息資訊這一政策工具。通用航空產業作為國家重點支持的戰略性新興產業，是典型的知識密集和資金密集型產業，以人力資源開發來說，高素質通用航空人才隊伍，包括創新研發人員、飛行人員、航務人員等是通用航空產業快速穩定發展的重要保障，而目前關于人才資源的政策幾乎全部集中在運營環節，鮮有涉及到通用航空創新研發人才培養的相關政策，科技創新人才的稀缺是目前制約我國通用航空產業發展的重要因素之一。因此，供給面政策工具要選好突破口，針對通用航空產業的特點，加大在人才資源和資金投入方面的政策工具使用，助力通用航空產業發展。

在環境面政策工具中，涉及最多的政策工具是法規管制和策略性措施，其中法規管制政策工具占了48.00%。近年來我國出臺了一系列通用航空市場準入、運行標準以及外商投資通用航空方面的法規管制措施，為我國通用航空產業的發展初步建立了較為完善的法律法規體系，然而，相同、相似的法規條款在不同的政策文件中被重復提及，在一定程度上造成了政策過溢，例如《通用航空經營許可管理規定（2016）》中第三條提到了從事通用航空經營活動，應當取得通用航空經營許可；同時，《中華人民共和國民用航空法》第十五章第二百零三條規定，未取得公共航空運輸經營許可證或者通用航空經營許可證而從事公共航空運輸或者從事經營性通用航空的，國務院民用航空主管部門可以責令停止生產、維修或者經營活動。以上兩份政策文本中都規定了從事經營性活動的通用航空企業應當取得相關許可，這為規范通用航空市場、促進通用航空健康有序發展提供了制度保障。

再者，策略性政策工具也存在著過溢的現象，占到了環境面政策工具的40.00%。例如，《國務院辦公廳關于促進航空業發展的指導意見》的第十二條中提到，要促進產業集聚，支持眾多中小企業集聚創新，發展先進用用航空裝備、專業化配套系統和設備；同時，《國家發展改革委關于印發＜近期推進通用航空業發展的重點任務＞的通知》中的第十三條提出，要指導地方開展通用航空產業綜合示范區集聚發展工作，首批建設25個示范區。以上兩份政策文本中都提到了通用航空產業集聚的發展模式，我國從最初的通用航空產業園區建設向產業集聚轉型是適應產業轉型升級的需要，但是如何構建產業鏈、形成互動網絡以及加強區域融合創新，需要未來的一系列具體措施予以補足。

3.2 需求面政策工具缺失

相比起供給面和環境面政策工具，需求面政策工具存在嚴重缺失，僅占到所使用政策工具的0.77%，僅在《國務院辦公廳關于促進通用航空業發展的指導意見》的第二十一條中提到了要擴大通用航空領域政府購買服務的范圍，并未涉及到促進政府購買服務的措施。事實上，需求面政策工具是指政府通過政府采購、貿易管制、服務外包和設立海外機構等方式，對通用航空產業的發展形成拉力，其對產業發展的促進方式更為直接。例如，為了提升我國通用航空產業價值鏈，借鑒國外在通用機場建設、營銷服務環節中的外包模式，是促進通用航空產業優化升級、快速發展的可取之道。因此，政府尤其是中央政府應該在現階段出臺相應的關于通用航空產業外包模式的政策措施，促進民間資本進入通用航空產業，減輕政府的財政壓力，規范通用航空產業的發展。

3.3 產業價值鏈階段政策不平衡

從產業價值鏈的角度來看，目前我國通用航空產業政策主要集中在生產運營環節，尤其是關于運營環節的政策占到了所有環節政策的68.22%，可以看出目前我國通用航空產業的發展還處于產業價值鏈的低端，而對于產業價值鏈高端的相關政策，包括技術研發環節和營銷租賃環節的相關政策還存在較大的缺失，尤其是技術研發環節的相關政策。事實上，通用航空產業作為國家戰略性新興產業，承擔著創新驅動國家發展的重要使命，政府應當出臺相應的政策措施，鼓勵通用航空企業自主創新，建立高端研發中心、深化產學研合作，加快科研成果產業化等。

在營銷租賃環節，學界目前已達成共識，通用航空產業是我國改革開放至今唯一一個沒有開放的大產業，但是卻是最能拉動投資、促進消費和帶動就業的產業。隨著人民生活水平的日益提高，我國目前正成為全球通用航空產業中最重要的新興市場之一，如何發揮我國國內市場的優勢，擴大通用航空消費需求是目前擺在政策制定者面前的一項重要任務。我國政府在這方面出臺了一些關于提升高端服務品質的政策建議，卻鮮有涉及到保險、租賃環節的鼓勵政策。然而我國有日益擴大的通用航空租賃市場，截止到2018年年底，我國國內民航運輸機隊規模達到3 615架，其中以租賃方式引進的飛機約占2/3，我國民航業在高速發展的同時也為航空租賃業帶來了發展機遇。為了促進航空租賃業的發展，需要政府出臺一系列鼓勵支持政策，尤其是稅收政策、海關政策和境外資本便利政策等，激活通用航空租賃公司的活力，繁榮通用航空市場［18］。

4 政策建議

4.1 適當降低供給面、環境面政策工具使用

對于供給面政策工具而言，應當適度增加人力資源、資金投入和信息資訊的相關政策供給和政策實施力度。相比西方國家來說，我國通用航空事業的發展還處在初級階段，對于人財物的投入還遠遠不足，再加上通用航空產業發展投資大、周期長、回報率低等問題，單純依靠市場自發運作難以實現通用航空產業的快速穩定發展，因此，需要政府出臺相關政策，重視創新人才培養，加大對通用航空企業的資金投入，拓寬市場融資渠道，組建為通用航空企業服務的信息研究機構，幫助企業更加高效地獲得國內外最新技術研究成果和信息情報。

對于環境面政策工具而言，應當適度控制法規管制和策略性措施這兩種政策工具的使用頻率，同時加大稅費減免和金融支持政策工具的使用。在法規管制和策略性措施方面，現有關于通用航空的法規管制主要集中在經營活動和飛行活動環節中規范通用航空主體的行為，但對于促進通用航空產業發展僅停留在原則層面，實施細節的相關政策措施不足，形成完善、規范、可行性強的通用航空法律法規體系是未來制定政策者努力的方向。

在稅費減免方面，目前我國針對部分國產飛機實施稅收優惠減免的措施還很有限，盡管政府通過補貼等方式對通用航空企業開展通航作業、通航飛行員培訓以及完善通航設施設備等方面提供了指出，然而，這種專項資金補貼措施并不是真正促進通用航空發展的良藥，要根本實現這一目標，政府應該更大力度實施稅費減免的政策，提升企業的市場競爭力，相關具體措施包括近一步合并稅種，減少消費環節賦稅，清理不合理收費等。只有通過稅費減免等方式，切實降低通用航空企業的經營成本，才能鼓勵通用航空產業發展引入新技術、新理念，促進通用航空產業健康發展。

在金融支持方面，缺乏較為完善的金融支持服務體系是目前制約我國通用航空產業發展的主要問題之一。通用航空產業的健康發展離不開政策扶持，尤其是金融支持，金融資本能夠幫助新興行業實現從弱小到規模化發展的跨越，在目前我國通用航空企業規模小、盈利能力不足的情況下，政府應該致力于建立健全航空金融服務體系，創新融資渠道和交易模式，用創新金融工具助力通用航空產業的高速發展。

4.2 兼顧需求面政策工具帶動作用

對于需求面政策工具而言，需要加大政府采購政策、服務外包政策的使用力度。政府采購作為一種財政手段，是拉動產業發展一項重要政策工具。從政府自身需求來看，目前我國成為繼美國之后的全球第二大經濟體，2017年全國財政支出達20萬億元，政府采購規模首次突破3萬億元。在這種情況下，鼓勵企業和個人投資通用航空業，支持政府和社會資本合作建設、運營通用航空，是促進經濟發展和加強服務型政府建設的必然要求。從通用航空產業發展來看，在支持與通用航空相關的貨物供應、航空服務、機場建設等活動方面，政府采購有重要意義。同時，政府可以通過采購擁有自主知識產權的通用航空產品，支持和鼓勵我國通用航空中小企業技術創新。

服務外包這一政策工具具有推動產業結構調整、增加就業機會的重要作用，因此，日益受到國家的重視，但是，目前我國在中央層面基本上沒有專門針對通用航空領域服務外包的政策措施。然而，伴隨著宏觀經濟穩定增長，通用航空內需市場的不斷擴大，政府可以嘗試將醫療救護、應急救援、森林防火等公益性的通用航空業務交由通用航空企業承擔，提升政府的服務能力，激活通用航空企業的活力。

4.3 重視政策工具在產業發展全方位運用

通用航空產業是一項系統工程，從產業價值鏈的角度看，涉及到從創新研發、生產運營到營銷租賃環節，通用航空產業促進政策應該提供全方位的政策支持，才能保證我國通用航空產業的整體發展態勢。目前我國通用航空產業政策主要集中于生產運營環節，而對創新研發和營銷租賃方面涉及較少，事實上，這兩個環節處于產業價值鏈的高端，也最需要政府提供相應的政策支持。因此，今后通用航空產業政策應該對于那些技術含量高、創新風險大、市場前景好的通用航空企業和項目予以優先支持。一方面，政府應當尋求政策工具創新，通過多種政策工具激勵通用航空中小企業的創新活動，重視科技服務，營造通用航空發展的良好外部環境；另一方面，2016年以來，隨著中央政府密集出臺一系列通用航空產業的扶持政策，我國通用航空市場需求不斷提升，然而現有的一些促進通用航空市場開發的政策多是一些策略性措施，缺少操作性細節，政府可以綜合運用多種政策工具，建立健全相應的政策體系，提高政策的系統性和可操作性，助力我國通用航空產業的發展。