橘生淮北：民國初年中法內閣制實踐的文化差異分析

【摘要】 民國初年，各派政治勢力圍繞著政治體制展開了尖銳的斗爭，爭論的核心是采用責任內閣制還是總統制。宋教仁和國民黨人主張學習法國，實行責任內閣制，遭到慘痛的失敗。袁世凱和北洋軍閥打著總統制的幌子，行專制之實，何嘗不是自欺欺人。與法蘭西第三共和國相比，民國缺乏實施責任內閣制的政治文化土壤，失敗有其必然性。

【關鍵詞】 責任內閣制;民國初年;法蘭西第三共和國;文化差異

【中圖分類號】D693? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A? ? ? ? ? 【文章編號】2096-8264（2020）34-0094-03

基金項目：國家社會科學基金西部項目“西方馬克思主義視閾下‘例外狀態’社會治理及其應用前景研究”（17XKS016）。

責任內閣制與總統制都是民國時期從西方引進的政治體制，章士釗認為總統制與內閣制的區別在于：“（一）內閣由下院多數黨所組織，非議員不能為閣員;（二）內閣責任;（三）以行政部干涉立法;（四）得解散議會。總統制適得其反。又內閣制有客部與主部之分，元首為客部，內閣為主部，而總統制則總統為實際上行政首長，而亦僅行政首長。以此二制之分：一則政府強而元首弱，一則元首強而政府弱。”[1]為了限制行政首長個人專權，民國初年的幾部憲法大都采用了責任內閣制，但卻沒有達到預期的效果。學界對此多有論述，或者從意識形態著眼，抨擊袁世凱借總統制實行獨裁，或者從憲法文本入手，分析議會至上的責任內閣制不可行，很少從中外政治文化對比的角度探討政治制度移植失敗的原因。

一、法蘭西第三共和國確立責任內閣制的過程

民國初年政治體制基本上是在模仿法國，也就是當時的法蘭西第三共和國（1870-1940），它結束了法國自1789年大革命以來將近百年的政局動蕩和社會混亂，是法國歷史上第一個長久而穩定的共和國政權。第三共和國誕生于1870年普法戰爭失敗之際，最初并未明確政治體制，倉促組建的國防政府甚至沒有國家元首。1873年，法國國內局勢恢復平靜，君主派議員急忙推舉麥克馬洪元帥出任總統，等待時機復辟。沒想到法國王室兩個分支波旁家族和奧爾良家族內訌，國王人選難產，復辟被迫擱淺。但是，君主派并不死心，在草擬法律條文時模糊其詞，既可以適用于共和制，也可以適用于君主制，企圖維持一個虛位以待的立憲國家。

1875年，法國國民議會在討論《政權組織法》時，共和派議員瓦隆摸透了君主派的心理，明確提出修正案，規定國家元首稱為總統，任期七年，由國民議會兩院以絕對多數選舉產生，以間接方式確認了共和政體。同時共和派也做出了必要的妥協，讓間接選舉產生的總統和參議院掌握大權，對直接選舉產生的眾議院形成制約——總統和參眾兩院共同創制法律;總統公布法律并保證法律的實施;總統任命文武官員;總統經參議院同意可以解散眾議院;參議院組成最高法院，審理眾議院提出的彈劾總統、部長案件以及危害國家安全案件。[2]君主派當時在國民議會占多數，很有信心選出自己陣營的總統和終身參議員，因此沒有反對這項修正案。

1876年議會選舉，共和派領袖甘必大不辭辛勞，四處游說，團結共和派奪取了眾議院選舉的勝利，進而推舉本黨派的西蒙組閣。1877年，西蒙內閣限制天主教會的權力，引發教權派的抗議活動，總統麥克馬洪趁機逼迫西蒙辭職，任命君主派的首領布羅伊公爵為總理。但是，新內閣無法獲得共和派眾議員的信任。麥克馬洪鋌而走險，借助參議院的支持，悍然解散了眾議院，釀成了“5月16日危機”。甘必大與共和派沒有氣餒，在國內發起廣泛的共和宣傳運動，爭取廣大工人、農民擁護共和。同年10月大選中，共和派再次贏得眾議院選舉，席位多數超過上屆，麥克馬洪被迫讓他們組閣。1879年，參議院改選，共和派又獲勝利，參眾兩院要求解除君主派將領的職務，麥克馬洪無法忍受、憤而辭職，此后的總統再也不敢解散議會。[3]

法蘭西第三共和國總統名義上是位高權重的國家元首，但發布命令必須有一名部長副署才能生效，而部長們在政府政策上必須對參眾兩院負連帶責任，兩院不信任內閣時，總理和部長們必須辭職，因此國家權力日益從總統向議會轉移。普選制和多黨制完善之后，總統甘于無所作為，內閣受到參眾兩院嚴格監督，議會權力甚至凌駕于總統和內閣之上。經過曲折的斗爭，第三共和國最終確立了議會為中心的責任內閣制，此前只有英國等君主立憲制國家采用責任內閣制。法國責任內閣制運行的成功是法國人民、特別是擁護共和各黨派不懈努力的結果，而不是第三共和國創建者、立法者精心設計的劇本。

二、民國初年移植責任內閣制的過程

民國建立之初，可供模仿和借鑒的政治體制，一為美國的總統制，一為法國的內閣制。南京臨時政府時期，孫中山主張采用總統制，宋教仁主張采用責任內閣制;北京政府時期，袁世凱主張實行總統制，國民黨主張實行責任內閣制。當時這些政治人物對責任內閣制和總統制的認識都比較膚淺，僅僅從個人權勢、利害得失而不是從歷史國情、政權穩固出發，某種程度上注定了政體移植失敗的命運。

（一）孫中山與宋教仁的政體之爭

革命黨人對于革命成功后的政治體制是有自己的一套方案的。1903年孫中山在檀香山對華僑演說，明確指出革命成功之日要“效法美國選舉總統，廢除專制，實行共和”[4]。1906年孫中山與黃興等人在日本制訂《中國同盟會革命方略》，明確提出在革命第三期“憲法之治”時期，“軍政府解兵權行政權，國民公舉大總統及公舉議員以組織國會。一國之政事，依于憲法以行之”[5]。孫中山“五權憲法”的構想也發端于總統制，只不過嫁接中國傳統的“御史監察制度”和“科舉取士制度”，在行政院、立法院、司法院之外設置監察院和考試院。可見，效法美國實行總統制，是孫中山最初的政治設想。

宋教仁擔心權力過于集中，主張責任內閣制。在1911年10～11月間，他為湖北軍政府起草的《鄂州約法》[6]中就可以初見端倪，他在都督之下設置了政務委員執行政務、發布命令、負其責任。1911年12月同盟會領導層密商推舉孫中山為大總統及政府組織方案，“遁初（宋教仁）主張內閣制，總理（孫中山）力持不可。克強（黃興）勸遁初取消提議，遁初尤未允。”[7]孫中山在會上闡述了自己的意見：“內閣制乃平時不使元首當政治之沖，故以總理對國會負責，斷非此非常時代所宜。吾人不能對于惟一置信推舉之人而復設防制之法度，余亦不肯徇諸人之意見，自居神圣贅疣，以誤革命之大計。”[8]宋教仁雖然力爭，但同盟會領導層多數意見已經傾向于總統制。各省紛紛光復的形勢與當年北美各州獨立的形勢非常相似，南京臨時政府和《臨時政府組織大綱》采用美式總統制是順理成章的。

1912年3月11日，在南北議和、清帝退位的形勢下，孫中山正式公布了參議院通過的《中華民國臨時約法》。《臨時約法》規定，國務員由臨時大總統任命的國務總理及各部總長組成，任命須經過參議院同意。國務員輔佐大總統負其責任，于臨時大總統提出法律案、公布法律及命令時，須副署之。宋教仁時任法制院院長，草案出自他手，責任內閣制在法律文本上得到落實。孫中山考慮到形勢的變化，不再堅持自己的主張：“至于政府之組織，有總統制，有內閣制之分。法國則內閣制度，美國則總統制度。內閣制度為內閣負完全責任。內閣若有不善之行為，人民可以推倒之，另行組織內閣……現就中國情形論之，以內閣制為佳。”[9]革命黨人這種因人設法的做法為袁世凱樹立了不好的榜樣。

（二）袁世凱與國民黨的政體之爭

1912年3月，袁世凱任命唐紹儀為第一任國務總理，唐紹儀在前清做過官，與袁世凱交情很深，南北議和做過袁世凱的代表，另一面他又是孫中山的同鄉，同盟會的正式會員，所以他是南北雙方都能接受人選。唐紹儀內閣堅持了不到三個月，因為唐紹儀堅持內閣的副署權，與袁世凱在委任直隸都督問題上發生爭執——直隸省議會推選王芝祥為直隸都督，袁世凱以軍界反對為由，不經過唐副署，改任王為南方軍宣慰使，唐紹儀憤然棄職而去。第二任國務總理陸徵祥軟弱無能，參議院不滿意，陸也稱病不出。第三任國務總理趙秉鈞純屬袁世凱之私人，國務院無形中成了總統秘書廳。三任內閣相繼倒臺，完全沒有起到制約總統權力的作用。

面對如此局面，宋教仁著手擴建同盟會，期待組建真正的責任內閣。8月，國民黨在北京成立，宋教仁當選代理理事長，隨后就投入到選舉的布置中。1913年2月，國民黨已在國會參眾兩院選舉中大勝。宋教仁在長江中下游旅行演講，抨擊政府，主張建立政黨內閣，“蓋內閣不善而可以更迭之，總統不善則無術變易之，如必欲變易之，必致動搖國本……欲取內閣制，則舍建立政黨內閣無他途”[10]。宋教仁一時聲名大噪，是新總理的不二人選。3月，袁世凱一面邀請宋教仁進京磋商要政，另一面授意親信洪述祖在上海雇兇刺宋。宋教仁遇害后，孫中山看清袁世凱的真面目，力主武裝討袁。但是，南方討袁軍倉促上陣，不是北洋軍對手，廣州、南昌、南京相繼失守，二次革命失敗。袁世凱在武力鎮壓的同時，還拉攏中間勢力，讓國會第二大黨進步黨人熊希齡組閣，為自己做掩護。

1913年10月，袁世凱借助進步黨的支持，強迫國會在制定憲法前先選他做正式大總統。但是，國會拒絕了袁世凱增修約法的意見，堅持《中華民國憲法草案》（“天壇憲草”），對總統權力多加限制：國務總理的任命須經眾議院的同意，解散眾議院須經參議院同意，國會閉會期間由國會委員會代行立法權等等。[11]袁世凱因此惱羞成怒，指責國會專制，取消國民黨議員的資格，使國會不足法定人數，無法開會，隨后正式將其解散。1914年3月，他召集欽定代表組成“約法會議”，修訂《中華民國約法》（“袁記約法”），規定大總統總攬統治權，取消國會、國務院及一切限制總統權力的機構和措施。此后袁世凱還不知足，公然稱帝。洪憲復辟失敗后，北京政府恢復了《臨時約法》。1923年《中華民國憲法》從法律文本上進一步確認了責任內閣制。但是，北洋軍閥獨裁專政并未改變，總統、議員都由賄選產生，所謂責任內閣制不過是裝飾門面而已。

三、法蘭西第三共和國和民國初年形勢的對比

法蘭西第三共和國初年和民國初年的形勢很相似，都面臨內憂外患，都有君主派和共和派的斗爭，甚至麥克馬洪與袁世凱、甘必大與宋教仁等政治人物都有些相似，而民國初年的幾部憲法——? 《臨時約法》、“天壇憲草”、1923年《中華民國憲法》在重要條款上幾乎照搬照抄了1875年法國《政權組織法》的條文，但為什么責任內閣制在法國取得了成功，而在中國卻失敗了呢？這背后有復雜的政治、社會和文化原因。

首先，在社會狀況方面，法蘭西第三共和國建立時已經完成了工業革命，共和派有雄厚的經濟實力和社會基礎，君主派背后的貴族勢力和教會勢力日漸式微、一盤散沙，難以與前者抗衡。而民國建立時仍是落后的農業國，而且是半殖民地，國民黨雖然廣攬社會名流，還是顯得勢單力薄，北洋軍閥和各種保守勢力十分強大，袁世凱敢于毀棄約法和國會，帝制自為。

其次，在文化傳統方面，法國自1789年以來經受了多次革命的洗禮，君主專制不得人心，自由、平等和博愛思想廣泛傳播。中國經歷了兩千多年的君主專制統治，短暫的辛亥革命沒有觸及靈魂。一言九鼎、排斥異己是思維定式，忠孝節義、三綱五常根深蒂固，天賦人權、社會契約、分權制衡這些觀念對于清末民初的達官貴人都是天方夜譚，對于平民百姓更是聞所未聞。

再次，在政治規則方面，法國國民議會包羅了共和派和君主派兩大主要的政治勢力，只把第二帝國的殘余勢力排除在外，政治斗爭大多通過憲法和法律規定的議會選舉、辯論和表決來實現。民國臨時參議院、國會存在短暫，而且席位分配不能反映當時各種政治勢力的對比，對政治生活的影響有限。北洋軍閥、地方實力派包括國民黨，都把憲法當作遮羞布，國會當作橡皮圖章，政治斗爭主要靠武力解決。

最后，在領袖才能方面，法國共和派領袖甘必大政治策略十分靈活，對本派加強團結，對君主派分化瓦解，對民眾廣泛宣傳，與極端保皇派進行了堅決而持久的斗爭。而國民黨領導人宋教仁性格倔強、樹敵太多，孫中山固執己見、黃興優柔寡斷，缺乏長期斗爭的思想準備。而國會中的第二大黨進步黨領導人梁啟超、熊希齡鼓吹集權，指責國民黨暴亂，為袁世凱唱贊歌，直到后者復辟帝制才如夢初醒。相對而言，袁世凱縱橫捭闔，稱得上是曠世難遇的梟雄、民主共和的大敵。

四、結語

有些學者認為，民國初年采用責任內閣制而不是總統制是導致后來政局不穩定、共和政權瓦解的一大原因，這其實是一種誤解。因為不論是責任內閣制還是總統制，都講究權力的制衡。責任內閣制政體，議會多數黨上臺組閣，內閣受到議會少數黨的牽制;總統制政體，總統與議會常常分屬不同黨派，總統受到議會反對黨的掣肘。而袁世凱的本心，既不愿意做虛位的法國式總統，也不愿意做分權的美國式總統。他的腦子里沒有分權，黃袍加身才是他的真正夢想。此后段祺瑞、曹錕、蔣介石等人名義上是總統、總理，骨子里卻繼承了袁世凱專制獨裁的衣缽，民主共和從未真正兌現過。歸根結底，責任內閣制與總統制都是西方的政權組織形式，不適應中國的政治文化土壤，不是某一政治人物或政治團體一廂情愿就可以移植成功的。如何建設一個民主法治同時又強大穩定的政府，是那個時代仁人志士夢寐以求而未能解決的命題。

參考文獻：

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[11]許崇德.中國憲法參考資料選編[M].北京：人民大學出版社，1990：159-196.

作者簡介：

張暉，湖北荊門人，副教授，歷史學博士，研究方向為政治文化和法律文化。