城市基礎設施建設應該考慮的幾個問題

摘要：城市基礎設施往往是一個城市的形象，既能夠體現城市建設者的理念，也能反映一個城市的文化特色和經濟發展狀況，在服務市民生活、經濟建設上意義重大，對不少城市來說，在招商引資、人才引進方面也起到非常大的作用。因此城市基礎設施建設作為重點工作，既要體現超前意識、全局觀念，又要積極尋求與相關企業的合作，充分利用PPP或EPC+F模式解決資金不足的問題。

關鍵詞：基礎設施;限高桿;地標性建筑;PPP;EPC+F

一、前言

基礎設施（urban infrastructure）對城市來說至關重要，可以給市民提供各種方便，促進當地各項事業的順利開展，但現在很多城市基礎設施已不能再充分滿足實用要求，甚至對局部發展產生制約作用，其中有建設決策、使用時間、城市發展、資金限制等多方面的原因，其中資金短缺一度嚴重制約城市基礎設施建設，PPP[1]（Public Private Partnership）或EPC+F（Engineering Procurement Construction，finance）模式可比較有效地解決這一問題。

二、與城市基礎設施有關的常見問題

我們經常看到這樣的景象：通鐵路城市的某些區域內鐵路兩側房屋門窗千瘡百孔，房屋內外布滿灰塵;雨天降水量較大時，鐵路橋下積水常導致涉水車輛熄火拋錨，非機動車更無法通過;不少車輛被鐵路橋或兩側限高桿卡住進退兩難;去鐵路對面直線距離很近的地方，卻必須繞行很遠。地鐵站、火車站、長途客車站等交通樞紐附近人車混行，交通擁堵嚴重。大型商超、醫院、學校附近機動車、非機動車、行人混行，險象環生。一年到頭各種管線埋設、檢修頻繁，使本來寬闊平整的道路成為拉鏈，高低不平、有礙觀瞻。不少繁華商業地段上空各類線路交織而成的“天網”讓人倍感壓抑且隱患重重，線桿基礎笨重丑陋，影響通行。汛期里城市內澇讓市民苦不堪言……

以上情景不管是在南方還是北方，東部還是西部，也不管是大城市還是小城市，均有類似存在，這反映的不僅是相應城市基礎設施已老化落伍，不能繼續積極有效為經濟發展服務的問題，更折射出與基礎設施建設相關的一系列深層次問題，包括基礎設施的施工工藝、材料選用、工程標準等。

三、城市基礎設施建設傳統理念

一般來講，城市基礎設施在城市生存和發展中作用極其重要，包括各類工程性基礎設施和社會性基礎設施，既是市民正常生活的重要保障，也是確保各種經濟活動和其他社會活動正常進行的重要保障，是城市發展達到其文化、經濟、環境、各類社會甚至國際影響的必要保證。在工程性基礎設施中，有交通系統、能源系統、給排水系統、通信系統、環境系統、消減災系統、健身娛樂系統等。

社會性基礎設施則包括政府機關、醫療、教育、商業、金融、文旅、宗教、慈善及社會福利等方面。在我國，城市基礎設施一般指工程性基礎設施。這些基礎設施的管理通常歸屬不同部門，其規劃、建設、維修等也由相應部門主導實施。眾所周知，城市基礎設施的額權屬單位之間相對獨立，在開展具體工作時往往各行其責，并不主動與其他單位進行交流，一旦相應基礎設施建成投入使用，又有與之匹配的法律法規保護，即便出現整體不協調，也往往不能輕易改建。

四、造成城市基礎設施不合時宜的原因

大部分城市基礎設施都曾經發揮重要作用并且都仍在使用中，其中有不少基礎設施成為了城市亮點，甚至曾經做過地標性建筑。以濟南為例，如火車站天橋、八一立交橋等，而有些則已不復存在，如全福立交橋、辛莊高架橋均已被拆除。全福立交橋和辛莊高架橋均屬于直通型結構，建成伊始便常被吐槽很“土”。兩座橋均建成于20世紀90年代，確實起到一些作用，但終因受限于規模和形式，只存在了十二、三年的時間。燕山立交橋是濟南主城東部的一處標志性建筑（如圖1），2003年8月建成通車時在和平路東首是落地平交的，2008年與東二環高架橋連接時又不得不耗巨資將落地的部分舉升至需要的高度，只相隔不到5年時間就進行了改建。以上幾處設施反映的問題，不只體現在全壽命周期成本分析方面，近二十年幾乎所有城市的飛速發展也是導致很多基礎設施快速落伍的重要原因。

圖1 ?夜色中的燕山立交

鐵路是重要基礎設施，在國民經濟中占有非常重要的地位。在初期進行規劃選址時一般在郊區，既可以方便施工，保證工期，又不必支出太多的拆遷成本，一旦建成就不會再輕易改建了。隨著城市建設建設推進，城市規模不斷擴大，原本位置不太好的區域逐漸列入城市規劃中，鐵路便成了穿城而過的一堵墻，不僅靠近鐵路的位置得不到很好地發展，同時鐵路還在交通、通信等多方面阻斷了兩側的互通。這受限于當時施工技術條件、建設成本等因素。

汛期城市內澇嚴重困擾城市居民，各類管線縱橫交錯，電力、燃氣、自來水、排污、雨水、通信等，分別屬于不同的部門，各自參照自己行業的技術標準和規范，為節省成本采用落實的施工工藝，結果令各種故障層出不窮。對于地勢有較大變化的城市，排洪管線的雨水入口很難在高程上進行控制，當部分排洪管線被淤塞時，就會出現排水不暢，甚至往外冒水的情況。有的餐飲店將泔水等雜物偷導入下水道，也會有環衛工人為省事將垃圾導入下水道。各種城市基礎設施工作不能統籌考慮，同步開展，導致這方面的問題越來越嚴重。

濟南經十東路（后改稱經十路）在2002年剛建成通車時在全國屬于各項評定標準都名列前茅，屬于一大亮點，也作為交通發展事業的驕傲被宣傳，迄今為止仍屬于濟南市實用性最強、交通承載能力最大、景觀效果最好的一條城市道路。是連接濟南市中心城區與章丘區的主要路徑，沿線目前有奧體中心（體育主題）、龍奧大廈（濟南政務中心）、漢峪金谷（商業一體）、省博物館和美術館（文化傳承）、齊魯軟件園（科技園區）、重汽集團（實業國企）、青島啤酒（內資企業）、可口可樂（外資企業）等，交通高峰期時企業班車、私家車、公共汽車、電動車、自行車、行人等各類交通流均比較大，以舜華路路口為例，很多行人需要在此橫過經十路，84米長的距離需要在一個信號等時長內步行走完，并且由南向東和由北向西兩個方向的右轉車輛避讓行人時也要等待很長時間。雖建議不斷，呼聲很高，但此處的人行天橋或是地下通道卻一直沒有被列入建設計劃，經十路上其他多處雖建有人行天橋但并沒有太多人使用。多年來這一現狀并未得到根本改觀。

在一些城鄉結合區域或是行政管轄交界區域，往往路況很差，綠化、路燈等附屬設施缺失，不對路面清掃、降塵等。在一些偏僻區域，路面沒被硬化，雨水、污水不能及時排出，沒有路燈，沒有指路標志等，市民常無奈而興嘆。隨著前幾年濟南市拆違拆臨工作取得突破性進展，更多的斷頭路、卡脖子路等歷史原因造成的基礎設施建設欠賬需要被清償，這方面體現的一是財政緊張，融資困難的原因，二是不同行政區域之間需要協調發展。

五、解決方法探討

（一）將發展的思路應用到城市基礎設施建設工作中

幾乎所有城市都有基礎設施建設計劃，這些新項目在申請上報立項之前，就應該進行深入地調查學習，可以去已建成類似項目的城市學習，全面了解建設前、建設中和建成后可能遇到的問題，主要針對建成投入使用中遇到的一些問題展開精細分析，提前將不利的因素規避掉，提前對可能出現的難題提出解決方法，用發展的思維思考問題，用前瞻的眼光看待問題，結合自己城市各種力量充分考慮，必要時可以延請知名專家進行咨詢，也可采取向社會征求意見的方式進行，避免在遇到其他城市已經遇到的難題時無所適從，不僅會造成經濟損失，也會影響政府部門的公信力。

（二）從市民真實需求出發進行基礎設施建設

進行基礎設施建設規劃的出發點應該立足實際需要，切實做到為經濟建設服務和為廣大市民服務比如有的路修的很寬，建成后并不實用，不得不長期將半副封閉起來使用，浪費了大量的資金和土地，應聽取來自社會各層面的聲音，廣泛征求意見，切實讓聽證會起到集思廣益的作用而不是走過場。對一些設施進行綜合設計，充分考慮地面、空中和地下空間充分合理利用，例如可將同期建設的商業綜合體與地鐵站、過街天橋（地道）等便民設施與基礎設施的主體結構建設統籌考慮，同時設計、同時施工，提高城市土地利用率，即提升社會整體效益，又同時方便群眾，改善民生，還能塑造良好的城市形象[2]。

（三）科學制定長期發展目標，確定為之服務的城市基礎設施建設項目

經濟建設是政府工作的中心，以經濟發展為最重要目標引導著領導的施政觀念，雖然有很多項目可以快速帶動發展，帶來經濟效益，但長遠來看，這些項目卻又在污染環境、犧牲城市文化傳承方面有非常大的弊端，有不少是不可逆的。城市基礎設施建設者應找準切入點，在城市特色氣質方面多尋求發展的突破點。

（四）充分利用先進工程施工技術，提高工程質量

改變原有就地取材、帶動當地建材業發展的思維，不片面追求節省財政支出，諸如水泥、鋼材等建材生產都屬于污染較嚴重的產業，尤其是水泥生產開山采石。利用先進施工技術，可以提高工程質量，讓工程主體結構與周邊環境更協調，還能提高自動化水平，減少安全事故。

（五）與企業合作，解決財政不足問題

現在還有不少地方政府財政緊張，在城市基礎設施建設方面雖有想法卻沒辦法，很難解決基礎設施落后制約經濟發展的問題。有的地方政府和國企、央企合作，實行PPP（公私合作）[3]和EPC+F（工程總承包+融資）[4]等模式，由企業墊資進行基礎設施建設，助推當地經濟發展，再由政府在約定的時間內幫助企業通過相關利益點進行資金回籠，實現政企的雙贏。雖然企業來說有肉包子打狗有去無回的風險，但在認真解讀政策走向，做好風險分析的基礎上，完全可以穩賺不賠，或得客觀效益。

較大城市應該緊跟時代，轉化城市基礎設施建設傳統觀念，兼顧整體發展與局部發展之間的同步、協調，向智慧城市、海綿城市建設的方向轉化，可以幫助城市越來越時尚，越來越生態，更多新技術帶來的亮點進入群眾的視線，群眾的生活更方便更智能，城市在吸引人才方面也越來越有魅力[4]。城市基礎設施建設還應該考慮留足發展空間，避免在道路擴建、局部改線和新項目上馬時支付高昂的拆遷費用。

六、關于城市基礎設施建設的一些設想

設想一：利用城市高架橋上方空間，進行商業開發。城市高架橋上方現在高架橋的建設已經成為很多城市的重要基建項目，以雙向六車道為例，主橋寬約26米，占有市區較大空間，如果在其正上方建樓，用于商用甚至民用，將可以節省大面積的土地，其上人員活動對交通、消防、水電等需求的問題完全可以在技術上得到解決。至于產權問題，完全可以由政府相關部門主導，在維護共同利益的基礎上界定清楚，就能解決我國城市基礎設施長期以來的供給不足和效率低下等問題[5]。

設想二：將商業綜合體與地鐵站等交通樞紐整體開發。不少商業綜合體的最大賣點是距毗鄰地鐵站等交通樞紐，完全可以在規劃時進行統籌考慮，更能發揮作用。

設想三：在一些基礎設施設計時，應考慮應對戰爭、大型突發事件的需要。大型公共衛生突發事件同戰爭和自然災害一樣[6]，需要整個社會各方協同作戰，共同面對，但在此類事件沒有發生之前，較大城市應該在進行基礎設施建設時未雨綢繆，防患于未然，就能贏得寶貴的事件，使事態得到控制。如本次新冠病毒疫情開始時就可以將大型體育設施或是商場改造成醫院，也可以在城市高架橋上搭建簡易病房。

七、結語

總之，城市基礎設施建設既需要從實際出發，考慮各方面的實際與發展要求，也需要有一定的想象力，設想可能出現的困難并提前解決好，才能實現超前發展。

參考文獻：

[1]謝靜.關于城市基礎設施建設PPP模式探討[J].會計師，2019（05）：37-38.

[2]唐懷坤.優化城市地下空間與基礎設施是建設智慧城市的必由之路[J].通信世界，2019（34）：38-40

[3]林治鍇.淺論建筑企業在政府工程中開展EPC+F模式的風險[J].四川水泥，2019（02）：305.

[4]雷行濤，陳海利.公私合營（PPP）模式在城市基礎設施建設中的障礙與對策研究[J].科技經濟場，2016（10）：157-159.

[5]高健.我國城市基礎設施產權制度的變遷[J].城市問題，2012（04）：95-100.

[6]李學兵，李友鐘.重大突發公共衛生事件應對中的工會作為與思考——以工會參與新冠肺炎疫情應對為例[J].工會理論研究（上海工會管理職業學院學報），2020（02）：4-15.

通信作者：胡恩宏，1975年11月，男，漢族，山東鄒城人，現任濟南市城鄉交通運輸局辦公室主任，副高級工程師，碩士。研究方向：道路與橋梁。