政府主導的應急管理心理干預體系

摘要：應急管理心理干預是應急管理的重要內容，體現著“以人為本”的應急管理理念。面對災后救援現場心理干預盲目混亂、秩序失控的局面，政府有必要在應急管理心理干預中發揮以下幾種作用：指揮管理、預案制定、確立法律、媒體管理、培養人才、善后服務。構建規范化的、政府主導的應急管理心理干預模式，需要明確政府各級部門、基層社區以及其他社會支持系統之間的地位、關系。

關鍵詞：應急管理;心理干預;政府主導

應急管理心理干預是政府應急管理的重要內容，是突發事件發生后救援、處置、應對、恢復、重建計劃的重要組成部分。政府應急管理相關部門針對突發事件所導致的個體心理危機和群體心理危機，如創傷后綜合征、急性應激障礙、抑郁癥等，聯合其他部門、社會組織，為需要心理干預的人提供必要的心理援助，使其克服心理危機，回歸到正常狀態。心理干預對象包括：受害者、幸存者、一線救援人員、目擊者、遇難者家屬等。心理干預在應急管理鏈條中并非出于首要環節，不像生命救援那樣具備第一重要性，但仍是政府不可忽略的責任。

一、研究現狀

（一）應急管理心理干預的實踐發展

1994年新疆克拉瑪依火災發生后，北京大學精神衛生研究所的心理專家為一些遇難者家屬進行了為期兩個月的心理干預，這是我國有據可查的第一次正式災后心理干預實踐[1]。隨后在在1998年張北地震和長江流域水災、2000年洛陽火災、2002年大連空難、2003年非典等突發事件中，都有了災后心理救援。2008年汶川地震后，由政府、部隊、群眾團體、學術團體等組織的大批心理救援隊伍積極開展心理救援，心理干預受到了極大關注。

在中央政策方面，2002年4月，衛生部同民政部等相關機構聯合下發《中國精神衛生工作規劃（2002—2010年）》，其中明確指出要逐步將心理救援納入災后重建和救災防病工作中，并通過建立試點，到2010年實現重大災后受災人群中50%獲得心理救助服務的目標，這一規劃標志著我國應急管理心理干預已從民間自發行為轉向政府官方行為。2004年由國務院辦公廳出臺的《關于進一步加強精神衛生工作的指導意見》中寫道，“衛生、財政、民政、公安等部門聯合成立災難應急與危機干預組織，將精神衛生救援納入應急預案，積極開展守在人群心理干預工作，評估其精神衛生需求，確定災后心理干預的重點人群，提供電話咨詢、門診治療等必要服務。”2008年衛生部為指導各地科學開展汶川地震后的心理干預工作，引發《緊急心理干預指導原則》并制定《災后不同人群心理衛生服務技術指導原則》，對災區群眾、救援者、傷員、兒童四類人群進行專門指導。2013年頒布實施了《精神衛生法》，明確了災后心理干預和重建的重要性。

在地方政府層面，2000年5月，“杭州心理危機研究與干預中心”成立，成為國內首家“由政府牽頭、社會理論參與、統一指揮與協調、科學全面實施”的心理干預機構。2006年，廣東精神衛生研究所作為全省首個試點單位，對突發事件中的受害者進行心理疏導、電話咨詢、篩查治療。2007年，由心理學、精神病學、社會學專家發起，公立醫院、精神衛生機構、高等院校、民間咨詢中心、新聞媒體組成的“廣東心理危機干預聯盟”成立，并擬定了《廣東省災后精神衛生干預預案》。此外，上海、南京、深圳等地也紛紛建立了心理干預中心，進行理論研究、公益宣傳、專業培訓、臨床治療，向公眾提供心理干預服務。

（二）應急管理心理干預的理論研究

相較于國外，我國應急管理心理干預方面的研究起步較晚。近年來，研究人員不僅關注重大突發公共事件中的物質救災，而且從心理學、臨床醫學、社會學、公共管理學等多個角度考察災后的“精神救援”。2008年汶川地震后，零點公司聯合清華大學應急管理基地等單位，針對災區居民進行了深入細致的專業調查，調查顯示，有66.7%的沉默人具有強烈的壓力感，33.1%具有較高的憂郁哀傷情緒;尤其在自己和親人都受傷以及失去親人的沉默居民中情況更為嚴重，62%患有PTSD（創傷后綜合征）[2]。馬奔針對汶川地震中心理干預的問題，提出了心理危機干預與重建的對策建議[3]。張侃提出，要借鑒國外災后心理救援工作的一些做法[4]。2011年，張明亮、朱光明運用知識圖譜的方法梳理了近年來災后心理學的研究熱點，指出災后心理研究的熱點主題有ASD（急性應激障礙）、PTSD（創傷后綜合癥）、抑郁癥[5]。2012年，曹蓉分析了國外政府組織與非政府組織在應急管理心理干預中的角色，并指出我國政府在心理干預中的五個角色——體系構建者、法律確立者、知識普及者、平臺搭建者、人才培養者[6]。

心理干預作為突發公共事件應急管理的重要內容，是政府應急管理部門的重點工作之一，它的建立與完善直接影響著災難救助的效果，體現了“以人為本”的應急理念。但是目前的研究多是提出沒有經過實踐檢驗的對策建議，并未明確應急管理心理干預的體制（參與主體以及各主體之間的權責劃分）、機制（規范化流程）。因此，本文試圖探索應急管理心理干預的規范化模式，指出政府在應急心理干預中的主導作用，明確政府在心理干預中的標準化操作程序。

二、應急管理心理干預政府缺位的表現

（一）缺乏組織協調性，導致組織失控

就我國而言，參與應急管理心理干預工作的主體大致可以分為兩類——政府組織體系和社會支持體系。政府組織體系即在突發事件應急管理中承擔心理干預責任的行政機關，如2010年上海“11.15”火災中，上海市衛生局心理干預工作組，作為火災心理干預與重建工作的指揮機構，負責制定火災心理干預應對預案。社會支持體系包括事業單位（如高校、醫院、心理研究所）、非政府組織（如各類慈善團體、公益性國際組織）、基層自治組織（社區是最貼近受援者的人際支持網絡）、志愿者（包括有組織的志愿者團體和自發的志愿者個人）。

社會支持體系中的各類主體參與應急管理心理干預的積極性日益高漲，為受災群眾的心理恢復與重建作出了積極貢獻，但若政府的主導地位不清晰則會導致各類主體各自為政，心理干預工作缺乏組織協調與宏觀指揮，導致組織失控，使得心理救援工作陷入混亂。如在汶川地震中，多支來自不同部門的心理干預隊伍涌入災區，給政府的管理工作帶來難題，有的受災群眾接受過多次心理干預，有的受災群眾一次也沒有接受過，造成資源浪費和二次傷害。

（二）缺乏規范性，導致心理干預工作盲目性、無序性

應急預案是“一案三制”的龍頭，心理干預作為應急管理的重要內容，心理干預應急預案的重要性不言而喻。應根據突發事件的響應級別來確定不同層級政府的心理干預應急預案，如2007年童石軍在當年兩會期間提交《建立省市縣三級心理危機干預與預警機制的建議案》，提出要制定省市縣三級行動方案，明確分級實施的條件、領導機構及職責、心理干預機制、保障體系、獎懲措施等。同時，心理干預應急預案要有明確、規范、可操作的流程，在應急管理管理的不同階段采取不同的心理干預措施，如事前階段應做好心理危機的預防與宣傳，事發和事中要做好心理需求評估、篩查、診斷、治療，事后階段做好心理干預的長效機制和平臺建設。

但在實踐中，政府作為心理干預應急預案的制定主體常常缺位。一方面，心理干預并未納入到整體應急預案，常規的突發事件應急預案中并未提及或較少涉及災后心理恢復與重建;另一方面，心理干預應急預案缺乏標準性、規范性，對責任主體、領導機構、工作流程、操作方法、評估標準等缺乏明確規定，使得心理干預人員在實際操作過程中手忙腳亂，心理干預工作盲目無序。

（三）缺乏積極性，心理干預未得到足夠重視

1、法律體系不完善，存在考核漏洞，各級政府存在刻意忽視心理干預工作的可能。涉及應急管理心理干預的法律體系大致包括三類——（1）專門法律，如2013年頒布實施的《精神衛生法》;（2）常規應急管理法律，如《突發事件應對法》、《突發公共衛生事件應急管理條例》、《災害事故醫療救援工作管理辦法》;（3）地方性或臨時性文件，如《廣東省精神衛生工作體系發展實施意見》，汶川地震中緊急編寫的《緊急心理衛生干預指導原則》。前兩類關于心理干預的法律存在缺乏實施細則、配套制度等問題，第三類多為指導性文件，其法律地位較低，法律效力較弱，僅靠行政命令執行實施，并且，心理干預的效果并非像GDP那樣容易測量，法律的約束乏力和政績考核的標準空白，使得理性的行政官員傾向于作出非理性的決定，刻意忽視心理救援工作。

2、媒體管理不敏感，信息披露不及時，加劇社會心理恐慌。有時候，缺乏足夠、明確的信息所造成的恐慌感要比突發事件本身造成的心理危機更為嚴重。李盼（2013）通過實驗證明了及時心理能夠緩解危機狀態下的緊張感，使心理干預的接受者保持較為冷靜的狀態。但在實際工作中，政府應急管理心理干預工作常常處于“內緊外松”的狀態，出于自身利益的考量，往往將信息看做是“內部資源”，不愿披露[7]。如在2008年“甕安事件”中，縣政府在民眾情緒發酵期間并未及時公布事件的權威信息，導致現場群眾的憤怒感、緊張感積累爆發，最終釀成嚴重后果。對信息披露的疏忽體現了政府對應急管理心理干預的重視不足，政府應在進行心理干預時積極主動公布權威信息。

（四）缺乏專業性，人才隊伍儲備不足

心理干預是一項專業性很強的工作，需要由具備執業資格、經過專門培訓的人員組織實施。我國現有精神醫師1萬人，其中近一半人接受過正規訓練，正在執業的心理醫師不足2000人，平均每百萬人只有24個心理工作者[8]。應急管理心理干預隊伍不僅從業者數量不足，而且人員素質稂莠不齊，無法滿足心理干預目標的實現。

（五）缺乏持續性，尚未建立心理干預的長效機制

心理救助是個長期的過程，日本把災后心理救助分為三個階段——早期應對（災后2—3天）、初期應對（災后幾個月）、心理重建，重大災害造成的心理創傷恢復甚至需要20年[9]。阪神地震后日本實施了“不死鳥計劃”，該計劃從1995年持續到了2005年，真正落實了“要將心理救援持續做下去”的方針。搭建心理干預長期平臺、建立心理干預長效機制，本質上是一種“正外部性”的公共服務，為確保資金供應和避免“燈塔效應”，這種公共服務的提供不能交給社會或市場，政府是唯一的提供者。

然而在實際工作中，心理干預多是短期行為，政府尚未建立心理干預的長效機制。如汶川地震發生一年后，2009年4月北川縣委宣傳部馮翔自縊身亡，種種案例表明，災難導致的創傷后應激障礙需要經過長期干預和治療，而心理救援與干預的長效工作機制并未建立[10]。

三、應急管理心理干預中政府的角色

上世紀50年代，薩繆爾森提出了“公共物品理論”，指出具有消費的非競爭性、收益的非排他性的物品是公共物品。隨后，布坎南提出了“俱樂部理論”，將公共產品的種類進行了細分，大致分為純粹公共產品和準公共產品;薩瓦斯提出了“民營化”，提出了公共產品和公共服務的供給方式，極大豐富了公共物品理論。根據公共產品理論，應急管理心理干預不同于一般的商業化的心理咨詢服務，心理干預是突發事件發生后政府處置與救援、恢復與重建工作的重要內容，是政府“以人為本”應急管理理念的集中體現，影響著災后社會心理是否回歸到正常狀態，具有“收益的非排他性”;但是，由于專業的心理干預人員隊伍有限，并非所有受災群眾、目擊者、遇難者家屬、救援人員都能有機會接受到心理救援，即具有“消費的競爭性”。因此，心理干預并非純粹公共物品，而是準公共物品。根據公共物品理論，應急管理心理干預可以交給政府以外的主體如市場和非政府組織來供給，但是，政府仍需承擔著財政籌措、監督管理、規范協調等職責，以確保該公共物品（或服務）的公平價值和效率價值，政府在應急管理心理干預中仍然是主導者[11]。

1、領導指揮者。（1）政府是應急心理干預工作的最終責任主體。除了行政機關，參與應急心理救援的還有事業單位、非政府組織、志愿者個體等等，甚至還有商業化的心理咨詢與輔導服務，但是作為領導者，政府對災后社會心理恢復與重建負有最終責任，當突發事件發生后，群眾有權利向政府提出心理救濟需求，政府有責任滿足不同群體的心理救援需求。（2）最重要的是構建應急管理心理干預的組織體系，包括設置臨時性的決策指揮機構，如心理干預工作組，和常設性的心理干預協調機構，突發事件來臨時負責心理干預工作的統一部署、規劃、協調[12]。（3）提供經費保障。《精神衛生法》規定，各級政府和相關機構要保障心理干預工作所需的經費，將其列入本級財預算。

2、預案制定者。微觀層面，政府是心理干預工作的流程設計者。心理干預是應急管理的必備措施，是整體救災重建計劃的一部分，根據突發事件應急管理生命周期的劃分，應急心理干預流程大致包括三個環節——心理危機預防、心理危機應對、心理危機恢復。（1）預防環節主要包括設置組織機構、構建常態化心理干預組織體系，宣傳心理危機知識、加強心理干預教育。（2）應對環節主要包括制定心理干預行動方案、調查研究、評估篩查干預對象心理需求、合理分配資源、實施心理干預（如安撫、壓力管理、結構化訪談）[13]等。（3）恢復環節主要包括跟蹤服務、搭建長期平臺等。

3、法律確立者。宏觀層面，政府是心理干預體制機制的構建者。將心理干預納入法律體系，從法律上明確其重要性，規定應急管理心理干預的組織機構、職責義務、運作方式、保障體系、考核制度等，明確災后的心理干預是政府義不容辭的責任。

4、媒體管理者。（1）關注突發事件發生后公眾社會心理的反應和變化，遏制危機后焦慮、恐慌情緒的擴散蔓延，防止發生群體性事件。（2）信息公開制度化，災后信息的及時準確連續發布并不是可選擇項，而是必須項，召開新聞發布會，完善新聞發言人制度，避免謠言四起。

5、人才培養者。按照國際慣例，受創傷者與執業心理服務者的配比為10：1，但是，以汶川地震為例，PTSD患者的人數為36—60萬人，按照上述比例，至少需要2.6萬名執業心理服務者，但實際參與心理救援的只有2000多名。并且我國現有的精神醫師中，只有一半人接受過應急心理干預的培訓[14]。政府應建立心理干預人才庫和培訓基地，加大科研投入力度。

6、善后服務者。心理危機的恢復與重建少則需要幾個月，多則需要數年，短期的投入并不能獲得長期的回報，因此，構建心理干預長效機制是市場主體不愿做的事，是非政府組織（社會主體）不可做的事，應由政府出面提供跟蹤服務，確保資金供應，搭建長期平臺。

四、政府主導的應急心理干預模式

（一）以政府為中心的心理干預指揮體系

上述6角色體現了政府行政機構在應急管理心理干預中的主導地位。我國已建立了“統一領導，綜合協調，分級負責，屬地管理為主”的應急管理體制。在國家層面，成立心理干預的領導機構，地方各級政府成立心理危機干預工作組，工作組作為類似于議事協調機構的“任務型組織”，負責統籌協調、安排部署，從而形成統一的指揮管理體系。

（二）以基層社區為單位的心理干預執行體系

1、群體危機理論解釋了在整個心理干預社會支持體系中建立基層社區支持體系的必要性。社會學家Erikson認為大多數危機中會出現兩類創傷危機——第一類是個體心理危機，即心理援助對象所面臨的精神打擊、負面情緒，第二類是群體心理危機，即對社會生活基本組織的打擊，摧毀人們之間的情感聯系。不能解決群體心理危機也就不能徹底解決個體心理危機。一般來講，心理干預人員只關注到個體心理危機，而忽視了群體心理危機，因而所采取的干預手段不免零散化、孤立化，治標不治本的心理干預并不能很好地完成災后社會心理恢復與重建的目標。

因此，在執行心理干預活動時不能僅關注干預對象個體因素，還應考慮支持性的社區環境因素，必須構建基層社區支持系統，建立個體和群體的心理聯系，使個體找到心理依賴，更好地幫助干預對象走出心理危機、重獲健康。

2、基層社區心理干預執行體系的組織載體。政府官僚體制習慣于將一切問題“行政化”，而災后心理救援不同于生命救援、物質救援，并非政府的首要任務，并且，災后大多數人不會主動尋求心理幫助，也就是說，心理干預是一種靈活性很強的任務，難以行政化、僵硬化，這就導致了心理干預成為政府行政手段無法觸及到的“治理空白”[15]。那么，該由誰來具體執行心理干預服務呢？

周雪光認為，中國的治理邏輯是“運動型治理”，他區分了“常規型治理機制”（即上述的政府行政手段）和“動員機制”（中國共產黨通過其政治權威以動員的方式來調動資源、集中各方力量完成某一特定任務）。一方面，政府的現有行政層級為5層，政府的手很難觸及到基層一線，存在行政手段無法觸及的“治理空白”;另一方面，在重大危機發生時，穩定的環境因素被破壞，政府常規治理手段出現“治理失效”[16]。

災后的心理干預是由基層提供的一種服務，本質上可以看作是基層治理的一部分，僅憑政府行政機關的“常規治理機制”常常無法滿足公眾心理需求，需要依靠黨的基層組織的“動員機制”來整合集中資源、溝通協調精神衛生機構、社會團體、基層自治組織、社區群眾等，分工協作，完成任務。

根據目前的案例，基層社區心理干預的組織載體有“社區應急管理心理干預委員會”、“社區心理援助站”、“社區心理衛生服務中心。以“社區應急管理心理干預委員會”為例，由街道辦委員、社區黨支部委員、社區“兩委”干部、業委會委員、小區代表（黨員優先）等組成社區應急管理心理干預委員會，在上級部門的指導下，聯合專家組、精神衛生機構、醫務人員向社區提供應急心理干預服務。

（三）其他社會支持體系

事業單位，如，來自醫院、精神衛生機構、高效的心理研究專家和精神醫師可以被整合到專家組，進行突發事件后的心理危機調查研究，為應急管理心理干預工作組、協調小組建言獻策;非政府組織如紅十字會、聯合國兒童基金會可以為災后心理救援提供人力、物力、財力、技術，緩解政府壓力，但是非政府組織參與救援必須在政府的宏觀指揮下進行，不能各自為政;志愿者個人必須具備心理咨詢執業資格，必須在接受官方的心理輔導培訓后才能實施救援，因為應急心理干預是一項專業性很強的工作，需要有規范化的操作流程，不可盲目亂為。

五、結語

總之，在應急管理心理干預中，政府扮演6大角色，統一指揮和協調相關部門、基層組織、事業單位、專家組、非政府組織參與到心理救援工作中去，分工協作、資源共享、交流互補，發揮各自優勢，規范體制機制，形成“統一指揮、分級負責、部門聯動、社會參與、流程明確”的應急管理心理干預格局。

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作者簡介：

袁志國（1995.04-），男，漢族，安徽亳州，碩士研究生。