實現省級主體功能分區陸海統籌：問題與對策

唐泓淏　牟秀娟　余靜　王琰　許瑞軍　徐承芬　趙越

摘要：主體功能區規劃是我國正在施行的一項戰略性空間規劃制度，陸海統籌是其重要的規劃原則，然而在陸域和海洋規劃由不同部門主導、分別編制的工作思路下，陸海統籌難以得到切實保障。文章剖析了沿海地區陸域和海洋主體功能分區不協調的現實困境，以山東省主體功能區規劃為例，從陸域和海洋主體功能分區不協調、規劃保障措施不對接兩方面分析了規劃單元陸海分區無法銜接的原因，并提出了統籌沿海地區主體功能區劃分、發揮海岸帶規劃的陸海統籌作用和推進陸海統籌的規劃保障措施實施等對策建議，以期為我國國土空間規劃工作中主體功能分區提供借鑒，促進沿海地區的人口、經濟、資源環境與國土空間開發利用保護的充分協調。

關鍵詞：主體功能區;陸海統籌;空間開發與保護;國土空間規劃;海岸帶分區

中圖分類號：P74;X32;P727 文獻標志碼：A 文章編號：1005-9857（2020）05-0003-07

Abstract：Setting LandSea Coordination as a plan principle，the Plan for Major Functionoriented Zones is an important spatial strategy that has been implemented in China.However，under the working method that land and ocean planning is led by different departments and compiled separately，it is difficult to ensure the overall development of land and sea.For this reason，this paper analyzed the realistic dilemma about the inconsistency of land and sea Major Functionoriented Zones in coastal areas.Taking the Plan for Major Functionoriented Zones in Shandong Province as an example，the reasons for the incompatibility of the land and sea planning unit were analyzed from two aspects： the uncoordinated functional division of land and sea and the inconsistency of planning safeguards.Consequently，countermeasures were proposed for coordinating the division of Major Functionoriented Zones in coastal areas，exerting the role of land and sea planning for coastal planning，and implementing safeguard measures for land and sea planning，in order to provide reference for the establishment of national territory spatial planning，and promote the full coordination of population，economy，resources and environment in coastal areas with the development，utilization and protection of territorial space.

Key words：Major Functionoriented Zones， LandSea coordination，Space development and protection， National territory spatial planning

0 引言

主體功能區規劃是我國國土空間布局的重要戰略和制度之一[1]。2006年3月，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》中首次提出要將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發4類主體功能區[2]。2010年12月，國務院印發了《全國主體功能區規劃》，主要針對陸域國土空間制定了第一個全國性國土空間開發規劃，同時將“陸海統籌”作為國土空間的重要開發原則，標志著將海洋國土空間納入國家主體功能區規劃體系。此后，國家發展和改革委員會、國家海洋局等部門加快了推進海洋主體功能區規劃的進程。2015年8月，國務院印發《全國海洋主體功能區規劃》，提出到2020年海洋主體功能區布局基本形成的總體要求，同時也標志著我國主體功能區戰略和規劃實現了陸域國土空間和海洋國土空間的全覆蓋。

在規劃體系結構上，陸域和海洋主體功能區規劃“分頭編制、一體施行”[3]，層級上均包含國家級和省級兩個層面。國家層級的主體功能區規劃完成后，發改部門和海洋部門又開啟了省級主體功能區規劃編制工作，截至2018年7月，天津、浙江、山東、遼寧、廣東、河北、廣西壯族自治區、福建、江蘇先后完成省級海洋主體功能區規劃的編制。省級海洋主體功能區規劃是推動實現陸海主體功能定位統籌協調的主要手段，它在具體海域空間單元上細化落實主體功能區戰略[4]，對于構建陸海統籌的空間規劃體系具有重要意義。

2019年5月9日，《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（以下簡稱“意見”）正式印發，提出“將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃”。在“多規合一”的國土空間規劃體系構建中，國土空間的主體功能定位、開發方式定位仍將發揮重要的戰略性、協調性作用，因而主體功能分區仍將是國土空間規劃的重要任務之一。本研究試圖梳理海洋主體功能區規劃中陸海統籌的理念內涵，以山東省主體功能區規劃為例，剖析陸海難以統籌的現實困境及其原因，并對實現主體功能分區的陸海統籌提出對策，以期為國土空間規劃制定中構建陸海統籌的海洋空間開發格局提供借鑒。

1 主體功能區規劃中陸海統籌的內涵

陸海統籌的理念最早由我國學者提出[5]，學界對我國陸海統籌的概念、內涵、意義、戰略模式、統籌機制等方面都進行了深入的研究，隨著相關理論的不斷豐富和完善，陸海統籌得到學界和社會的廣泛認同，并逐步上升為國家戰略，指導陸地和海洋的協調發展。黨的十九大報告明確提出“實施區域協調發展戰略”“堅持陸海統籌，加快建設海洋強國”。

《全國主體功能區規劃》將陸海統籌作為重要的開發原則之一，在認識陸域和海洋國土空間統一性的基礎上，突出海洋的相對獨立性和特殊性，以海洋自然生態保護作為開發活動的前提，進而從海洋主體功能區與陸域主體功能區的協調劃分、海洋環境保護與陸源污染防治、海岸線資源集約利用與保護、海岸帶生態保護等方面明確闡述了陸海統籌的具體方向。《全國海洋主體功能區規劃》對陸海統籌的基本原則進一步凝練，總結為3個方面的統籌，即“統籌海洋空間格局與陸域發展布局，統籌沿海地區經濟社會發展與海洋空間開發利用，統籌陸源污染防治與海洋生態環境保護和修復”。

從海洋主體功能區規劃視角而言，陸海統籌既是協調陸域和海洋空間布局的指導方針，也是平衡陸域和海洋開發利用與保護的開發原則，同時是綜合保護陸域和海洋生態環境的科學要求。陸海統籌強調對陸域系統和海洋系統進行整體考量，是對陸域和海洋系統的資源利用開發、產業經濟發展、生態環境保護等進行統一謀劃的區域政策手段[6]。

2 省級主體功能區規劃中的陸海統籌困境

省級海洋主體功能區規劃在我國海洋空間規劃體系中發揮著重要的協調性作用，對上承接國家層面的宏觀空間布局，為各海域指明差異化開發方向，同時需要橫向對接陸域主體功能區規劃，實現陸海統籌的主體功能分區。但是在主體功能區規劃的實際工作中，陸海統籌面臨多方面的困境，突出體現在陸域和海洋主體功能分區不協調、規劃保障措施不對接兩個方面。

2.1 主體功能區劃分存在陸海沖突

主體功能區劃分決定了國土空間的不同開發方式：優化開發、重點開發、限制開發、禁止開發。按具體開發內容又可分為提供工業產品和服務產品、提供農產品和提供生態產品3類主體功能。一定的國土空間必須確定一種統一的開發方式，以確保主體功能的發揮。在實際管理中，以海岸線劃分管理邊界，對自然連續、相互作用緊密的陸域和海洋國土空間進行獨立分析和評價，由不同主管部門分別主導劃分主體功能區，難免會陷入陸海開發方式不協調、區域主體功能難以有效發揮的困境，進一步造成區域空間開發格局不清晰、規劃配套政策無法落地的問題。

省級主體功能區規劃在海洋和陸域上均將縣級行政區管轄的海域和陸域作為優化開發、重點開發和限制開發3類區域的基本單元。海洋主體功能區規劃要求加強海洋與陸地的主體功能區布局銜接，推進陸域與海域協調發展[7]，但實際規劃結果中，仍存在沿海縣、市、區陸域與海洋主體功能區劃分不符合的情況，甚至在開發與保護方向上存在較大差異。以山東省主體功能區規劃為例，共有11個縣級行政區陸域與海洋主體功能區劃分不符合，其中陸域為優化開發，海洋為限制開發的6處;陸域為優化開發，海洋為重點開發的3處;陸域為重點開發，海洋為優化開發的2處（表1）。本研究根據這3種沖突情況，將沖突類型劃分為Ⅰ類、Ⅱ類和Ⅲ類，并對每種類型進行沖突分析。

（1）沖突類型為Ⅰ類的區域，陸域是開發利用強度較高，資源環境約束較強，需要優化進行工業化、城鎮化開發的城市化地區;海域以提供海洋水產品為主要功能，用于保護海洋漁業資源和海洋生態功能。雖然在陸域和海洋上分別為開發和保護導向，但陸域需對產業結構、發展方式和生態系統布局等進行全面優化，通過能源消耗和污染控制、生態建設和環境治理，能夠有效降低陸域開發對海洋的生態環境影響，海洋保護對陸域優化開發的約束作用也較為有限。以東營市東營區為例，陸域處于黃河三角洲國家級優化開發區域內，以發展高效生態經濟為主，海域中擁有面積達230.87 km2的萊州灣蟶類生態國家級海洋特別保護區，主要發揮生物多樣性保護的海洋生態功能，在完善環境政策，嚴格環境準入，做好陸源污染控制的前提下，陸海主體功能能夠較好協調。

（2）沖突類型為Ⅱ類的區域，陸域進行優化開發，海洋為重點開發區域，《山東省海洋主體功能區規劃》中將這類海域定義為“在沿海社會經濟發展中具有重要地位，發展潛力較大，資源環境承載能力較強，可以進行高強度集中開發的海域”。海洋要進行高強度集中開發，離不開陸域空間、產業和經濟的支持，一方面陸域產業結構、空間布局的優化，在一定程度上為海洋經濟類高端產業集聚創造了條件;但另一方面，陸域優化開發區域和海洋重點開發區域在開發強度和密度控制上存在較大差異，海洋產業在陸域空間上的布局容易受到陸域總量控制的限制，也不利于區域整體的人口政策、環境保護政策的形成。以濰坊市寒亭區為例，陸域處在膠東半島國家級優化開發區域內，以發展海洋經濟，集聚海洋高端產業為主要目標，海洋主體功能區規劃將其海域劃為重點開發區，主要出于濰坊濱海新區建設中港口和臨港工業、城鎮建設用海需求的考慮。但2018年7月后，除國家重大戰略項目外，全面停止新增圍填海項目審批，工業和城鎮發展不可再向海洋大規模索地，只能向海岸帶的陸域部分轉移和集聚。而寒亭區海岸帶區域海水入侵、土壤鹽漬化問題突出，海水水質也常處于四類標準以下，資源環境承載能力十分有限，海域重點開發的主體功能區定位面臨挑戰。

（3）沖突類型為Ⅲ類的區域，陸域為重點開發區域，發展方向上要求加快推進城鎮化，提高人口聚集能力，形成人口和經濟密集區;海域為優化開發區域，海域開發利用強度較高，資源環境約束較強，產業結構亟須調整和優化。此區域中，陸域進行大規模高強度的工業化、城鎮化開發，對海洋資源環境保護帶來更大的壓力，海洋產業結構調整后，新型海洋產業的陸域用地和陸域工業城鎮發展用地也存在一定沖突。以日照市東港區為例，陸域處在東隴海國家級重點開發區域內，陸域主體功能定位為重點開發，依托日照港的區域優勢，集中發展臨港工業和沿海城鎮，海洋主體功能區規劃則強調在優化港口功能的同時，更多地發展海洋裝備制造、海洋新興能源、海水綜合利用和海洋生態環境保護等海洋產業和遠洋水產業[8]，陸域和海洋對港口功能在城市發展中的定位不同，因而在產業發展方向上也存在差異。

2.2 主體功能區劃分陸海沖突原因分析

陸域和海洋在省級主體功能區劃分上存在沖突，其根源在于規劃編制中，對陸域和海洋規劃采取二元分割的編制模式，發改部門和海洋部門在工作中依據不同的技術標準、指標體系，分別根據陸域和海洋的資源環境承載能力、開發強度和發展潛力，單獨劃定陸域和海洋的主體功能區，造成陸海分區不協調，原因具體表現為以下幾個方面。

2.2.1 規劃指標體系構建存在陸海差異

主體功能區規劃編制中，依據指標體系對國土空間進行評價，其結果是主體功能區劃分的重要依據。《主體功能區省級技術規程》設立了全國統一的指標體系，包含可利用土地資源、可利用水資源、環境容量、生態系統脆弱性、生態重要性、自然災害危險性、人口集聚度、經濟發展水平、交通優勢度和戰略選擇10個指標項。除自然災害危險性這一指標考慮海洋災害外，其余指標下均未設與海洋相關的指標要素，這就導致在對沿海地區進行國土空間評價時，海洋資源、環境、生態、海洋經濟和海上交通等要素未得到充分考量，評價僅僅針對陸域國土空間。《省級海洋主體功能區技術規程》設立了海洋資源環境承載力、海洋開發強度和海洋發展潛力3類綜合指標，也僅僅對毗鄰陸域經濟發展水平、陸域戰略牽引力、區位優勢度和海洋生態環境管制能力等陸域相關指標進行了考慮。規劃指標體系的差異突出體現在資源環境承載力評價上，沿海地區的陸域和海洋生態系統不是相互獨立的，而是通過物質、能量交換等相互作用形成的一個不可分割的整體[6]，無論是陸域還是海洋的資源環境承載力評價都不可將完整的生態系統分割看待，陸域和海域單獨建立規劃指標體系是造成省級主體功能區陸海分區不協調的最直接原因。

2.2.2 海洋經濟發展的認識存在陸海差異

海洋是我國經濟發展的重要載體[9]，海洋經濟已經成為我國沿海地區發展的助力“引擎”和新的增長極[10]，海洋經濟發展情況作為區域開發強度的重要表征要素，在陸域和海洋主體功能區劃分中都應予以充分考量。但是陸域和海洋規劃部門對海洋經濟和產業的認識不盡相同，尤其是在優化經濟、產業結構方面對海洋經濟的定位不同。從山東來看，陸域主體功能區規劃提出大力發展海洋經濟的要求，將發展海洋產業作為優化產業結構的重要方向。海洋主體功能區規劃則在海洋經濟的關注范圍下，認識到海洋產業還存在著開發模式粗放、產品附加值較低、結構低質化和布局趨同化等問題。因而海洋主體功能區規劃提出加快海洋經濟發展方式的轉變、促進海洋產業結構優化升級的目標，著力培育具有國際競爭力的海洋高新技術產業。對海洋經濟的不同層次認識還導致：陸域規劃過分強調產業和人口對海岸帶區域的集聚，依托港口大規模布局重工業的趨勢明顯，高消耗、高排放的產業在海岸帶過度聚集，海洋生態環境面臨巨大壓力;海洋規劃在考慮海洋經濟和產業發展需求時，對于陸域經濟狀況、可利用土地資源、交通條件等缺乏實際分析，易出現規劃發展的海洋經濟和產業難以在陸域有效布局的問題。

2.2.3 主導因素選擇存在陸海差異

主導因素是按照關鍵指標的評價結果，自上而下劃分主體功能區時選取的關鍵特征指標。省級陸域主體功能區分區中，一般選取生態環境問題嚴重性、生態系統服務功能重要性為限制開發的生態地區的主導因素，選取耕地或草地面積占國土面積比重為限制開發的農業地區的主導因素。省級海洋主體功能區分區中，選取海洋功能區劃中農漁業區和海洋保護區面積占管轄海域面積比重為主導因素。主導因素的測算往往對主體功能區分區結果產生決定性影響。例如，海域中農漁業區和海洋保護區面積占比超過50%以上的，該海域評價單元將被直接劃分為限制開發區。由于農業生產區、重要生態功能區在陸域和海洋的分布都不是均勻的，因而在主體功能區劃分中通過主導因素“一刀切”方式也會造成分區不協調的問題。

2.3 海洋主體功能區規劃保障措施落實不足

主體功能區規劃在省級層面并未制定具體的實施政策和制度，而是以自身為平臺，對涉及國土空間開發的各項政策及其制度提出綱領性要求。省級主體功能區規劃保障措施包括由財稅政策、投資政策、產業政策、海域政策和環境政策組成的政策支撐體系和績效評價體系。省級主體功能區規劃以縣級行政區為分區單元，各類政策和績效評價體系的制定也以縣級行政區所劃定的主體功能區為基礎。然而如上文所述，山東省內同一縣級行政區將陸域和海洋部分劃分為不同主體功能區的達11個之多，這樣的分區沖突直接造成具體的政策和績效評價體系無法制定和實施。

以財政轉移支付制度為例，限制開發區中農產品主產區和生態功能區分別以提供農產品和生態產品為主體功能，需要政府財政的長期支持[11]，隨著《中央對地方重點生態功能區轉移支付辦法》的出臺，限制開發的國家重點生態功能區所屬縣已成為中央財政轉移支付的支持范圍。但是，山東省存在6個陸域為優化開發區、海洋為生態功能區的縣級行政區，其中一些陸域實際屬于經濟較發達地區，自身為保護海洋生態功能產生的財政壓力并不大，若也將其納入財政轉移支付的支持范圍，對財稅政策公平性將產生威脅，因此主體功能區規劃主導下的財稅制度在沿海地區的推進恐會遇到一定阻礙，亟須解決主體功能區劃分陸海不協調的問題。

3 實現省級主體功能區陸海統籌的對策建議

主體功能分區產生的陸海沖突，阻礙了省級主體功能區規劃的有效實施，主體功能區難以形成，以主體功能區規劃為基礎平臺的各類政策和績效評價也未能順利施行。在國土空間規劃中，省級規劃仍要進行主體功能分區工作，為此，必須改變陸海“分頭編制”的工作思路，全面考慮陸域和海洋的空間開發利用活動，實現主體功能區的陸海統籌。

3.1 統籌沿海地區主體功能區劃分

實現沿海地區主體功能區陸海統籌，①要確保規劃部門的統一，2018年的機構改革結束了空間規劃工作陸海分治的局面，在重新進行主體功能分區時，原陸域和海洋規劃編制單位可作為技術支撐單位，在規劃部門統一領導下協作完成主體功能分區。②主體功能區分區要重視陸海“區域”統籌，對管理邊界內的國土空間進行功能定位[12]，這就要求打破以往海岸線的管理界限，明確政府對陸海全域的政治權利和責任，在陸海一張規劃底圖上完成分區工作，真正實現陸海全域“一張藍圖干到底”的要求，將區域政府間關系協調與區域間發展權利平衡作為重要目標。③要統籌陸海基礎調查工作，為規劃提供陸海數據資料保障。例如，以往陸域和海洋部門規劃時采用的海岸線數據就有較大差異，有按實際岸線測算的，也有用平均大潮高潮線作為管理岸線的，在省級國土空間規劃中，需要充分利用第三次全國土地調查數據成果，規劃底圖上應確定一條海岸線作為陸域和海洋的自然地理分界。④規劃指標體系應統籌考慮全域要素，陸域和海洋的資源環境系統不可分割，陸域經濟和海洋經濟也是相互依托的關系，指標選取要能反映國土空間整體的資源環境承載力、開發強度和發展潛力。⑤沿海縣級行政區主體功能區定位時，要統籌考慮陸地和海洋國土空間開發保護要求，貫徹“意見”中生態優先、綠色發展的目標導向，確定陸海統一的主體功能區類型，明確國土空間的總體開發方式，為規劃保障措施編制和落實提供基礎依據。

3.2 發揮海岸帶規劃的陸海統籌作用

海岸帶是陸海相互作用最直接的特殊區域，蘊含豐富的自然資源，生態系統重要性和脆弱性高[13]，同時又是空間開發利用活動最密集、空間利用矛盾最突出的區域[14]，因而“意見”中提出將海岸帶規劃作為國土空間規劃相關專項規劃，對海岸帶這一特殊區域的空間開發保護利用做出專門的安排。在海岸帶規劃中可以適當打破行政管理邊界，統籌考慮區域內陸域和海洋社會、經濟、生態三大系統，有效解決以往海岸帶管理中陸海二元分割、行業部門分割和行政轄區分割的問題[15]。荷蘭、日本、美國、澳大利亞等發達國家較早開展了海岸帶綜合管理工作，將海洋和陸域統籌考慮，建立了海岸帶空間規劃體系，并將綜合管理、基于生態系統的管理和系統保護規劃作為陸海統籌的重要手段[16]，其經驗值得借鑒。在建立海岸帶規劃體系時，仍要強化省級主體功能區劃分對海岸帶規劃的指導約束作用，根據不同主體功能區開發利用保護要求，劃定陸海銜接的“三區三線”，統籌謀劃陸海“三生空間”布局[17]，切實體現海岸帶規劃陸海統籌的空間管控作用。

3.3 推進陸海統籌的規劃保障措施實施

山東省主體功能區和山東省海洋主體功能區規劃發布以來，規劃政策體系和績效評價體系一直未能建立，主體功能區規劃只能作為戰略性規劃，對海岸帶空間開發與保護的管控作用未得到充分體現。在陸海統籌劃定主體功能區后，應科學制定規劃保障措施，使主體功能區的協調和平衡作用得到充分發揮。以財稅政策為例，應盡快規劃與國家、地方財稅政策的協調機制，保證財政轉移支付對農產品主產區和生態功能區的支持，也要根據經濟發展水平、功能重要程度等對不同主體功能區分等定級，制定相應轉移支付細則。另一方面，要完善省級生態補償機制，統籌建立陸域和海洋生態損害補償和生態建設補償機制[18]，促進國土空間可持續發展。此外，應在主體功能區規劃原有政策基礎上，補充陸海統籌的環境保護政策，以全流域污染物總量控制推進河流—海洋生態治理;統籌考慮陸域、海洋生態保護要求制定陸海差異化、不同主體功能區差異化的準入標準;推動自然岸線、濱海濕地、港灣綜合保護與修復，注重海岸帶生態系統的整體保護，以生態系統邊界作為政府管理的權責范圍。在績效評價體系中，應綜合考察陸域和海洋經濟發展狀況和生態保護需求，同時加快自然資源資產核算制度研究，將其作為績效評價和干部離任考核的重要依據[19]。

4 結語

主體功能區規劃作為一項已經實施的空間開發戰略性制度，是國土空間規劃體系“多規合一”的重要組成部分，省級規劃層面主體功能區的劃分仍將發揮協調區域開發秩序和優化國土空間開發保護格局等作用。遵循以往陸域和海洋獨立劃區、分頭規劃的工作思路，必然會導致沿海地區主體功能分區不協調、規劃實施無法保障的問題。本研究分析了省級主體功能區分區陸海統籌的問題及其原因，并提出陸海統籌劃分省級主體功能區的對策建議，以期為我國國土空間規劃工作中優化主體功能區戰略格局，促進沿海地區規劃的陸海統籌提供支持。

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