鄉村振興戰略下鄉村旅游用地法律問題探析

摘要：我國落實鄉村振興戰略的重大舉措之一便是發展鄉村旅游，如何可持續健康地發展好鄉村旅游一直是各界關注的焦點問題。然而，在旅游經濟發展的過程中，農村集體土地向鄉村旅游用地轉變的環節上日益爆發出許多法律問題，嚴重阻礙了鄉村旅游項目的開發和管理。本文將解讀鄉村旅游用地的法律內涵，著眼于當前鄉村旅游用地過程中存在的違法亂象，深刻剖析其反映出的法律問題，有針對性地提出相應的規制建議，從而促進我國農村土地轉變為旅游用地向更加規范合法的方向發展，維護健康可持續的鄉村旅游業態，助推鄉村振興戰略的實現。

關鍵詞：鄉村振興;鄉村旅游用地;法律問題

1.鄉村旅游用地的法律內涵及特性

我國第一產業與第三產業的結合促成了鄉村旅游項目的發展，鄉村旅游用地以農村集體建設土地為基礎，在鄉村旅游發展中具有重大作用。但目前我國法律對其還沒有統一的定義。筆者認為，目前從有關政策規定和各地實際情況綜合來看，可以將鄉村旅游用地定義為在鄉村以滿足游客游覽、休憩、觀賞、休閑為目的，提供相關場所、服務和設施供游客旅游活動的土地。由于鄉村旅游發展時間尚短，相關規范仍不夠完善，且分散于其他行業之中，缺乏整體性的同時也存在規范模糊的空白的領域，使得鄉間以開發旅游項目為由從事違法用地的活動屢見不鮮。

2.鄉村旅游用地中存在的違法行為

2.1政府的違法行為

從政府監管角度上來看，作為土地的監管者，其承擔著土地規劃、利用、監管等職責。但由于鄉村旅游項目作為一種新型業態，一三產業結合的方式使其能夠快速提高地方經濟發展水平，擺脫原本相對貧窮落后的農業發展形式，響應中央鄉村振興戰略的同時也給地方政府創造了政績稅收，使得許多地方政府在開發鄉村旅游項目的過程中實施了一些違法行為。近年曝光的違法征收征用土地、非法買賣土地、以租代征等行為嚴重侵犯了土地權益者的合法權益。低廉的征地補償費和高昂的土地價格之間的剪刀差被部分地方政府看作賺取大量財政收入的途徑;而開發商來到地方發展鄉村旅游項目則又可以帶來可觀的經濟利潤，再次為政府創收，提高政績。地方貪官錯誤運用權力尋租獲得暴利的同時，給當地的失地農戶帶來巨大損失，有違中央發展鄉村旅游政策的初衷。

2.2開發商的違法行為

從開發商的利益上來看，部分開發商偽造資質、與政府勾結違法圈地、惡意壓低拖欠農戶的土地補償費，通過核查后便擅自更改農村集體土地的用途，在鄉村旅游用地上開展商業經營，使得鄉村耕林地減少，嚴重破壞了原有的自然環境和鄉土風光，不利于整體鄉村旅游規劃與區域發展，阻礙了社會主義新農村的建設進程。由于市場的自發性、盲目性、滯后性，許多開發商會在經濟環境、政策紅利的吸引下大量涌入農村，卻忽略自身客觀因素，在取得土地后，往往會由于金融狀況的起伏不定等因素使得自身資金鏈斷裂，缺乏充足的資金進行土地開發。這時多數開發商便會選擇擱置土地，待地價上漲時惡意抬高價格，通過倒賣給新開發商的方式從中賺取價差，嚴重破壞了農村土地市場秩序。

2.3村民的違法行為

從村民的自身原因上來看，與土地密切聯系在一起的村民主要分為兩大類：第一種是通過流轉農村集體建設用地使用權將土地給開發商進行開發的農民;第二種是自己進行開發經營的農莊主。由于鄉村受教育程度有限，部分村民文化素質偏低，法制觀念不強，便很可能在利益的驅動下將土地違法流轉;部分閑置土地的農民工或急需用錢的村民便很可能只顧眼前利益，通過將宅基地高價流轉的方式獲得可觀的收入。種種行為使得村民是鄉村旅游用地非法開發受害者的同時，也成了相關違法行為的直接實施者。也有部分農場主因為繁瑣的審批程序，或是為了獲取更大利益，在未經政府審批的情況下，私自在自家前后擴建房屋、違章加蓋等情況也層出不窮。

3.當前鄉村旅游用地存在的法律問題分析

3.1土地產權制度存在法律漏洞

我國土地所有權主體模糊，法律規定集體土地經營主體包括村民委員會和鄉鎮農民集體經濟組織等，既有行政主體，也有權利主體，還有村民自治組織。行政主體不能作為農村集體土地所有權主體，村民自治組織不具備所有權歸屬資格與權利。因此，我國農村集體土地所有權主體看似多元化，但實則不夠明確，農村集體土地所有權界定不清，鄉村旅游開發用地供給方并沒有法律意義上的嚴格確定性。從根本上看，政府是決定農村土地流轉的實際主體，而作為和土地間聯系最密切的農民卻在鄉村旅游開發中卻處于被動，相反原本與土地聯系較小甚至沒有關系的政府及開發商卻擁有了不少的發言權，主體間地位相差較大，權益分配不公。土地產權不清誘發了收益分配不公的問題，還給追責帶來了一定的困難。如果鄉村旅游的經營狀況較好，收益可觀，主體之間則難以避免會產生不少經濟利益糾紛;如若在開發過程中產生了問題，相關部門在追責時則容易互相推諉、各執一詞。因此，在農村土地向旅游用地流轉的過程中，對農村土地進行確權、彌補現存土地產權制度存在的法律漏洞是當務之急。

3.2農村土地流轉過程存在法律漏洞

鄉村旅游用地問題從根本上說是農村土地資源分配問題，包括土地承包經營權流轉的農業用地和非農業用地。首先，從法律層面解決好農村土地流轉面臨的諸多問題，也就解決了鄉村旅游用地問題的最重要部分。但《農村土地承包法》對于農村土地承包經營權流轉的各種形式以及操作規程并沒有給出詳細明確的解釋。同樣，對于不同的土地流轉形式，也沒有制定不同性質的明確的指導性法律條文。這就為農村流轉后土地開展鄉村旅游項目造成了一定的法律空白：流轉后土地是否可以作為鄉村旅游用地，不同流轉形式的土地該如何操作才能作為旅游用地，適用于哪種鄉村旅游形式等均未明確。另外，法律規定過于抽象。當前立法對土地使用用途、土地流轉原則等只做了概括性表述，太過抽象，并且往往具有一定滯后性，難以適用于新問題的法律適用。

3.3與農村旅游用地相關的法律制度缺失

合理配置鄉村土地資源，關系到鄉村旅游項目開發土地需求保障，也關系到鄉村旅游可持續發展。當前，我國鄉村旅游發展與各級政府和多部門有關，國家旅游局、住建部、發改委等部門均聯合發布過鄉村旅游用地政策與指導意見。但是對鄉村旅游用地的開發管理與監督卻遠遠不足，無法形成監管合力，無法詳細考核農村土地用途與鄉村旅游用地的沖突。同時，由于我國法律沒有對農村集體土地所有權征收和鄉村旅游用地來源與使用做出明確規定，給政府行政法規或行政行為代替法律公信力進行違法操作提供了機會，無法從法律層面保障鄉村土地資源合理配置，也無法從法律意義上保障農村集體土地流轉，更無法從法律高度保障并監督鄉村旅游用地的使用合法性。因此，除了依靠當前各地區鄉村旅游用地政策之外，要想合理分配土地資源、保障鄉村旅游用地，還需要進一步健全鄉村旅游用地相關法律法規。

3.4農村土地市場發展不健全

在我國農村集體土地所有權和使用權相分離的背景下，農村集體土地必須經過流轉的方式才能成為鄉村旅游用地，而我國同時限定集體土地用途，流轉需要經過政府審批，鄉村旅游項目的開發活動往往也需要政府招投標。因此，建立健全完善的農村土地流轉市場是保障鄉村旅游用地需求的前提。但是目前土地承包流轉市場發展并不完善合理，農民擁有集體土地使用權，但在土地流轉市場中并不具有強有力的發言權。一方面，土地使用權來源于政府，政府行政權力主導的直接征收土地行為，使農民沒有討價還價能力，僅能拿到少量土地補償費，甚至沒有任何補償。同樣，政府作為鄉村旅游用地的提供者，開發商也不具備議價可能，只能被動接受高價。這是農村土地流轉市場不健全造成的結果，同時又不利于土地市場的發展。另一方面，存在隱性的土地流轉市場，即不通過政府參與，農民直接與開發商進行土地交易，以獲得更高的土地流轉費用，但是農民與開發商之間同樣存在土地交易信息不對稱，交易不符合法律程序、違法交易和虛假合同等問題，不利于保障農民長遠的合法權益，同時也不利于旅游項目開發用地的合法使用。

4.推動農村土地向旅游用地流轉的法律策略

4.1科學合理制定土地利用總體規劃

土地資源是有限的，農村發展離不開土地，合理分配土地資源是保障鄉村旅游用地的有效措施。土地利用總體規劃是指導土地資源分配、實現土地可持續利用的綱領性要求，它以一定的土地利用目標為基礎，在土地利用過程中，合理規劃用地布局，科學搭配用地結構，并對不同用途的土地利用做出具體配置要求，是各級地方政府對所有土地資源的系統性、完整性和長遠性的統籌安排，包括在時間與空間二維尺度內對土地用途、開發利用、整治保護等一系列部署，具有地區長遠發展的戰略性意義。只有在土地利用總體規劃要求下才能保證農村土地有序、安全、穩定開發與使用。目前為止，并沒有相關法律法規對鄉村旅游用地做出明確規劃。為了合理利用農村土地，明確鄉村旅游用地范圍，就必須制定合理的土地利用總體規劃，在規劃中增加鄉村旅游用地規劃，對鄉村旅游用地類型進行明確，包括旅游用地功能分區、旅游用地范圍、旅游用地流轉程序、旅游用地標準等。另外，在旅游用地總體規劃指導下，各地方政府根據本地區農業地區劃分，在地區特色農業區域和旅游資源整合基礎上，編制本地區鄉村旅游用地規劃方案，在空間結構、旅游方式、開發方向等方面對鄉村旅游土地開發進行規劃，包括鄉村旅游開發中長期發展規劃、規劃執行、土地功能區劃分、耕地保護與生態保護等內容，并在規劃中保留一定程度的法律靈活性與可調整性，彌補國家法律法規在實踐操作中的滯后性特征，保證鄉村旅游發展用地具有可調整空間。

4.2完善具有中國特色的農村土地產權制度

隨著我國三農問題的逐步改善，農村土地制度也歷經了不同程度的變革，但是土地相關法律法規的修改卻必須慎重，要能夠經受實踐的考驗。我國農村土地所有權主體、所有權經營管理者包括農村集體經濟組織、村民委員會以及鄉鎮集體經濟組織。但事實上，農村集體經濟組織并不單純屬于權利主體，其自身并不具備保護農村土地權益的內在要求。當鄉村旅游用地需要農村土地流轉時，農村集體經濟組織無法站在農民立場上保護農民土地承包權權益，反而往往會給旅游開發商的尋租行為提供了便利。而我國《憲法》與《農村土地承包法》等規定的征地制度也無法在政府層面上保障農民土地權益在鄉村旅游發展中的分配權益。因此，必須在法律上明確我國農村土地所有權主體，保障農民能夠享有獨立的土地權益，只有這樣才能改變農民在土地流轉過程中的弱勢地位，為實現土地長遠利益最大化提供法律支持。鑒于我國國情，可以將土地承包經營權權益完全賦予農民，不管土地如何流轉，只要擁有土地使用權，就可以獲得鄉村旅游用地流轉后的收益分配。這樣，在保護農民合法土地權益的同時，也在一定程度上減少了土地流轉糾紛，滿足鄉村旅游用地法律需求，促進鄉村旅游快速發展。

4.3制定鄉村旅游用地專項及配套法律制度

鄉村旅游發展不僅涉及土地問題，農村土地資源利用規劃和配置后還會出現新的社會問題，只有放眼全局，制定相應的鄉村旅游法律法規及配套制度，才能系統地改變鄉村旅游用地發展現狀。鄉村旅游用地勢必會影響農民土地收益結構與風險，因此，需要規范農村土地流轉法律法規體系，建立相應的農民社會保障法律法規體系，以法律保障農民長遠權益，而不是把農民所有利益與土地捆綁。其次，鄉村旅游項目開發一定程度上改變了農村原有農業經濟結構，農村一二三產業結構發生變化，并逐漸融合，同時農村生態環境和社會文化也會受到影響，因此，應該針對農村產業結構變化，配套建立農村生態環境保護機制和政策法規，規范鄉村旅游開發生態保護原則，強化鄉村旅游項目環境評估的重要性。再次，鄉村旅游給地方經濟帶來的明顯促進作用，容易導致部分地方政府放寬鄉村旅游項目審批和準入，不利于鄉村旅游市場健康發展，同時也容易出現權力尋租。因此，要制定并規范鄉村旅游準入標準，嚴格執行鄉村旅游審批程序與要求，加大地方政府官員考核的綜合指標，降低經濟性指標。制定鄉村旅游用地專項法律法規，明確鄉村旅游用地概念、分類、流轉和使用用途的法律條文。通過專項法律及配套法律法規體系降低鄉村旅游用地法律糾紛，使鄉村旅游用地市場法制化、規范化，更好的維護鄉村旅游市場發展秩序。

4.4建立健全鄉村旅游用地市場

農村土地流轉市場應該是在法律規定范圍內以平等自愿為原則，但是由于土地流轉市場不健全，存在不規范流轉、非法轉讓和行政強制力介入過深等問題，加劇了鄉村旅游用地市場的不穩定性和不安全性，嚴重損害了農民的土地權益，無法保障鄉村旅游用地需求，影響法律威嚴。因此應健全鄉村旅游用地市場 法律規范性，防止行政權力過度干預司法公證。首先，嚴格審查鄉村旅游開發商土地承包經營資格，對不符合法律規范要求的企業組織依法回收土地，保持對企業追償的權利，維護受損農民土地權益。規范鄉村旅游用地合同，規范基本合同條款，明確農民土地收益方式、有效期限等，追加無利益關系的獨立第三方公正;政府依法監督開發商行為，以過程監督和結果監督相結合的雙重保障，制定開發商違法用地懲罰機制和違約保障金制度，對沒有按照合同規定進行旅游項目開發的企業責令整改，對在規定期限內沒有做出整改的企業，則采取懲罰措施。另外，地方政府要聯合第三方獨立機構建立農村土地流轉信息平臺，建立第三方行為規范和法律法規，依法公開鄉村旅游用地信息，杜絕虛假信息與夸大信息。要以法律法規、政策條文和政府行政監督行為為抓手，為鄉村旅游用地市場規范共同搭建平臺，嚴格鄉村旅游用地當事方行為，保障鄉村旅游用地市場健康發展。

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基金項目：本文屬安徽財經大學2020年度大學生科研創新基金項目《鄉村振興戰略下鄉村旅游用地法律問題探析》（編號：XSKY20128）研究成果。

作者簡介：孫穎（1999-），女，漢族，河北張家口人，單位：安徽財經大學法學院，學歷：大學本科，法學專業。