關于公安機關行政處罰自由裁量權的探析

摘要：行政處罰是通過處罰的方式對行政相對人進行教育，公安機關作為國家政權的重要組成部分，依法享有行政處罰權。其任務是維護國家安全、維護社會治安秩序、保護公民的人身安全和人身自由。由于社會的復雜性與管轄范圍的巨大，決定了公安機關在做出行政處罰時享有自由裁量權。本文主要分析公安機關擁有行政處罰自由裁量權的必要性和公安機關行使行政處罰自由裁量權中存在的問題，探討規范公安機關行使行政處罰自由裁量權的對策。

關鍵詞：公安機關;行政處罰;自由裁量權

行政處罰是一種具體的行政行為，它的處罰對象一般是違反行政法規但尚未構成犯罪行為的行政相對人。行政處罰中包含教育成分，它是通過處罰的形式來實現這一作用。公安機關是國家政權的重要組成部分，其主要職責是保障國家安全，維護社會穩定，保護公民的人身安全、合法財產等，因此它依法享有行政處罰權。由于現代社會生活日趨復雜，公安機關的管轄范圍也隨之擴大，它涉及社會的方方面面，身為具有強制力的執法機構，公安機關的執法行為會影響到每一個個體和團體，因此在執法中需要具備一定的靈活性，這就決定了其依法享有行政處罰自由裁量權。

一、公安機關行政處罰自由裁量權概述

行政處罰自由裁量權是指國家行政機關在法律、法規規定的原則和范圍內有選擇余地的處置權力。而公安機關擁有的行政處罰自由裁量權是一種國家行政管理權，它是指公安機關在遵循法律原則的前提下，享有對違法事實和情節進行判斷，自行選擇處罰的種類、手段、幅度等的權利。

公安機關行使行政處罰權是指公安機關在依照法律規范，符合法律程序的情況下，對違反行政法律規范但未構成犯罪的行政相對人給予行政處罰的具體行政行為。在公安機關執法過程中，與其相關的法律有《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國治安管理處罰法》、《中華人民共和國人民警察法》、《中華人民共和國道路交通安全法》等。上述相關法律在規定行政處罰時給予了公安機關較大的行政處罰自由裁量權，例如《治安管理處罰法》第二十三條至第二十六條，規定處罰可適用罰款或拘留，在第二十三條中，二百元以下的罰款與十日以下的拘留是并列的，拘留屬于行政處罰中較重的處罰方式，將其與罰款并列，由公安機關根據情節輕重自行裁斷，可見法律賦予了公安機關較大的自由裁量權;《道路交通安全法》第八十九條到九十二條，都只規定了罰款幅度，沒有明確具體的罰款金額，部分條例的金額跨度從五百元到兩千元，將由公安機關酌情決定罰款金額，因此對同一違法行為給予不同程度處罰的情況時常存在，這說明法律給予公安機關的自由處罰裁量權空間較大，因此，如何衡量好自由裁量權的行使力度，是公安機關需要關注的問題。

（二）公安機關享有行政處罰自由裁量權的必要性

公安機關是我國重要的行政組織，它具有合理性、法定性、強制性、選擇性等特點，它能否正常運行直接關系著國家的安全與穩定。行政處罰自由裁量權賦予了公安機關一定的執法靈活性，當法律出現空隙時，這一權力能夠與法律的不足之處相互補，讓公安機關能在遵循法律的前提下應對社會上的各種復雜問題，因此行使行政處罰自由裁量權是法治社會發展的必然結果，也是依法行政的基本要求。公安機關之所以擁有行政處罰自由裁量權是由法律條文文字表達上的局限性、對未知情況難以預測的局限性以及執法效率所決定的。

法律條文文字表達上的局限性，決定了公安機關必須擁有一定的行政處罰自由裁量權。盡管法律是明確的規范，但使用文字表達法律條文的具體內容時難免會出現表述含糊不清、法律語言存在有限性的問題，導致法律里留下了不可消除的漏洞和空隙，因此決定了公安機關必須擁有一定的行政處罰自由裁量權來彌補法律條文文字表達上的局限性。

對未知情況難以預測的局限性，決定了公安機關必須擁有一定的行政處罰自由裁量權。法律具有穩定性，在制定法律時也只能根據一般人、一般情況來設定和約束，但是社會具有變動性，社會的情況復雜多變，立法者難以預測未來可能會發生的情況，因此法律難以對每一個特殊人物或事件進行設定和約束，如果執法人員單純地以法律文字的硬性規定來執法，必然會出現處罰不公正的情況，因此賦予執法人員行政處罰自由裁量權是為了能在維持法律穩定性的情況下，由執法人員根據事件的具體情況給予處罰，填補法律條文對未知情況難以預測的局限性。

擁有一定的行政處罰自由裁量權可以提高行政執法效率。公安機關的工作性質具有管轄范圍大、任務復雜等特點，這就要求公安機關的執法人員要具有較高的工作效率和技術，這使得執法人員在工作過程中難以絕對地用法律來決定其行為，因此賦予執法人員行政處罰自由裁量權是為了讓其審時度勢，按照具體情況在以法律為依據的基礎上靈活地采取相應的處罰手段，作出最合適的行政處罰行為。在法定范圍內合理使用該權利行不僅能夠發揮公安機關的能動性，同時也能提高其執法效率。

二、公安機關行使行政處罰自由裁量權的常見問題

賦予公安機關一定的行政自由裁量權，其目的是讓公安機關在做出行政處罰行為的時候能根據具體情況和具體對象做出公平公正的決定，以便更好地維護社會秩序的穩定。但是，由于諸多方面的原因，行政處罰自由裁量權在行使中存在著許多問題，其主要體現在以下方面。

（一）執法意識相對滯后

公安機關人員身為執法的主體，對執法工作是否能順利開展，是否執法公正起著決定性的作用。目前，我國公安機關存在著執法人員執法意識相對滯后，不明確自身職責的問題。這一問題體現在部分公安機關人員在工作中不作為，沒有依法履行職責，最終可能造成當事人受到損害。在行政執法過程中，執法人員的執法意識相對滯后主要是受到其能力水平和主觀意識的影響。從能力水平方面，由于執法人員的個人知識水平、道德水平、認知水平等因素，使得部分能力水平較低的執法人員難以全面客觀的把握案件各要素，無法正確把握違法情節的輕重與處罰手段和幅度的選擇，全憑個人喜好來行使行政處罰自由裁量權;從主觀意識方面，部分執法人員對權力的行使不重視，隨意對待自由裁量權，存在不作為和亂作為的現象。許多執法不公現象的出現就是由于在執法過程中濫用了行政處罰自由裁量權，這種現象的出現會引起公民對公安機關的不滿，影響公安機關在公民心中的形象與威信。

（二）忽視教育與處罰相結合原則

在行政處罰多項原則中，教育與處罰相結合的原則歷來被立法所高度重視，通過對違法行為人施加合理的處罰，并教育其守法，從而起到教育公民自覺守法的作用。但公安機關在執法的過程中，會因對自由裁量的幅度把握不當或一味追求經濟效益的原因而忽視這項原則。在行政執法過程中可能會出現執法人員對自由裁量的幅度把握不當的現象，無論違法情節的輕重如何，一律從重發落，按照處罰幅度的最高上限來進行處罰，忽略了行政處罰中的教育成分，僅是為了處罰而處罰，這種狀況嚴重損害了行政相對人的合法權益，同時也影響了公安機關在群眾心目中的形象。

此外，執法人員可能會有硬性任務或其完成任務的指標與績效掛鉤，因此部分執法人員會經常進行大額罰款，以自由裁量權來掩蓋其獲得經濟利益的目的，一味地追求經濟效益而處罰過重，完全無視行政處罰中的教育作用，導致自由裁量權濫用。

（三）違反程序規范

嚴格的行政執法程序不僅能扼制執法人員主觀隨意地行使自由裁量權，同時也能維護行政相對人的合法權益。在行政處罰自由裁量權行使的過程中，存在著執法人員程序意識不強以及行政處罰程序不完善的問題。在我國，“重實體輕程序”的傳統思想在公安機關執法人員的腦海中根深蒂固，許多執法人員認為只需要處理好實體問題即可，是否依照程序辦事并不重要，這樣的錯誤理念會阻礙執法工作的順利開展，同時也會侵犯行政相對人的利益。

除了主觀意識上的問題之外，還存在著處罰程序不完善的問題。有些法律法規并沒有明確規定處罰程序，或是行政處罰法與其他法律法規的內容有所沖突，留下了濫用自由裁量權的漏洞和執法人員隨意處罰的機會和空間，在一定程度上助長了不良風氣。

三、規范公安機關行使行政處罰自由裁量權的建議

（一）增強依法行政的意識

人民賦予公安機關行政處罰自由裁量權，是希望公安機關能更好的維護公民的合法權益不受侵犯，維護社會秩序的穩定和法治的公平正義。作為行政處罰自由裁量權的執行者，執法人員應不斷提高自身專業素質，更好地為人民執法辦案。首先，應提高執法人員的能力水平，公安機關可以定期開展一系列的專業培訓課程，加強執法人員在自由裁量權行使的內容、手段、幅度等方面的專業知識學習，讓其掌握如何客觀全面的分析案件要素，把握權力的正確行使。

同時，培養執法人員執法為民、公正執法的理念，加強執法人員依法行政的意識，加強執法人員的職業操守建設和職業道德教育，要求在執法思想上保持與時俱進，牢牢樹立嚴格執法的觀念，增強公仆意識，正確對待自由裁量權的行使，應做到不僅重視執法人員的能力水平，還重視其思想道德方面的建設，從思想上進行自我控制，從而在執法的過程中從根源上約束權力濫用的行為。

（二）規范行政處罰自由裁量權行使的程序

在現行法律中，公安機關被賦予了過多地自由裁量權，使一些執法人員有了濫用自由裁量權的機會。由于一些法律條令沒有具體的參照標準，讓自由裁量變成了“任意裁量”。因此各地方公安機關應完善自由裁量權行使的程序和條件，增加執法監督環節。

首先，可以對行政處罰的具體內容分門別類，細化自由裁量的范圍和幅度，明確何種程度的違法行為應給予什么幅度的處罰，通過發布司法解釋的方式，對沒有明確規定的裁量內容予以明晰。其次，可以篩選出公安機關執法的經典案例，根據案例的實際情況進行總結歸納，梳理出行政處罰自由裁量權的適用范圍、使用條件等，以此為參考依據制定出統一的規定。規范自由裁量權的行使，減輕處罰過重地情況，對執法人員濫用自由裁量權的現象進行有效控制。

再者，應當完善公安機關執法監督工作。通過建立執法監督體系對公安機關行政執法程序進行監督管理，在一定程度上規范自由裁量權的行使。同時，還應加強執法人員的執法程序意識，摒棄“重實體輕程序”的傳統思想，明確實體與程序在執法過程中同等重要，嚴格按照程序辦事。

（三）堅持教育與處罰相結合的原則

在公安機關執法過程中，有許多因處罰過重造成不良后果的事例，這多數是由于執法人員背離了堅持教育與處罰相結合的原則，忽視了處罰中的教育成分。在進行行政處罰時，應以教育為目的，通過行使自由裁量權讓行政相對人意識到自己的錯誤，而非讓行政主體以此謀利。執法人員應明確教育作用在行政處罰中的重要性，正確認識到只有通過處罰才能實現教育的目的，做到將教育作為處罰的出發點和最終目的。

（四）完善執法人員責任追究機制

建立并完善執法人員責任追究機制是確保法律有效實施的一個基本手段，現階段，我國公安機關的執法人員責任追究機制并不完善，這為執法人員濫用行政處罰自由裁量權留下了空間，因此應在公安機關內部建立該制度，嚴格控制行政處罰自由裁量權的行使。

關于執法人員的責任追究機制，公安機關可以通過行政復議、行政訴訟的方式對其進行規定和完善，以此來監督執法人員的工作情況，明確執法人員的權力與責任之間的對應關系。一旦執法人員在執法過程中出現程序違法、濫用處罰權等行為，就應對其違法責任進行追究，根據違法責任追究制度中的條例給予一定的行政懲戒，使其在作出行政處罰行為時能再三思量，通過客觀分析案件要素來行使權力，規范行政處罰自由裁量權的行使。此外，當執法人員不當使用自由裁量權從而對行政相對人造成傷害時要及時進行補救，盡可能地保持公安機關在人民心中的良好形象，對于惡意傷害行政相對人的行為，應對執法人員從重處罰。

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作者簡介：

張秉蕙，女，（1996-），廣西南寧，單位：西南民族大學，研究方向：公共政策分析。