淺析我國海洋生態環境損害賠償

閆吉順　張廣帥　蔡悅蔭　宮瑋　趙全民

摘要：為加強我國海洋生態環境損害賠償管理，并為進一步的深入研究奠定基礎，文章論述我國海洋生態環境損害賠償的理論內涵，對海洋生態環境損害進行定義，并界定不同損害行為的賠償范圍;通過構建海洋生態環境損害指數體系，探索我國海洋生態環境損害賠償的立法路徑以及建立我國海洋生態環境損害賠償的管理體系。

關鍵詞：海洋生態環境;損害賠償;生態環境損害;損害指數;海洋生態文明

中圖分類號：P76;F205 文獻標志碼：A 文章編號：1005-9857（2020）02-0053-05

Abstract：This paper discussed the theoretical connotation of compensation for damage to marine ecological environment in China.On this basis，the damage of marine ecological environment，and the compensation scope of different damage behaviors were defined.The index system of marine ecological environment damage was constructed and the legislative path of compensation for marine ecological environment damage was explored.Furthermore，the marine ecological environment damage compensation management system was established.

Key words：Marine ecological environment，Damage compensation，Ecological damage，Damage index，Marine ecological civilization

0 引言

黨的十八大以來，我國生態文明建設和生態環境保護上升為國家發展戰略。 2015年中共中央、國務院印發《生態文明體制改革總體方案》，提出“嚴格實行生態環境損害賠償制度。強化生產者環境保護法律責任，大幅度提高違法成本。健全環境損害賠償方面的法律制度、評估方法和實施機制，對違反環保法律法規的，依法嚴懲重罰;對造成生態環境損害的，以損害程度等因素依法確定賠償額度;對造成嚴重后果的，依法追究刑事責任”[1]。黨的十九大報告更是提出具體的生態文明建設和綠色發展的路線圖。我國生態文明建設達到前所未有的重要程度。

目前國內外關于海洋生態環境損害賠償的理論研究較少且缺乏系統性，而針對海洋生態補償方面的研究較多。Elliott等[2]對海洋生態補償進行理論研究，提出海洋資源生態補償可分為經濟補償、資源補償和生境補償3種類型;劉文劍[3]提出海洋資源和海洋環境開發使用補償費的核算方法，該方法的優點在于給出海洋資源價值補償的計算公式，但其系數不易確定，且隨意性和主觀性較大;韓秋影等[4]分析海洋生態補償的利益相關者、補償強度和補償途徑，提出海洋生態補償的研究方向是海洋生態資源的價值評估、海洋生態補償的基本理論和海洋生態補償的實證研究;劉霜等[5]提出我國填海造地項目亟須引入生態補償機制;陳尚等[6]基于MA框架，提出海洋生態系統服務分類體系。

1 海洋生態環境損害賠償的理論內涵

海洋生態環境損害本質上源于侵權行為，這種侵權行為不以是否具有主觀過錯為轉移，即在海洋資源開發利用過程中，對海洋自然屬性和生態系統服務質量或價值產生的負面影響，損害其他海洋生態環境權利人獲得海洋生態服務即海洋生態福祉的權利（能力）。

海洋生態環境損害賠償具有被動性、法定性和廣泛性。

（1）被動性。海洋生態環境損害賠償是被動式懲罰行為。在海洋資源開發利用過程中，由于海洋生態環境損害具有外部不經濟性，出于經濟理性，海洋開發利用主體缺乏生態環境保護或減少生態環境損害的動機，從而在海洋開發利用活動中對海洋生態系統產生負面影響，侵犯其他海洋生態環境權利人的生態福祉。因此，須通過補償和賠償等方式使外部成本內部化，通過經濟手段驅使海洋資源使用人在開發利用海洋資源時將生態環境成本納入決策。

（2）法定性。為真正做到對海洋資源的合理開發利用，應盡快在客觀和全面評估海洋生態資本和生態系統服務價值的基礎上，制定海洋資源開發利用的法定賠償標準，從而保障國家作為海洋生態資本所有者和服務權益者的法定受償權。

（3）廣泛性。由于海洋生態系統具有整體性、空間性和流動性等特點，海洋生態環境損害行為對海洋生態系統的影響具有空間上的延展性和時間上的時滯性。因此，海洋生態環境損害賠償除對已損害的海洋生態環境進行賠償外，還包括對未破壞但有可能損害的生態環境進行預防和保護，即賠償客體應最大限度地充分考慮可能因負面行為而使生態環境權益受損的群體。

本研究確定海洋生態環境損害賠償的理論基礎為：開發利用海洋的人類活動對海洋環境與生態系統造成負面干擾，從而產生負外部性，損害海洋生態環境權益所有者的生態福祉（環境權益/受益）。

2 海洋生態環境損害的概念及其賠償范圍

人類活動已經或正在直接或間接地開發利用海洋資源，造成某種程度的海洋生態環境損害和海洋生態系統服務功能價值損失。由于資源、環境和生態系統服務具有收益性、稀缺性和權屬性等特征，權益人有權根據對自身造成的損害程度索取賠償。

2.1 我國法律對海洋環境污染損害的范圍界定

《中華人民共和國海洋環境保護法》（以下簡稱《海環法》）規定：“造成海洋環境污染損害的責任者，應當排除危害，并賠償損失;完全由于第三者的故意或者過失，造成海洋環境污染損害的，由第三者排除危害，并承擔賠償責任。對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求”。此外，在《附則》中對海洋環境污染損害定義為：“海洋環境污染損害，是指直接或者間接地把物質或者能量引入海洋環境，產生損害海洋生物資源、危害人體健康、妨害漁業和海上其他合法活動、損害海水使用素質和減損環境質量等有害影響”。

根據《海環法》，我國相繼頒布《防治船舶污染海洋環境管理條例》《防治海岸工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》和《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》。我國現行法律法規和相關條例已對海洋環境污染損害行為及其造成后果的責任進行界定，但存在罰則不清晰的問題，導致對海洋環境污染損害行為的發生及其造成的結果無法對照而實施明確罰則。

目前我國對海洋環境污染損害的賠償行為以“事件性”為主，并未對一般性和常態性污染損害行為實施有效賠償。而海洋生態環境系統具有一般性和特殊性的雙重特征，因此改變海洋自然屬性的行為均屬海洋環境污染損害范疇，應實施損害賠償。本研究重點針對一般性和常態性的海洋環境污染損害行為，根據不同用海方式界定賠償范圍。

2.2 不同用海方式的用海特征

本研究將不同用海方式的用海特征分為三大類，即完全改變海洋自然屬性、部分改變海洋自然屬性和非改變海洋自然屬性。

（1）完全改變海洋自然屬性的用海方式包括填海造地和非透水構筑物用海。此類用海對海洋自然資源的占用以及對環境和生態系統的損害是永久性且不可完全恢復的，即造成的損害是毀滅性的。

（2）部分改變海洋自然屬性的用海方式包括透水構筑物用海和圍海用海等，主要包括圍海養殖、港池、圍海式游樂場、近岸鹽田、跨海橋梁、海底隧道和近岸棧橋（棧道）等。此類用海對海洋自然資源的占用以及對環境和生態系統的損害是非永久性且可完全恢復的，能夠保持海洋原生自然形態，對海洋自然屬性的改變程度有限。

（3）非改變海洋自然屬性的用海方式一般指開放式用海，主要包括開放式養殖和浴場等。此類用海對海洋自然資源的占用以及對環境和生態系統的損害是非永久性且可完全恢復的，不會改變海洋自然屬性，造成的損害主要表現在引入新物種，從而增加生物競爭和水質污染等。

綜上所述，所有用海方式均會對海洋資源、環境和生態系統造成不同程度的損害，即屬于一般性海洋環境污染損害行為，應明確界定其權責范圍，并根據損害程度進行賠償。

此外，本研究所指常態化海洋環境污染損害行為主要是入海排污行為。

2.3 海洋生態環境損害的定義和賠償范圍

海洋生態環境損害是指責任主體因開發、利用和調查等使用海洋資源而造成海洋環境污染損害的行為，包括一般性、常態化和事件性3種。

（1）一般性海洋環境污染損害行為賠償范圍的界定。取得海域使用權的單位或個人的用海行為造成海洋環境污染損害的，依據損害程度實施損害賠償：①填海造地和非透水構筑物用海屬完全改變海洋自然屬性的用海方式，損害程度較大，應適當加大賠償力度;②透水構筑物用海和圍海用海等屬部分改變海洋自然屬性的用海方式，損害程度較完全改變海洋自然屬性的用海方式小，應相應減輕賠償力度;③開放式用海屬非改變海洋自然屬性的用海方式，損害程度較其他一般性海洋環境污染損害的行為小，應制定最低賠償水平。

（2）常態化海洋環境污染損害行為賠償范圍的界定。取得排污許可的單位或個人的入海排污行為造成海洋環境污染損害的，依據損害程度實施損害賠償。損害賠償方式應與排污費相協調，可在排污費中適當增加海洋環境污染損害指標，也可直接剝離排污費中的相關指標，重新建立常態化海洋環境污染損害行為賠償制度。

（3）事件性海洋環境污染損害行為賠償范圍的界定。單位或個人因用海行為造成突發或嚴重海洋環境污染損害的，依據現行法律實施損害賠償。

3 構建海洋生態環境損害指數體系

海洋生態環境損害指數反映不同用海方式對海洋生態環境的損害程度。海洋生態環境損害指數體系由海洋生態環境損害評估指標體系、海洋生態環境損害動態監測體系和海洋生態環境損害評估模型組成。

3.1 海洋生態環境損害評估指標體系

針對不同的用海方式，構建海洋生態環境損害評估指標體系。依據實際用海特征，將其分為填海造地和非透水構筑物用海，圍海用海，透水構筑物、跨海橋梁和海底隧道用海，開放式養殖用海，排放用海以及其他用海6類評估指標。

（1）填海造地和非透水構筑物用海生態環境損害評估指標包括海水環境、海洋生物質量、海洋漁業資源量、海洋生物多樣性、自然岸線占用、濕地占用、底質破壞、海水動力環境和沖淤、紅樹林破壞以及珊瑚礁破壞等。根據海區自身特征對指標體系進行調整，權重可依據用海行為對生態環境的破壞程度進行調整。

（2）圍海用海生態環境損害評估指標與填海造地和非透水構筑物用海基本相同，但圍海用海對生態環境的損害程度較弱。由于圍海用海對海水動力環境和沖淤的影響較大，在指標選取和權重確定時應有所傾向。

（3）透水構筑物、跨海橋梁和海底隧道用海對生態環境的損害較以上2個類型均較小，可依據海區特征適當篩選指標。此類用海以民生工程居多。

（4）開放式養殖用海對生態環境的損害主要是對海水水質和生物多樣性的影響，且單體項目用海的影響較小，因此應針對區域進行評估。

（5）排海用海包括取、排水口用海，污水達標排放用海以及溫、冷排水用海，此類用海對生態環境的損害屬于污染性損害，應將其作為重要評估要素進行指標選取。

（6）其他用海包括人工島式油氣開采用海、平臺式油氣開采用海、海底電纜管道用海、海砂等礦產開采用海、傾倒用海和種植用海。此類用海對生態環境的損害多屬于事件性損害，已有相應管理體系，本研究不再贅述。

3.2 海洋生態環境損害動態監測體系

海洋生態環境損害動態監測體系主要有2個任務：①依據不同用海方式的海洋生態環境損害評估指標體系，構建相應動態監測體系;②對不同用海方式的生態環境損害評估提供動態的監測數據支撐。

實施動態監測的目的是掌握不同用海方式對海洋生態環境的周期性損害程度，可更準確地評估海洋生態環境狀況。此外，為保障動態監測體系的客觀性，應編制海洋生態環境損害動態監測的國家技術標準。

3.3 海洋生態環境損害評估模型

海洋生態環境損害評估模型包括評估指標模型、損害指數模型和損害價值轉化模型。其中，評估指標模型是不同用海方式的評估指標計算模型，損害指數模型是不同用海方式的生態環境損害指數計算模型，損害價值轉化模型是不同用海方式的生態環境損害指數轉化成價值的計算模型。

4 海洋生態環境損害賠償的立法路徑和管理體系

4.1 立法路徑

建立健全我國海洋生態環境損害賠償管理體系的基礎在于明確對一般性和常態化海洋環境污染損害行為實施海洋生態環境賠償的法律地位。建議修訂《海環法》，增加對一般性、常態化和事件性3種海洋環境污染損害行為的具體定義。同時，在相關條例中分別細化3種海洋環境污染損害行為的權責邊界和賠償范圍等。

4.2 管理體系

4.2.1 開展制度建設

制定海洋生態服務功能區體系制度、海洋生態評估/監測技術標準制度和地方海洋生態環境損害賠償管理制度等。根據海洋生態環境損害指數，建立海洋生態環境損害價值轉化模型，編制不同用海方式的生態損害價值清單，作為相關部門的管理依據。由國家到地方、至上而下地構建海洋生態環境損害賠償管理績效評價指標，明確事、責、人，結合現行生態環境績效考核機制進行獎勵和問責。

4.2.2 劃清海洋生態環境損害賠償的事權和財權范圍

由相關部門統籌管理和組織實施，委托第三方單位或機構進行監測評估，并組織專家評審。依據不同用海方式的生態損害價值清單，對用海企業或個人開具海洋生態環境損害賠償金繳費通知。

由地方財政部門代理收繳用海企業或個人應繳的海洋生態環境損害賠償金，賠償金全部上繳國庫。國家設立海洋生態環境損害賠償專項基金，地方上報海洋生態修復項目，經組織評審后，對符合標準的海洋生態修復項目劃撥定向資金。按一定的周期向地方劃撥專項資金，用于海洋生態保護性補償。

4.2.3 構建全國海洋生態服務功能分區體系

全國海洋生態服務功能分區體系主要由海洋生態服務功能區劃分技術體系和海洋生態服務功能區組成。①海洋生態服務功能區劃分技術體系通過對全國海洋生態系統及其服務功能的基礎研究，總結實踐經驗，建立海洋生態系統服務功能評價指標體系和評價模型，劃分全國海洋生態服務功能區，并制定海洋生態服務功能區劃分技術方法標準;②海洋生態服務功能區是根據海域的地理位置、生態環境屬性、生態系統健康質量、生態系統服務價值和社會經濟發展水平等因素，而劃分的不同海洋生態服務功能類型區，包括供給服務功能區、調節服務功能區、文化服務功能區及其二級分區等。

5 結語

本研究淺析我國海洋生態環境損害賠償的理論內涵、概念及其范圍、立法路徑以及管理體系等，為進一步的深入研究奠定基礎。海洋生態環境損害賠償是海洋生態文明建設的必然要求，是生態文明體制改革的貫徹落實，是實現海洋生態環境保護的重要手段。應加快推進我國海洋生態環境損害賠償制度，開展試點工作，并逐步在全國范圍推廣和實踐。

參考文獻

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