城市交通頂層設計與創新

劉福生 謝輝 王汝鑫

摘 要：圍繞長春現代化都市圈建設，剖析新時期交通發展行動綱領的編制要求，提出全面構建長春現代一體化交通體系的發展目標。力爭通過“公共交通優先、小客車需求調控、交通精細管理、整合協同發展”四大核心舉措，至2025年，基本形成長春一體化交通體系，為建設長春“交通強市”提供堅強保障。

關鍵詞：交通政策;交通白皮書;公共交通;統籌協調;長春

0 引言

近幾年來，長春綜合交通體系建設取得了跨越式發展，為支撐城市空間拓展、改善出行服務、優化交通模式奠定了堅實基礎。隨著城市職能和出行需求的不斷積聚，中心城區道路交通擁堵、公交吸引力不高、車輛停放無序、文明出行意識欠缺、綜合交通管理能力不強等問題也持續凸顯，不能完全滿足人民日益提升的出行服務期望。

面臨新的發展形勢和要求，長春市政府于2019年啟動了首輪《長春市城市交通發展白皮書》（以下簡稱《白皮書》）編制工作，作為全面涵蓋交通發展各領域的政策文件和行動綱領，《白皮書》提出了長春下階段交通發展的目標、戰略和行動措施。

本文從城市交通頂層設計與創新發展角度，對《白皮書》進行解讀，首先闡述白皮書的編制背景及作用，其次闡述白皮書提出的發展戰略目標，包括一體化交通內涵、主要發展指標、建設任務以及核心舉措等，同時解讀實現一體化交通的主要途徑，包括強化樞紐地位、構建公交都市、實施小客車需求管理、加強交通精細管理以及完善交通管理體制機制，最后結合長春汽車城特色，提出長春交通可持續發展的期待。

1 發展背景

2018年，吉林省政府在《關于進一步優化區域協調發展空間布局的意見》中，提出打造“一主、六雙”區域協調發展格局，實現區域經濟協調、健康、可持續發展。其中，“一主”是以長春為主要區域，輻射帶動吉林、四平、遼源、松原的“長春經濟圈”。

2019年，長春市市委十三屆七次全體會議通過《中共長春市委關于防范化解重大風險推進長春全面振興全方位振興的決定》，提出力爭用3～5年時間，把長春建設成為城區常住人口500萬以上、建成區500平方公里以上、經濟總量超萬億（核心發展目標：551）的特大型現代化城市，成為吉林轉型升級的動力源、東北振興的增長極、區域協同發展的示范區。

《白皮書》的編制，一方面是落實“一帶一路”、“交通強國”、“振興東北”等國家戰略部署，推進哈長城市群建設，推進吉林省“一主、六雙”產業空間布局，全面支撐和引領“長春現代化都市圈”建設，推動高質量“交通強市”建設，促進長春經濟社會健康、可持續發展等工作。另一方面是貫徹新發展理念，應對區域協調發展不斷擴大、機動車總量持續增長、城市空間結構和功能布局持續優化、資源環境約束日益凸顯、交通科技發展日新月異等新趨勢，走出的“全面振興、全方位振興”的發展新路，不斷推進交通持續創新發展。

2 戰略目標——建設“長春一體化交通體系”

2.1 一體化交通體系內涵

首輪《白皮書》提出建設與“長春現代化都市圈”功能定位相匹配的長春一體化交通體系的戰略發展總目標，具體體現在三個方面：

對外交通一體化：是指實現長吉、長平等交通一體化，長春與公主嶺、雙陽、九臺同城化發展，機場、高速鐵路站等重大交通樞紐內外換乘一體化。

城市交通一體化：一是公共交通系統的一體化，包括軌道、中運量、常規公交、特色公交和交通接駁方式的一體化，票制票價和服務一體化。二是動靜態交通一體化，通過停車泊位供給調節、收費價格調整等實現以靜制動。三是城市交通的規劃、建設、運營、管理的體制機制一體化，所有交通方式設施平衡發展、緊密銜接、運行協調。

交通管理部門的協同化：是指交通各相關部門協同運作，共享信息資源，實現高效管理，共同推動支撐城市全面發展。

2.2 六個一體化發展目標指標

長春市一體化交通發展目標指標：“高效、綠色、安全、公平、暢達、舒適”。

高效：交通系統有機整合、高效運行。中心城區公共交通占全方式出行比重35%，其中軌道交通客運量占公共交通客運量不低于45%。長春新區、汽開區、經開區、凈月區等公共交通出行比重力爭達到30%。快速路系統高峰時段平均運行車速不低于40公里/小時。

綠色：中心城區通行的符合國家低碳標準的機動車比例達到90%以上，其中節能與新能源公交車比例達100%。城市客貨運單位周轉量碳排放明顯下降，交通污染物排放量得到有效控制。

安全：交通運行安全、可靠，事故率處于較低水平。城市道路交通事故年萬車死亡率比2019年下降25%。

公平：城市、城鄉、對外交通融合發展，城市道路、公共交通、步行及自行車交通資源合理分配，中心城區95%城市道路具備步行通行空間，軌道站點周邊1公里范圍內主要道路具備非機動車通行空間。交通決策更加公開透明，交通執法行為更加嚴格規范。

暢達：人員出行和貨物運輸更加方便快捷。中心城區通勤上下班平均出行時間在40分鐘以內;長春新區、經開區、汽開區、凈月區等與中心城區之間平均出行時間在30分鐘以內;長春都市圈主要城市（含雙陽、九臺、公主嶺等）與長春主城區之間平均出行時間在60分鐘以內。

舒適：公共交通高峰擁擠程度得到緩解，乘車環境顯著提升，軌道交通站內換乘率達100%。

2.3 三個建設任務

長春未來打造一體化交通發展體系，面臨的三個主要發展任務：

（1）建成“功能完善”的綜合交通運輸網絡。形成層次分明的道路網絡、合理銜接的公交網絡、系統成網的步行網絡和自行車網絡，各種交通網絡相互匹配、無縫銜接，滿足城市發展和居民日益增長的出行需求。

（2）建成以軌道交通為骨干、多種方式協調運輸的城市公共客運系統。軌道交通作為城市交通的主體，發揮大容量、快速交通的優勢，主要承擔中長距離的出行;公共汽（電）車作為城市交通的基礎，發揮覆蓋面廣的優勢，主要承擔中短距離的出行，并為軌道交通駁運服務;改善不同客運方式銜接換乘條件，實現公共客運交通、自行車交通、步行交通與汽車交通多種交通運輸方式協調發展，形成多方式和多層次出行服務體系。

（3）建成統一、協調和高效的運輸管理系統。以先進的管理技術為手段，以法制和體制為保障，對城市交通的規劃與計劃、投資與建設、運營與控制、價格與收費等方面進行綜合管理。通過土地使用規劃，優化主要交通發生源、吸引點和集散樞紐的空間布局;通過交通投資手段，增加交通供給總量，優化供給結構;通過定價與收費，對交通需求進行綜合調控。

2.4 四大核心舉措

《白皮書》提出了堅持公交優先、小客車需求調控、精細管理和整合協同等四大核心舉措。

（1）公交優先。將公共交通發展放在城市交通發展的首要位置，在規劃布局、資金投入、設施建設、技術裝備、運營服務等方面給予扶持和政策傾斜，形成城市公共交通優先發展的新格局。

（2）小客車需求調控。建立以經濟手段為主、行政手段為輔、以靜制動、差別化的需求管理模式，引導居民理性擁有和使用小客車。

（3）精細管理。綜合應用經濟、信息技術、行政管理等手段，實現交通體系的功能提升、效率提高，充分挖掘存量設施的交通容量，營造安全宜行的城市交通出行環境，提高交通品質。

（4）整合協同。完善交通管理體制，加強信息溝通，提高交通管理部門綜合決策和協同管理能力。完善法規體系，充分運用法治手段規范交通管理工作。創新管理模式與方法，充分發揮交通參與各方的積極性，營造社會共治良好氛圍。持續推進基礎設施建設，完善道路網絡功能，發揮交通設施綜合效能。

3 一體化交通實施途徑

在“公共交通優先發展、小客車需求管理、交通精細管理和整合協同發展”四大核心戰略指導下，制定了強化樞紐地位、構建公交都市、實施小客車需求管理、加強精細化管理、完善交通管理體制機制等重要任務，確保長春一體化交通體系得以實現。

3.1 強化樞紐地位

3.1.1 現狀及問題

長春高速鐵路、城際鐵路建設緩慢，高速鐵路僅完成哈大客專（長春-哈爾濱，長春-沈陽-大連）、長琿/長白城際（長春-琿春、長春-白城）兩條線路建設，且未達速運行（哈大客專時速300公里/小時，長琿/長白城際時速只有200公里/小時），長遼城際高速鐵路缺失，哈長城市群、長吉一體化尚未深度融合發展。一小時經濟圈環線未按規劃如期建設，雙陽區、九臺區、公主嶺市與主城區協同發展的綜合交通體系尚未形成，主要依靠琿烏、京哈2條高速公路和長清公路、長吉北線、102國道3條國省干道聯系，至長春主城區公共交通出行時間在90分鐘以上。龍嘉機場客貨運規模在全國同類型城市中處于落后地位，航空樞紐尚未完全起到帶動區域經濟迅速增長的作用。對外交通對區域一體化發展支撐不夠，影響長春區域樞紐地位功能發揮。

3.1.2 主要政策導向

一是加強國際航空樞紐建設。高標準建設龍嘉國際機場，打造4F級國際航空樞紐，建立與省內運輸機場群聯動體系。推進龍嘉國際機場三期、四期工程建設，提升機場運輸服務能級。加快完成機場綜合交通樞紐工程建設，推動軌道交通空港線一期工程、機場快速路等配套設施建設。

二是完善國家干線鐵路和都市圈城際鐵路網絡。推進長（春）遼（源）城際鐵路、貨運西環線等重點項目前期工作，推進都市圈范圍內既有鐵路運營城際列車工作。

三是完善公路網絡。推進長春一小時經濟圈環線高速公路等項目建設，加快實施長春與吉林、公主嶺、雙遼等周邊城市的普通干線公路提升改造。

四是強化內陸物流港口功能。加強“長滿歐”、“長琿歐”貨運班列的常態化運營。謀劃推進長春國際內陸港的建設。

3.2 構建公交都市

3.2.1 現狀及問題

2019年長春城市軌道交通實現“一環+十字”網絡化運營，線路總里程達到100.1公里，公共汽（電）車總數達到 4 280 標臺，萬人擁有公交車輛標臺數達到 15 標臺 / 萬人。公交運營線路總數為 255 條，公交線路網里程達到 1 052公里。公交專用道 41 條。但長春市公共交通發展存在諸多問題，公交覆蓋不足，軌道站點800米覆蓋人口比例為27%，低于規范要求35%，常規公交站點300米覆蓋率不足50%，常規公交在資金、用地、路權等方面優先發展政策尚未完全落實到位，發展相對滯后。

3.2.2 主要政策導向

新時期交通政策的制定，必須找到一種最集約、最高效的土地與交通協調發展方式，改變過去交通建設被動適應城市發展的局面。《白皮書》提出充分發揮交通在城市交通發展中的先導作用，將規劃思路從道路設施為規劃基本條件轉向以公共交通指引交通系統整體建設，將公共交通發展放在城市交通發展的首要位置，在規劃布局、資金投入、設施建設、技術裝備、運營服務等方面，形成城市公共交通優先發展的新格局。確立了將建設資源向公共交通和慢行交通傾斜的發展策略，建設普惠共享的公交都市。主要政策發展導向：

一是以“強軸、加密”為基本思路，調整軌道交通網絡規劃。根據未來的城市空間結構和交通需求特征，為應對都市圈內主要走廊上客流的集聚性增長，特別是滿足通勤高峰進出中心城區的交通需求，長春將增加城市放射性發展軸線上的軌道交通供給，確立主要通勤走廊上軌道交通方式的主體地位。加強與都市圈層面鐵路系統的銜接與融合，形成外圍組團與中心城區緊密銜接的軌道交通系統。

二是全面提升常規公交服務品質。不斷優化完善常規公交線網層次，結合軌道交通線網規劃，構建“快線、干線、支線、微循環、特色”多級常規公交網絡。并建立公交線網優化調整機制，至2025年，力爭中心城區公交線網密度達到3 km/km2～4 km/km2，核心區公交站點300米半徑95%覆蓋，外圍區及新城新區公交站點500米半徑全覆蓋。

三是創新探索中運量系統建設。對軌道交通未覆蓋或軌道運能服務不足的客流走廊，研究中運量系統的規劃建設條件，因地制宜地試點建設現代有軌電車或快速公交，與傳統快速公交系統相比，長春市將探索基于路權優先和“快速通道+靈活線路”形式的中運量系統，降低快速公交系統建設成本的同時，線路設置更加靈活，更加符合市民出行需求。

四是積極鼓勵新型公交模式發展。相對傳統公交模式，長春市下一步將鼓勵發展高峰巴士、支線巴士、定制公交、智能公交等新型公交模式，結合交通大數據、云計算等技術手段，充分發揮新技術在出行服務的應用，科學組織線路和站點，為市民提供運營靈活、選擇多樣、高品質的公交服務。

五是為解決公共交通出行最后一公里問題，長春市將引入共享自行車系統，結合軌道站點、交通樞紐、商務樓宇、旅游景點等發展共享自行車系統，并運用現代化信息技術手段，規范自行車停放秩序。

3.3 實施小客車需求管理

3.3.1 現狀及問題

長春市小汽車交通快速增長，全市小型汽車由2000年的5萬輛增至2019年的174萬輛，增長了33倍，其中80%增量是近十年增加的。三高特征明顯。“高擁有”長春市區小汽車千人擁有率達到300輛（2018年市區小汽車132萬輛，市區人口441萬人），幾乎達到每戶一輛車，高于北上廣深;“高使用” 日均使用強度2.91次/日，高于上海、東京城市水平。“高集聚” 市區面積只占市域面積的26%，卻集聚了67%的小汽車。

道路設施增長永遠跟不上小汽車的增長速度，截至2020年5月長春市市區小汽車保有量已增長至158萬輛，缺乏有效的小汽車出行調控政策，導致道路供需失衡，暴露路網局部區域及節點交通擁堵、停車難等問題。

3.3.2 主要政策導向

《白皮書》提出以停車和環境保護為重點，建立經濟手段為主、行政手段為輔，以靜制動、差別化的需求管理政策體系，引導居民綠色出行、合理出行和使用清潔能源車輛出行，理性擁有和使用小客車，保持道路交通服務水平總體受控。主要政策導向：

一是強化小客車使用管理。長春市將建立以靜制動的小客車使用需求調控體系，緩解城市道路擁堵和停車的矛盾，中心城區停車泊位實施差異化收費管理，按照“路內高于路外、擁堵時段高于空閑時段”原則，實施停車泊位收費管理;嚴格路內泊位管理，核心區白天路內泊位控制在4萬個左右;加強公共立體停車場建設，依據停車專項規劃，推進公共立體停車場的建設;適度控制運營小客車發展規模，規范網約車發展。

二是推廣停車+換乘、合乘等新型出行方式。在軌道交通線路末端站點，統一規劃和合理布局停車換乘設施，制定換乘優惠政策，引導小汽車換乘公共交通出行。同時，引導汽車租賃、共享等新型集約化交通模式有序發展，研究制定分時租賃行業管理制度，制定投放規模動態評估制度，合理引導共享汽車的發展，適度控制其發展規模。

3.4 加強交通精細管理

3.4.1 現狀及問題

長春慢行交通出行占比自2012年以來，一直在下滑，2018年已降至28.7%，其中以步行為主。自行車在長春幾乎缺失，夏季出行比重只有4%。城市交通在規劃建設管理過程中過度關注于機動車交通，“車本位”理念占據主導地位，對行人、自行車的關注不高，居民整體出行環境品質較低;另一方面，由于缺乏明確的城市交通設計環節，交通設施的設計、建設、管理相對粗放，進一步加劇了城市交通擁堵、資源浪費等問題。

3.4.2 主要政策導向

《白皮書》提出以綜合應用經濟、信息技術、行政管理等手段，實現綜合交通體系的功能提升、效率提高，充分挖掘存量設施的交通容量，實現城市交通的可持續發展。堅持以人為本、環境友好、資源節約的發展理念，營造安全宜行的城市交通出行環境，規范管理各類非機動車，不斷提高交通品質。主要政策導向：

一是研究制定并推行潮汐車道，結合道路交通出行特征，推行潮汐車道設置，優化交通供給結構，滿足不同時間段的交通出行需求。同時，推廣新型信號控制方法，逐步推進信號控制的自適應，因地制宜推進干道信號的協調控制，加快推進智能化交通系統在道路交通管理中的應用，推行主動交通管理。

二是建設智慧交通大數據平臺，整合相關政府部門、事業單位等交通政務類數據，同時利用大數據和區塊鏈等技術，實現道路交通、公共交通、對外交通等交通非政務行業數據以及互聯網企業、通信運營商等交通關聯數據整合。

三是充分利用視頻、浮動車、手機信令、互聯網企業數據等交通大數據，實施快速路交通管控、公交信號優先、貨車專用道管理、潮汐車道管理等交通精細化管理措施，提升道路交通管理信息化、智能化水平。

3.5 完善交通管理體制機制

3.5.1 現狀及問題

目前，長春市城市交通規、建、管分管明確，但由于無高位統籌的交通建設管理機制，在實際業務銜接和對位配合中溝通不暢，缺乏參與力度，更多采用“一事一議”方式，綜合層面整體統籌能力有待提升。交通治理以行政管理為主導，優先采用工程手段，與公益性服務相配套的財政保障機制，以價格為核心的市場化調節機制，與現代交通文明相匹配的法治體系等尚不健全，對各類交通參與主體行為選擇缺乏有效引導。

3.5.2 主要政策導向

完善交通管理體制，加強信息溝通，提高交通管理部門綜合決策和協同運作能力。不斷完善法規體系，充分運用法治手段規范交通管理工作。不斷創新管理模式與方法，充分發揮交通參與各方積極性，營造社會共治良好氛圍。設立綜合交通研究機構，加強交通基礎數據的采集分析，充分發揮綜合交通決策輔助作用。主要政策導向：

一是深化交通管理體制機制改革。研究設立長春市交通管理綜合協調機構，統籌對外交通與城市交通的規劃、建設、運營、管理、服務于宣傳等工作，進一步明確交通相關管理部門職責和交通事權分工，強化交通政策綜合平衡和管理聯動。

二是充分發揮行業協會、學會等社會組織的作用，并健全社會參與機制，加強政府與協會、與公眾等溝通，建立健全交通治理參與制度，讓社會力量更多地參與交通行業管理，暢通公眾參與通道，完善專家咨詢和社會公示制度。

4 期待——具有汽車城特色的交通體系構建

長春市是知名的汽車城，如何構建與汽車城相匹配的交通體系一直困擾著決策者，一方面要考慮擴大內需，釋放汽車工業產能，通過交通發展支撐汽車產業發展，實現交通與城市和諧發展。一方面要考慮城市交通承載力問題，不斷加快的機動化進程與有限的交通供給資源矛盾日益突出，長春市下一步應構建綠色出行為主導的城市交通出行體系，緩解機動化發展所帶來的擁堵、環境問題。

4.1 實現交通與城市和諧發展

交通與城市發展、產業發展相互支撐，區域化、城市化、機動化發展要求交通與城市空間結構、功能分區、土地使用、氣候條件密切結合。統籌城市與交通發展規劃，是實現交通與城市和諧發展的根本舉措。

下一步，長春市需進一步實施土地使用與交通系統一體化發展政策，實現土地利用與交通建設協調發展，進而優化空間結構，支撐長春市高質量交通強市建設。并根據土地和交通發展的不同特征，制定差異化分區發展策略，強化交通設施對城市發展的引導和支撐。

4.2 構建綠色出行為主導的城市交通出行體系

由于居民出行距離延長和嚴寒氣候等因素，長春居民對個體機動化出行依賴性較強，未來私人小客車增長的需求仍然較大，但個體機動化過快發展又將面臨城市道路資源、停車資源、環境容量等約束。這對長春交通發展模式和結構優化提出更高要求。

通過建立以軌道交通、常規公交、步行與自行車等多種方式協調發展的城市綠色出行體系，改善不同方式銜接換乘條件，實現公共交通、自行車交通、步行交通與小客車交通多種運輸方式協調發展，構建綠色出行為主導的城市交通出行體系。

5 結語

結合長春市交通發展的階段性問題，長春市首輪交通白皮的了交通白皮書確定了未來幾年城市交通發展的戰略，以及交通戰略目標的手段和途徑。國內的眾多城市面臨著同長春市一樣的發展問題，對于與長春發展階段相當的大、中城市特別是北方城市具有借鑒意義，希望本文能為其他城市交通發展以及白皮書的編制和進一步的相關研究提供參考。

參考文獻：

[1]吉林省交通運輸廳.《交通運輸服務“一主、六雙”發展規劃（2018-2025年）》.

[2]吉林省委省政府.《關于進一步優化區域協調發展空間布局的意見》.

[3]長春市委.《關于防范化解重大風險推進長春全面振興全方位振興的決定》.

[4]長春市人民政府.長春市城市交通發展白皮書[M].2020.