共建“一帶一路”項目模式研究及提升建議

摘要：當前，國內外形勢正在發生深刻復雜變化，世界處在百年未有之大變局中，各國面臨回到弱肉強食、各自為政的叢林狀態還是走向合作共贏的新型國際關系之間的道路選擇。“一帶一路”倡議在此背景下應運而生，并獲得了廣泛的認同和支持，尤其當前全球新冠肺炎疫情形勢嚴峻，“一帶一路”沿線國家互相支持，體現了同舟共濟的深厚情誼。“一帶一路”倡議及其在建項目的實施，正是這方面的積極實踐。自“一帶一路”倡議提出以來，國際智庫高度關注并撰寫了大量的研究報告，分析整理了最新發布的相關報告，發現其中對倡議給予支持的觀點逐步增多，希望參與的期待逐漸增強，本文提出城市是推進“一帶一路”重大項目的最優載體，并在此基礎上，結合世界銀行的項目管理經驗，提供了項目實施和管理的提升建議。

關鍵詞：“一帶一路”項目;城市;世界銀行

一、國際智庫評價的總體情況

（一）國際智庫對“一帶一路”的關注持續上升

2013年共建“一帶一路”倡議提出以來，國際智庫對“一帶一路”的關注度逐年攀升，尤其是在2017年5月，“一帶一路”國際合作高峰論壇召開后，國際智庫對“一帶一路”的關注度迅速提升，相關研究報告發布的數量也顯著上漲。2015—2018年間，美國的卡內基和平基金會、布魯金斯學會、國際戰略研究中心和蘭德公司分別發表了224篇、156篇、71篇和41篇有關“一帶一路”的報告，其中2018年分別為94篇、52篇、34篇和25篇。歐洲的歐洲對外關系委員會、瑞典斯德哥爾摩國際和平研究所、德國全球公共政策研究所、法國國際關系研究所和英國國際戰略研究所分別發表了40篇、32篇、22篇、18篇和8篇有關“一帶一路”的報告，其中2018年分別為14篇、10篇、15篇、7篇和5篇。

（二）國際智庫對在建重大項目的界定和分類

國際智庫在評價分析“一帶一路”項目時主要有兩種分類方式，歐美等西方智庫主要按工程類型將“一帶一路”項目分為：公路、鐵路、海港、無水港、發電廠、管道、電信和其他連接基礎設施。韓國、日本等亞洲智庫沿用了中國五通的項目分類方式。西方和亞洲智庫在界定“一帶一路”重大項目時均重點選取了鐵路、港口、管網、園區等重大工程，以及六大經濟走廊的建設為評價主體。

（三）希望參與“一帶一路”項目的期待日趨增強

在對有關“一帶一路”的報告進行分析后發現，近年來國際智庫對“一帶一路”的態度發生了較大變化，國際智庫對“一帶一路”的肯定并主張以務實態度參與“一帶一路”建設的聲音逐漸增強。歐洲國家多從商業的實用主義角度去審視“一帶一路”倡議，認為中國“一帶一路”倡議金融實力雄厚，有利于促進沿線地區經濟發展，愿意在經濟層面與中國圍繞“一帶一路”倡議進行對接，目前合作領域主要集中在貿易。俄羅斯認為“一帶一路”倡議是提振其國內經濟的重要戰略，“一帶一路”的商業行為本質有助于促進沿線地區發展。伴隨著中俄友好關系的快速發展，俄羅斯認為“一帶一路”倡議與俄倡導的“歐亞經濟聯盟”相輔相成，論對兩個多邊倡議的對接也充滿期待。中西亞地區對“一帶一路”倡議態度較為積極，視其為促進其國內經濟發展和基礎設施建設的重要推動力。

二、“一帶一路”項目管理提升建議

我們有必要借鑒世界銀行的項目實施管理經驗。世行項目的實施面臨更多挑戰：參與方多、項目周期長、不確定性大、風險大、項目目標多樣化等等。基于世界銀行的項目管理經驗，提出以下三點建議：

（一）建議編制“一帶一路”項目的國別計劃

根據各國情況，世界銀行每年編制《戰略國別計劃》，以確定項目優先實施領域。基于此，各國家級、省市級政府部門，均可申請世界銀行項目。項目申請機構編制項目建議書并提交財政部，之后由財政部國際司轉交世界銀行，并共同對項目建議書進行評審。通過評審后，項目將被列入該國的多年貸款規劃。世行在評估項目時，會根據《戰略國別計劃》的重點領域，對相關項目進行評估。中國可以借鑒世行經驗，在編制“一帶一路”總體愿景和項目規劃的同時，分別編制《國別計劃》。同時，也可更加明確的界定“一帶一路”項目，依據愿景目標指導項目的規劃、實施。這樣為各國量身定制的國別計劃，也更容易獲得東道國的認同，讓沿線各國和第三方國家在參與“一帶一路”項目建設時，有更加充分的對接信息和更為明確的對接方式。當然，在編制《國別計劃》之前，在充分考慮中國利益的同時，也要充分吸收東道國、第三方的訴求，從而對后續“一帶一路”項目對接形成科學、有序的指導。

（二）建議采用國際項目管理模式

首先完善項目管理周期體系。世界銀行項目周期包括8個階段。特別需要指出的是，后3個階段才是項目的實施、評估，前5階段都是項目的準備階段。中國在學習這套流程經驗的同時，也要在效率方面有所權衡;第二，完善項目采購制度，確保項目采購公正公平。世行的采購框架中，尤其值得借鑒的是“采購投訴制度”。即在確定了最優供應商、并最終授權之前的至少十個工作日內，允許其他利益方進行投訴或要求采購人進行說明。采購人也有義務及時公平地解決投訴。這種采購投訴制度是世行項目采購的重要制度設計;第三，加大項目信息披露，實現項目公開透明。以PPP項目為例，世界銀行的信息披露框架包括了采購前后2個階段的14類事項信息。這些事項下甚至包括大量的文本紀錄和報告;第四，注重環境評估，提高項目標準。中資企業在參與沿線項目時，應詳細了解東道國的環評要求，可參考世行標準和當地同類項目采納的標準，以滿足東道國及項目利益相關方的期望和要求，降低和避免由于非技術性風險引發的損失。

（三）建議借鑒世行經驗，設立“一帶一路”項目管理辦公室

世行成立后，管理的項目越來越多、規模越來越大，外部環境也越來越復雜，這對傳統項目管理方式提出了挑戰。為此，世行引入了項目管理辦公室作為解決方案。該辦公室不參與具體項目實施，只負責為項目實施提供管理支持、咨詢服務等工作，將知識、技能、工具與技術應用于項目活動。世行的項目管理辦公室，包括國家級和省市級項目管理辦公室，統一歸口到東道國的財政部國際司管理之下，負責對所在國的世行項目進行管理控制和咨詢服務工作。世行項目管理辦公室為決策提供有效的信息、優化了項目溝通渠道、項目的經驗得到積累、提高了項目標準化管理、增強了項目進度控制。建立項目管理辦公室制度，是提高“一帶一路”項目管理能力的有效措施。

三、城市是推進“一帶一路”項目的最優載體

為了繼續推進、拓展、落實“一帶一路”項目，應找好抓手，城市是推進“一帶一路”項目的最優載體，優勢如下：

（一）以城市為載體可促進中國形成全面開放新格局。

城市區域合作是促進項目多元化的催化劑，推進城市區域合作，可有效促進中國全方位對外開放新格局。城市是承載世界人口、經濟、創新、文化的主要平臺，以城市為載體，不僅可以打通不同領域重點項目的連接，通過城市合作促進各領域項目多元化發展，還可以將國際城市合作拓展到“城市群”領域，探索以城市群和大都市圈為空間單元，在整體規劃、城市設計、基礎設施和應急公共機制等方面開展國際交流合作。

（二）城市是整合國際資源的有效載體。

城市區域合作可成為整合政府、企業、智庫等機構的有效載體。目前國際合作項目落實存在不同主體各自推進，信息碎片化等問題，以城市合作為載體可有效集中各方資源，實現資源跨界整合。以城市為載體推進項目多元化發展要突出幾個重點：一是要以城市為載體要增強城市貿易暢通度。按照優勢互補、互利共贏的原則，加大沿線城市經濟來往，構建區域內城市間良好的營商環境。加大高鐵等優勢產業在沿線國家的市場開拓力度，加快發展跨境電商業務，培育新的經濟增長點。依托中國國際進口博覽會，鼓勵城市間建立線上交易平臺。同時也要促進城市全面文化交流。二是要鼓勵城市金融合作。城市聚集了主要的金融資源和機構，要深化沿線城市金融合作與交流。積極開展多邊金融合作，推動沿線政府實現投資來源多元化。充分發揮絲路基金以及各國主權基金作用，引導商業性股權投資基金和社會資金共同參與城市重點項目建設。三是要傳承和弘揚絲路友好合作精神，廣泛開展城市間的文化交流、學術往來、媒體合作、體育往來等。鼓勵民間組織加強與沿線國家教育合作，培養文化交流“使者”。

（三）以城市為載體創新合作機制，加強標準對接。

在多邊合作平臺方面，共建“一帶一路”可持續城市聯盟目前已經納入由推進“一帶一路”建設工作領導小組辦公室印發的《共建“一帶一路”倡議進展、貢獻與展望2019》白皮書中。以聯盟為平臺面向“一帶一路”沿線城市，可有效克服國家政府間合作存在的障礙，最大限度整合城市地方政府、企業、智庫和國際組織的力量，促進國際城市合作從雙邊走向多邊化、網絡化、機制化。同時，要通過城市多邊平臺加強推動“一帶一路”沿線重要節點城市之間的基礎設施建設，推動“六大經濟走廊”建設，共同構建連接亞歐非之間的基礎設施網絡。沿線城市要加強基礎設施建設規劃、技術標準體系的對接，強化基礎設施綠色低碳化的建設和運營管理，推動城市間溝通協作。

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作者簡介：

劉悅（1980-），女，國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心國際合作部主任，副研究員，博士，主要研究方向為城鎮化政策、能源經濟和國際政治經濟學。