新時(shí)代自然資源管理工作的思考

周耀輝

摘要：新時(shí)代賦予了自然資源管理人員新的使命，如何準(zhǔn)確把握時(shí)代脈搏，如何適應(yīng)新時(shí)代自然資源管理要求，是每一個(gè)自然資源人所面臨的新考驗(yàn)，找準(zhǔn)問題跟矛盾的焦點(diǎn)，在復(fù)雜的形勢(shì)下探索出一條保護(hù)和發(fā)展的新時(shí)代大道。

關(guān)鍵詞：合理保護(hù)耕地;集約節(jié)約用地

土地是人類賴以生存根本，是最基本的自然資源。自古以來人類對(duì)土地重要性就有深刻的認(rèn)識(shí)，古代戰(zhàn)爭(zhēng)也主要由搶奪土地利用資源而引發(fā)，我國的土地利用自遠(yuǎn)古盤古開天地歷經(jīng)原始社會(huì)、奴隸社會(huì)、封建社會(huì)農(nóng)耕時(shí)代最終進(jìn)入我們今天的新時(shí)代，新時(shí)代的國土資源是生態(tài)文明的物質(zhì)基礎(chǔ)、空間載體，是民生之本，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之基。因此新時(shí)代國土資源管理工作就顯得尤為重要，作為新時(shí)代自然資源管理工作人員所肩負(fù)的歷史使命的責(zé)任就更為重大。近年來，特別是黨的十八大以來，隨著生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要性被提到議事日程，綠水青山就是金山銀山的發(fā)展理念已深入人心，改革開放后那種一切為了發(fā)展，不惜犧牲環(huán)境和自然資源為代價(jià)也要發(fā)展的時(shí)代也隨著新時(shí)代的到來一去不復(fù)返了，新的時(shí)代新的課題已擺在自然資源管理人員面前，何去何從？如何既要保障發(fā)展又要保護(hù)資源？總書記多次對(duì)耕地保護(hù)工作作出指示，他說耕地是我國最為寶貴的資源。我國人多地少的基本國情，決定了我們必須把關(guān)系十幾億人吃飯大事的耕地保護(hù)好，絕不能有閃失。要實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，依法依規(guī)做好耕地占補(bǔ)平衡，規(guī)范有序推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，像保護(hù)大熊貓一樣保護(hù)耕地。但我們?cè)趯?shí)際管理中耕地保護(hù)的壓力卻不斷加大，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展，尤其是農(nóng)村多元化經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各地在自然資源要素保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面與保護(hù)資源的矛盾日益突出。傳統(tǒng)單一的農(nóng)作物種植已嚴(yán)重制約農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)民單純靠種植糧食作物也滿足不了對(duì)錢袋子的需求，因此在耕地上出現(xiàn)了園林地種植現(xiàn)象，甚至于在基本農(nóng)田中出現(xiàn)建養(yǎng)殖棚、種樹等種種眾所周知的基本農(nóng)田五不準(zhǔn)的問題，從而加大了自然資源管理部門的管理難度。只是一味的空喊口號(hào)“新時(shí)代國土資源工作要加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，緊緊圍繞高質(zhì)量發(fā)展、綠色發(fā)展，在打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施、生態(tài)文明建設(shè)、保障和改善民生等方面有更大作為”，并不能解決實(shí)際問題，因此我們必須探索出一條適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展的新路子，做到堵疏結(jié)合，這才是我們急需解決的關(guān)鍵問題。要解決保護(hù)和發(fā)展的矛盾問題，從根本上還是依法依規(guī)，讓法治成為我們工作的標(biāo)桿，在法律法規(guī)和政策規(guī)定允許的框架內(nèi)行使權(quán)力、開展工作，不違反程序、不突破權(quán)限、在耕地保護(hù)紅線不突破的前提下，根據(jù)群眾生產(chǎn)發(fā)展的實(shí)際訴求蹚出一條挖潛存量（包括設(shè)施農(nóng)用地）新路徑，來滿足老百姓生產(chǎn)生活的需要。土地管理粗放問題是目前自然資源管理的又一難題，傳統(tǒng)的發(fā)展方式導(dǎo)致改革開放后在建設(shè)用地使用方面無計(jì)劃濫占濫用現(xiàn)象嚴(yán)重，進(jìn)入新時(shí)代后國家層面對(duì)土地資源的使用提出了新的更高的要求，尤其在集約節(jié)約用地方面出臺(tái)了大量文件，曾而導(dǎo)致地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與用地需求方面出現(xiàn)了新的矛盾，因此對(duì)新時(shí)代自然資源管理方面又增加了新的難度。土地閑置和低效使用現(xiàn)象由來已久，成因復(fù)雜。企業(yè)自身主觀原因，造成閑置及低效。企業(yè)因規(guī)劃用地面積較大而需分期建設(shè)，據(jù)悉閑置一年以上工業(yè)項(xiàng)目用地，其中有大多數(shù)為企業(yè)因自身原因。外部市場(chǎng)、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化，企業(yè)無法應(yīng)對(duì)而導(dǎo)致生產(chǎn)經(jīng)營嚴(yán)重困難，因故停產(chǎn)處于僵尸狀態(tài)或破產(chǎn)境地，涉及眾多訴訟或司法查封等糾紛，造成土地閑置。因此要精準(zhǔn)建立閑置、低效用地的信息庫。借助國土部門的衛(wèi)星遙感影像等現(xiàn)代手段，精準(zhǔn)掌握低效、閑置土地的分布、數(shù)量，為進(jìn)一步盤活低效、閑置土地工作打下基礎(chǔ)。嚴(yán)格審查用地單位的用地效益和用地定額，按照投資額、投資密度、從業(yè)人員數(shù)量，合理確定土地供應(yīng)量。不斷規(guī)范土地出讓行為，從源頭控制土地閑置現(xiàn)象。進(jìn)一步加大監(jiān)管力度，加快已供土地的開發(fā)建設(shè)速度，不斷提高土地總體利用率。加大執(zhí)法力度，依法依規(guī)分類處置低效、閑置土地。堅(jiān)持以法為據(jù)，嚴(yán)格按照有關(guān)法律和法定程序，逐宗研究具體處置方案，實(shí)行一地一策，分類處置好閑置土地。土地執(zhí)法也是目前自然資源管理領(lǐng)域的薄弱環(huán)節(jié)，雖然各地也針對(duì)違法違規(guī)用地方面也出臺(tái)了大量的政策性文件，甚至各級(jí)政府也成立了聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍，但實(shí)際效果卻不盡人意，具體分析原因不外乎幾種比較特殊的情況，政府為招商引資主導(dǎo)的違法占地項(xiàng)目查處難度可想而知，再者農(nóng)村占用耕地違法建房問題屢禁不止，基層執(zhí)法力量薄弱也是造成違法違規(guī)用地的客觀原因。地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，加速城市化進(jìn)程攤大餅式發(fā)展，致使各個(gè)地方普遍存在，無計(jì)劃批地、以租代征、未批先建、少批多占等等違法違規(guī)用地行為，違法用地面積之大、違法占用耕地占比之高，令人震驚。因此各級(jí)自然資源部門，特別是執(zhí)法監(jiān)察部門將面臨異常嚴(yán)峻困難。盡管自然資源部門采取了各種措施，包括土地衛(wèi)片執(zhí)法等等手段，但收效甚微。單靠土地執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)，不能從根本上消滅違法用地現(xiàn)象，從根本上還是要強(qiáng)化宣傳，通過大張旗鼓的宣傳讓上至政府官員下至普通百姓在思想上能充分認(rèn)識(shí)違法占用耕地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)的危害，近年來一種新的違法占地方式也悄然興趣，一些單位和個(gè)人借新農(nóng)村建設(shè)及鄉(xiāng)村振興之名，行違法用地之實(shí)成為違法用地的新動(dòng)向。這類項(xiàng)目根本不符合土地利用總體規(guī)劃，多數(shù)占用農(nóng)用地，甚至基本農(nóng)田，造成了大量的違法用地。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織受短期利益的驅(qū)使，支持甚至參與違法用地，現(xiàn)行法律賦予國土部門的執(zhí)法權(quán)力和手段十分有限，沒有賦予任何切實(shí)可行的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。如《土地管理法》第八十三條規(guī)定：“責(zé)令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其它設(shè)施的，建設(shè)單位或者個(gè)人必須立即停止施工，自行拆除;對(duì)繼續(xù)施工的，作出處罰決定的機(jī)關(guān)有權(quán)制止?！比狈Ρ匾膹?qiáng)制手段。執(zhí)法程序也異常繁瑣，根據(jù)有關(guān)規(guī)定土地違法案件必須經(jīng)過立案、調(diào)查、告知、送達(dá)處罰決定等法定程序，案件辦理時(shí)間一般需兩到三個(gè)月，甚至更長時(shí)間。假設(shè)當(dāng)事人不故意刁難阻撓調(diào)查工作，時(shí)間還會(huì)相應(yīng)延長。在案件辦理過程中，土地違法當(dāng)事人人往往加快施工進(jìn)度，造成既成事實(shí)，因此把違法占地消滅在萌芽也只是流于口頭。久而久之，違法用地越積越多，呈蔓延態(tài)勢(shì)，形成惡性循環(huán)。現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)缺乏可操作性，《土地管理法》對(duì)非法占用土地的處罰是限期拆除或沒收非法占地新建的建筑物和其他設(shè)施，可以并處罰款。但是對(duì)于拆除或沒收的方法、途徑與具體實(shí)施人，法律卻沒有明確的規(guī)定。另外國土資源管理體制未能真正理順，盡管中央于2004年以國務(wù)院“國發(fā)〔2004〕12號(hào)”《關(guān)于做好省級(jí)以下國土資源管理體制改革有關(guān)問題的通知》的形式，推進(jìn)省以下國土部門垂直管理體制改革。通過工作實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，由于受地方財(cái)政供養(yǎng)的制約，省以下國土部門并未能真正做到垂直管理，市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)國土部門的工作仍然受到地方政府的影響和制約，這在很大程度上影響了土地執(zhí)法監(jiān)察工作的開展。土地執(zhí)法監(jiān)察缺乏必要的獨(dú)立性。各級(jí)土地執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍受同級(jí)國土部門委托行使土地執(zhí)法監(jiān)察權(quán)，缺乏必要的獨(dú)立性，無法獨(dú)立開展監(jiān)察工作。以上等等復(fù)雜的矛盾問題困擾著每一個(gè)自然資源管理人員。因此要想真正做到守護(hù)好一方國土的神圣職責(zé)就必須從根本上完善國土資源管理體制改革，真正理順國土資源管理體制。切實(shí)扭轉(zhuǎn)目前省以下國土部門“垂而不直”的局面，將省以下國土部門納入省級(jí)財(cái)政供養(yǎng)和人事管理體系，與市、縣政府脫鉤，實(shí)現(xiàn)真正意義上的垂直管理體制。讓自然資源管理部門真正做到守土有責(zé)，守土擔(dān)責(zé)，守土盡責(zé)。