貧困村精準脫貧后續保障工作的對策思考

商可 梁劍峰

〔摘要〕當前，脫貧攻堅取得了巨大成就，但同時也面臨著如何鞏固脫貧攻堅成果的問題。山西省陵川縣貧困村精準脫貧后續保障工作在取得很大成績的同時，也存在產業基礎較為薄弱、集體經濟普遍脆弱、職業教育收效較慢、幫扶力量較為單一等問題。究其原因，主要在于產業發展帶動乏力，內生動力激發不夠，資金保障力度不足，多方聯動協同不力。對此，要夯實產業發展基礎，健全內生動力機制，加大資金支持力度，強化社會保障工作，建立多元參與格局，以期形成一套較為完善的工作系統，持續鞏固提升脫貧攻堅成果。

〔關鍵詞〕貧困村；精準脫貧；后續保障

〔中圖分類號〕F323〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2096-8442（2020）01-0109-04

2020年是全面建成小康社會目標實現之年，是脫貧攻堅收官之年。近年來的精準扶貧工作已經讓貧困地區發生了很大的變化，貧困地區群眾從黨和國家的各項扶貧政策中得到了實實在在的福利。但是，我們也要看到，一些已經脫貧的貧困村出現了脫貧成果不持續、不穩定，甚至脫貧人口再次返貧的現象，因而做好貧困村精準脫貧后續保障工作并且實現脫貧不返貧的目標，使脫貧成果經得起實踐的檢驗，讓貧困群眾擁有更多的獲得感，成為當下不容回避并亟待解決的問題。筆者前不久在山西省陵川縣進行了調研，研究成果在一定程度上具有普遍性意義。2018年以前陵川縣是省級貧困縣，全縣有114個貧困村，9779戶貧困戶，26519名貧困人口，數量占到晉城市總貧困村數量的57%，貧困人口規模占晉城市總貧困人口的三成以上。截至2018年9月，陵川縣共有107個建檔立卡貧困村退出，8825戶、26546名建檔立卡貧困人口實現脫貧，人均收入達到貧困線以上，其余相關公共服務指標均高于貧困縣退出指標，成功通過省評估考核，退出了貧困縣。陵川縣脫貧后，為了穩住脫貧后續動力，積極做好“后扶貧時期”的保障工作，取得了一些工作成效，同時也發現了一些問題。本文通過這些問題產生的原因進行分析，進而提出推動貧困村精準脫貧后續保障工作的對策建議，以期對其他縣（市）鞏固脫貧攻堅成果有所啟示。

一、山西省陵川縣貧困村精準脫貧后續保障工作成效

陵川縣按照摘帽后“政策保持穩定、保障群眾利益”的原則，以“補齊短板、全面達標、強化弱項、提升質量，完善機制、鞏固成果”為重點，從多方面開展脫貧攻堅后續保障工作。

（一）產業水平得以提升

陵川縣在退出貧困縣后，全面提升產業發展水平，依托生態資源優勢，著力打造特色縣域。

一是壯大村級集體經濟。盤活村集體現有優勢資源，進一步增加村集體收入和貧困戶收入。2018年消滅了“零收入”的村，2019年所有貧困村集體收入均突破3萬元。此外，通過培育“扶貧車間”，鼓勵農產品加工企業、勞動密集型企業把第一車間放到貧困村，促進農產品就地轉化增值和剩余勞動力的充分就業。

二是扶持貧困村發展特色產業。在特色農業方面，依托地理資源優勢，組織實施優勢產業規模擴張。全縣實施產業扶貧項目245個，有5800個貧困戶參與項目建設并實現穩定增收。在文旅新興產業方面，發揮生態、區位、氣候優勢，以農林文旅康融合發展為抓手，啟動了1鎮2村的發展試點，在10個貧困村實施了鄉村旅游建設項目。在生態產業方面，陵川縣以15家扶貧造林專業合作社為載體，帶動349戶建檔立卡貧困戶參與生態造林綠化工程，戶均增收1萬元以上。通過產業扶貧項目實施，極大推動了農民收入的快速增長，2018年全年農民人均可支配收入達到9379元，較上年增長9%。

（二）社會保障不斷強化

一是加大醫療健康保障力度。持續推進落實貧困戶參保工作，確保貧困戶醫療保險參保率達到100%。推動健康扶貧，在“三保險三救助”和“136”兜底政策全面落實的基礎上，縣級財政為建檔立卡人口繳納了每人28元的住院費用補充保險和意外傷害險。同時完善貧困村醫療衛生服務網絡，扶貧專項資金列支40萬元，專項用于貧困戶重大疾病聘請外地專家診治的費用補助，大大降低了因病致貧返貧的發生率。

二是加大扶貧資金投入力度。陵川縣全力做好精準脫貧后續保障工作的資金保障，自2013年以來，隨著脫貧攻堅力度不斷加大，政府不斷加大資金整合力度，統籌管理，資金投入覆蓋至脫貧工作各個領域，包括脫貧專項資金、教育、社保、醫療、鄉村建設等多個方面，資金投入整體呈逐年增加的態勢，力度不斷加大（見表1）。

三是進行社會兜底保障。一方面，加大了社保投入力度。2018年，陵川縣五保、低保保障線分別由上年的4030元和3500元提高到了5160元和3960元。該社保政策覆蓋陵川縣共計1879名五保人員和4536名低保對象。同時，陵川縣將鄉鎮救助審批權限由500元提高至1000元。另一方面，構建了風險化解機制。針對意外事件和自然災害、市場風險極易導致貧困群體致貧返貧的問題，為每個貧困戶繳納了100元的包括家庭財產、農業自然災害及家庭成員死亡賠償在內的扶貧綜合保險，還為農戶種植市場價格波動較大的特色農產品繳納了價格指數保險，解除了群眾發展產業的后顧之憂。

四是進行易地搬遷保障。由于陵川縣山地多，部分村莊生存環境差，為了解決“一方水土養不起一方人”的貧困人口生存與發展問題，陵川縣將部分貧困人口安置到集中劃定的安置區，并修建了安置小區，為符合條件的建檔立卡貧困戶提供了每口人2.5萬元的住房補貼。截止2018年9月，1970戶共計6747人完成了易地搬遷。

（三）教育培訓力度加大

教育培訓是貧困戶穩定脫貧的一個有效手段，陵川縣每年撥付不少于400萬的扶貧資金，堅持把培訓與創業、就業緊密結合起來，整合各類培訓資源，創新培訓方式，并把一些具有地域特色的勞務品牌作為優先培訓項目，努力提升培訓效果。僅2018年，共對外輸出培訓后的貧困勞動力人數超過3500名。另外，構建并完善貧困戶子女助學政策，為超過2.4萬名貧困學生累計發放助學金1206萬元，向133名貧困大學生提供入學資助，為1184名貧困生提供“雨露計劃”資助，有效阻斷了貧困代際傳遞。

二、貧困村精準脫貧后續保障工作存在的問題及其原因分析

陵川縣貧困村的脫貧后續保障工作取得了很大成效，但同時也顯現出貧困村在精準脫貧后續工作中普遍存在的問題，具體體現在以下幾個方面：

（一）產業發展帶動乏力

一是產業發展缺乏科學規劃。產業發展政策多是宏觀性政策，缺乏詳細的科學規劃，許多項目甚至是為了完成任務而上馬，沒有仔細考慮長期發展和貧困戶真實需求，產業項目選擇單一，導致了產業發展項目不可持續的問題。二是產業利益聯結薄弱。在不少產業基礎條件較差的貧困村，產業發展存在生產規模小、業務強度低、經營集群化弱等問題，農戶經營的家庭小作坊式企業或合作社普遍存在，新型產業的經營主體數量不多，質量也不高。貧困戶同產業經營主體之間雖有利益聯結，但主要體現在土地入股分紅、合作社二次返利等初級模式，聯結不緊密、難持續，產業發展帶給貧困戶的持續增收十分有限。三是村集體經濟基礎薄弱。貧困村一般自然環境惡劣，基礎設施較差，人才短缺，導致產業發展層次低、規模小。從實際情況來看，村集體經濟整體實力薄弱，管理仍處于粗放落后的狀態，難以形成市場競爭力和實現可持續發展。

（二）內生動力激發不夠

一是觀念轉變難。有的脫貧戶雖然收入上已經達到脫貧標準，但是自我發展能力不足，還存在觀念落后的問題。受小農思想影響，一些脫貧戶對于當前自己的生活狀態較為滿意，對脫貧后如何發展生產沒有長期規劃，存在“小富即安”的思想，認為生活狀況已經不錯了，對于擴大生產規模、掌握必要的技能缺乏考慮。另外，一些脫貧戶缺乏自主意識，存在“等、靠、要”思想，認為脫貧工作是政府和幫扶工作隊的責任，而自己只占極少一部分。還有部分脫貧戶對今后自己能否憑自身能力改變貧困狀況缺乏信心，認為改善生活、提高收入，必須依靠政府的幫扶、工作隊的慰問。

二是文化氛圍不濃。文化人才嚴重短缺。許多鄉村培養出來的優秀人才不斷前往城市定居，農村青壯年也大多都外出務工，鄉土人才缺失，農村文化活動難以開展，鄉村文化日漸凋零，不利于形成農村貧困人群依靠自己致富的氛圍和環境。

（三）資金保障力度不足

貧困縣的資金大多靠上級財政轉移支付。上級撥付的資金是專項扶持項目資金，必須專款專用，難以實現統籌使用。而貧困縣自身的財力有限，沒有足夠資金幫扶貧困村的發展。許多項目急需資金注入，但是財政資金在進行社保兜底后所剩不多，只能優先支持重點項目。另外，融資渠道不暢，有的貧困村希望盤活土地資源、林業資源，但一些金融機構不愿為此做抵押業務，企業和社會對此類項目的投資積極性也不高，影響了村集體和貧困戶的生產積極性。

（四）多方聯動協同不力

一是貧困村主體作用發揮不足。在實際工作中，不少村“兩委”干部受教育程度不高，思路不寬，對政府部門具有較強的依賴性，不注重調動貧困戶實際參與的積極性，造成脫貧工作原本應為政府主導、貧困戶努力的互動模式，反而成了政府部門“全力包辦”“上冷下熱”的“獨角戲”，貧困戶往往被動參與該項工作，內源動力欠缺，扶貧效果欠佳。

二是政府統籌協調不到位。從政府管理來看，參與扶貧部門較多，各自分管一個領域，沒有產生應有的合力。政府各部門管產業的只管產業，管社保兜底的只管社保，看似各負其責，實則缺乏“一盤棋”思路。另外，政府部門之間聯動較少，相互缺乏有效連接。

三是企業參與積極性不高。一些企業認為政府才是扶貧工作的責任主體，與自己沒有多大的關聯。還有的企業缺乏社會責任感，認為沒有參加精準脫貧工作的必要，因此大多只是政府主導下的被動參與，扶貧工作還沒有徹底扭轉“政府熱、社會弱、市場冷”的局面。

三、推動貧困村精準脫貧后續保障工作的對策建議

貧困村精準脫貧后續保障工作，旨在解決精準脫貧后扶貧成效不持續、脫貧后返貧率高、保障政策短期有效長期內生動力不足等現實問題。現階段，要想有效解決貧困村精準脫貧后續保障工作中存在的問題，需要在以下四個方面下大功夫。

（一）夯實產業發展基礎

產業發展是可靠性最強、經濟效益最優的渠道。為了解決貧困村存在的產業基礎偏弱、產業模式傳統滯后、產業規模小、資源欠缺等問題，必須加大產業發展力度。一要科學規劃產業發展。要堅持以市場為導向，因地制宜，制定長遠規劃，切實選優選準產業，發展符合當地特色和貧困戶意愿的特色項目，強化政策、資金、稅收等方面的支持，鼓勵其做大做強，從而帶動更多貧困戶脫貧。二要積極培育貧困村特色主導產業。培育特色主導產業是防止貧困戶再次返貧、幫助其增加收入的主要途徑。貧困村要立足當地農產品資源特點，集中資金、技術、人才資源，堅持以市場為導向，確保每個貧困村都有適宜發展的特色主導產業。同時，政府應積極推進產業融合，推進外來企業與貧困村對接聯動，鼓勵地方龍頭企業、骨干企業等積極落戶，形成技術管理水準更高的經營主體，使企業能夠更為充分地參與貧困村經濟建設，為貧困村產業發展提供新平臺、新機遇。

（二）激發群眾內生動力

一要轉變貧困戶思想觀念。幫助貧困群眾解放思想，培育貧困群眾自主致富的獨立意識，強化創新意識，轉變其“不患寡而患不均”的觀念，樹立自我脫貧信心。二要提高農民培訓質量。對貧困家庭進行職業技能培訓，確保每個貧困家庭中的勞動力至少能掌握一門致富的技能，并拓展勞動力外出就業空間。三要發展文化提升民智。文化可以集聚知識，開啟心智，提升素質，應加強鄉村文化建設，有計劃、有步驟地推動鄉村文化發展，將鄉村文化建設納入長期的脫貧鞏固規劃中。四要加大鄉村基礎教育扶持力度。貧困從根源上說是能力貧困和思想觀念上的貧困，必須通過教育資源向貧困地區傾斜、完善貧困地區教育基礎設施建設、提高教育水平來達到縮小地區教育差距、城鄉教育差距的目的。

（三）加大資金支持力度

一要強化資金統籌整合力度。以縣級政府為主導，以整合項目為載體，統籌各部門資金，集中財力上項目，打破部門割據，形成綜合效應。二要強化政府對轉移支付資金的使用自主權。在保障用于脫貧攻堅、改善民生的大前提下，按照優先考慮群眾需求的原則，建設民生工程、實事工程。三要強化資金使用監管。提高資金使用效率，加強資金管理，嚴格使用審計，把資金用在刀刃上，用有限資金辦更多民生實事。

（四）建立多元幫扶格局

加強精準脫貧后續保障工作，不只是政府部門的責任，同時也是全社會的共同責任。只有激發社會各界的扶貧熱情，才能保證脫貧效率和質量，實現脫貧工作的可持續。一要加強政府部門間協調機制建設。脫貧后續保障工作涉及方方面面，僅靠政府扶貧部門難以完成，必須加強政府相關部門的協調合作，打破部門間的信息壁壘，增強部門間橫向協調和聯動合作的能力，形成有效的工作合力，確保扶貧資源利用最大化、效益最優化，這樣才能扎實推進精準扶貧、精準脫貧。二要建立政府、企業、個人協同參與的精準扶貧模式。政府可以為企業提供優惠政策以增強企業參與扶貧的動力，企業也能幫助政府解決扶貧問題，體現社會擔當，而個人也可以在扶貧工作中實現自我價值，展示強烈的社會責任感。這樣，三方在扶貧工作的推動中互相配合、共同進步，進而形成依靠政府、企業、個人共同投入的多元扶貧模式。

〔參考文獻〕

〔1〕汪三貴，郭子豪.論中國的精準扶貧〔J〕.貴州社會科學，2015（05）：147-150.

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責任編輯董軍