新形勢下高標準農田建設規劃思考

韋羨俠黃城西莫仁斌

（1.廣西泰誠土地咨詢有限公司，南寧530022；2.廣西桂耕地產投資開發有限公司，南寧530022）

高標準農田建設是實施“藏糧于地、藏糧于技”戰略的重要舉措，是事關糧食安全的攻堅戰。2009年我國在25個糧食主產省份實施高標準農田建設示范工程，開啟了高標準農田建設。原國土資源部于2012年3月發布《全國土地整治規劃（2011-2015年）》，開始進行了我國高標準農田建設規劃[1]。隨后財政部編制了《國家農業綜合開發高標準農田建設規劃》，明確到2020年建成8億畝旱澇保收的高標準農田。同期，國家發展改革委員會也編制了《全國高標準農田建設總體規劃》，對高標準農田建設提出目標和建設要求。原國土資源、發展改革、財政、農業、水利等部門根據本部門職責圍繞這些規劃分頭開展高標準農田建設。

2018年機構改革農業農村部統一履行高標準農田建設管理職能。與此同時，高標準農田建設任務也作出重大調整，2018年9月發布的《鄉村振興戰略規劃(2018-2022年)》提出到2022年建成10億畝高標準農田目標[2]。隨著管理職能理順和新任務目標確立，高標準農田建設規劃修編提上重要工作日程，2019年1月發布的“中央一號文件”提出修編全國建設總體規劃，統一高標準農田規劃布局、建設標準、組織實施、驗收考核、上圖入庫，同年3月農業農村部啟動了《全國高標準農田建設規劃（2019-2022年）》修編工作，并統籌部署地方規劃編制工作。新形勢下高標準農田建設面臨的各種困難和挑戰日益顯現，因此，充分了解高標準農田建設面臨的困難和挑戰，準確掌握新形勢下高標準農田建設的政策和要求，摸清建設潛力，通過規劃修編統籌高標準農田建設任務分配，統一建設標準和資金統籌，是當前高標準農田建設的重要工作任務。

1 高標準農田建設面臨的困難和挑戰

經過10多年努力，高標準農田建設取得了明顯成效，但我國農業基礎設施薄弱、防災抗災減災能力不強的狀況尚未根本改變，糧食安全基礎仍不穩固，高標準農田建設依然面臨較大的困難和挑戰。首先，長期以來高標準農田建設分散在多個部門管理，缺乏統一規劃和建設標準，高標準農田建設還存在底數不清、質量參差不齊等問題。其次，我國大多數耕地處于山地、丘陵地帶，地塊連片程度不高、水源不足、交通不便，建設基礎條件較差，高標準農田建設面臨選址困難、造價昂貴等問題。再次，我國分田到戶，地塊拆零分割、權屬關系復雜，高標準農田建設面臨土地整合難、工程用地難的挑戰。最后，資金來源單一，投資標準偏低,高標準農田建設面臨“圈大建小”、工程布局不合理、綜合效益不明顯問題[3]。

2 高標準農田建設規劃思路

2.1 進行建設潛力和歷史項目調查

開展農田建設潛力調查，摸清建設潛力數量、質量及空間分布情況是高標準農田建設的基礎性工作。調查主要內容包括建設選址和歷史項目清查。建設選址可利用MapGIS等軟件按標準在土地利用現狀、耕地質量等級調查評價與監測等數據庫中篩選出片區規模、地塊大小、地形坡度和水源狀況符合標準要求的地塊[4]。

歷史項目清查是統一上圖入庫的前提，也是摸清底數和規劃修編確定工程布局的基礎。主要通過測繪、實地調查查清歷史項目建設范圍、建設內容和實施成效。不同的歷史項目宜作不同處理，2011年及以后立項建設的地塊范圍，不列入本輪建設規劃，但集中連片地塊范圍內未開展建設的田塊和2010年以前立項建設項目范圍，可按“填平補齊”進行規劃。

2.2 高標準農田規劃

中國特色社會主義進入新時代，經濟社會發展已經發生根本變化，由高速度增長階段轉入高質量發展階段。這就需要從更高的起點建設高標準農田，從更高的視角規劃高標準農田建設，確保建一塊成一塊。

2.2.1 統一技術標準技術標準既是項目實施的依據，也是實施監管的依據，統一技術標準是統一規劃布局、建設標準、組織實施、驗收考核、上圖入庫的前提和基礎。習近平總書記指出：“標準決定質量，有什么樣的標準就會有什么樣的質量，只有高標準才會有高質量。”長期以來高標準農田建設分散在多個部門，國家雖然制定了國家推薦性標準，但是各部門、各地方根據工作需要相繼制定了多部行業標準和地方標準（見圖1）。

圖1 現行高標準農田技術標準分布圖

這些標準之間內容重疊、各有側重，通用性、銜接性不強，存在個別工作環節標準空白（見圖2）。

規劃之前要統一高標準農田相關技術標準。一是在現行標準中，選擇內容全面合理、通用性強、銜接性好的標準作為規劃技術依據。二是對標準空白的相關工作環節，選擇相似的技術標準替代或制定相關規定加以補充，保證各工作環節有據可依。三是核實標準規定內容與當前政策和實際情況符合性，如出現沖突應作適當調整，保證標準的時效性。

圖2 技術標準內容及數量分布示意圖

2.2.2 統一規劃布局建設布局包括高標準農田空間分布和建設工程布置。合理空間布局是建好高標準農田的基礎。在調查基礎上，選擇糧食生產功能區和重要農產品生產保護區耕地集中連片、土地平整、有水源保障的區域規劃高標準農田建設，片區規模、地塊大小、項目面積和周邊水源保證情況應符合技術標準要求。地方規劃分省、市、縣三個級別，省級規劃主要任務是進行潛力調查并根據潛力分布分配建設任務，通過重點、限制和禁止區域設置進行高標準農田建設總體管制；市級規劃主要任務根據產業發展特點在省規劃的區域內細分片區、優化任務分配，發揮“分區分片”作用；縣級規劃主要任務是在市級規劃范圍內組建具體項目，安排實施進度，起到“具體落實”作用。不同級別規劃見表1。

表1 各級高標準農田建設規劃主要工作

建設工程布局是綜合成效的主要體現。高標準農田建設是涉及田、水、路、林、電、土、技、管的系統工程。隨著以糧食主產區建設為主向糧食生產功能區和重要農產品生產保護區建設為主的轉變，高標準農田工程布局不宜再搞一刀切，而是應遵循自然特點和產業需要，分區、分類規劃工程布局，既要保證滿足生產需要，發揮綜合效益，又要防止生搬硬套，折騰浪費。

要從服務鄉村振興角度開展高標準農田規劃布局?！多l村振興戰略規劃(2018-2022年)》提出到2022年建成10億畝高標準農田，由此高標準農田建設成為實施鄉村振興戰略的重要舉措之一。規劃修編要將鄉村振興各要素融入高標準農田建設之中。通過土地平整，增加耕地面積，提高農田機械化程度促進農民收入增加；通過完善的水利、交通、電力基礎設施，大力發展現代化農業，加快農產品的生產、加工、流通各個環節建設；通過土地綜合整治，加快生產、生活、生態三區重構，改善農村生活環境，實現農業生態景觀與農村人居環境相互映襯、和諧共存，助力美麗鄉村建設[5]。

要堅持綠色發展。樹立山水林田湖草生命共同體理念，是新形勢下高質量建設高標準農田內容之一。規劃要充分利用自然資源條件，尊重自然生態的格局，少硬化、不填塘、慎砍樹、禁挖山，因地制宜構建生態溝渠、道路和塘堰濕地系統，改善農田生態環境，促進高標準農田建設與生態保護相協調。要關注人文環境，依托當地歷史文化底蘊，充分保護人文景觀特色，合理規劃土地利用格局，提升土地資源節約集約程度，促進人地協調、融合發展的美好環境。

2.2.3 統一建設標準高標準農田建設工程質量關系到建設區人民群眾切身利益、國家資金投資效益、行業可持續發展和建設綜合效益發揮。地方高標準農田規劃要統一工程建設質量，明確工程建設的勘察、規劃、設計、施工、安裝、驗收、評價等各個環節的技術標準，確保工程建設、驗收、監督檢查有據可依。

2.3 合理確定投資標準

合理的工程造價是實現優質工程的根本保證，高標準農田建設規劃應同步規劃建設資金安排。一是要改變資金估算方式。在完善建設內容和工程布局標準的基礎上，用以建設內容估算投資規模代替以畝均投資估算投資規模，促使建設內容滿足生產需求，投資規模滿足工程建設需要，從根本上杜絕“圈大建小”問題。二是選擇合適的定額標準。高標準農田建設尚未制定統一的預算定額標準，當前雖然有類似的，但是其制定的時間較早，存在單價低、取費不全等問題，不適應當前工作實際。規劃可按照工程類型分類，選擇相近行業現行業的定額標準進行工程估算，從根本上保證投資滿足建設需求。

2.4 靈活統籌建設資金

高標準農田建設任務重、建設成本高、資金缺口大。規劃要根據實際情況，因地制宜地統籌和整合高標準農田建設資金。要注重區域新增耕地調查，充分利用新增耕地指標跨省域調劑等機制和政策，直接提高建設項目經濟效益；要開展區域涉農資金投資調查，規劃期區域內有其他部門投資，要整合資金集中力量開展高標準農田建設；要了解區域產業發展狀況，積極與產業基地、農業合作社、農業企業合作，充分利用社會資本開展高標準農田建設；要了解群眾建設意愿，土地權屬分散的區域可通過獎補方式，鼓勵土地利害關系人按相應的標準自行開展高標準農田建設。

3 結語

規劃科學是最大的效益，規劃失誤是最大的浪費，規劃折騰是最大的忌諱。在高質量要求背景下和技術標準體系尚未健全的條件下，規劃不宜進行簡單任務分配，而是要創新工作思維，要充分利用相關部門數據，借助計算機軟件平臺進行資源調查，以潛力分配建設任務，在統一農田建設標準的前提下，合理確定投資標準，靈活統籌建設資金，切實保證高標準農田建一塊成一塊任務目標。