玉林市農村土地流轉實踐和思考

陳果東

（玉林市農業科學院，廣西 玉林市537000）

玉林土地流轉起步較早，始于20世紀80年代末，經過30多年發展，從最初的個別農戶間的“互換”、“租地”模式發展到現在的抵押、作價入股等，流轉規模也逐步增大，促進了玉林農業經濟和農村社會快速發展。但問題也凸顯出來，成為農業產業健康發展和農村社會和諧不利因素。妥善解決好農村土地流轉中出現的各種問題，對于實現土地適度規模經營、培育農業新業態、提升現代農業水平和建設和諧社會主義新農村具有重要意義。

1 玉林市農村土地流轉現狀

農村土地流轉是指“農地使用權進入流通領域，通過一定的運作方式（轉包、出租、抵押、作價入股等）在不同主體之間流動，以實現土地規模效益經營”[1]。農村土地流轉已成為當前“三農”工作重要內容。隨著國家、廣西、玉林出臺一系列鼓勵土地流轉政策文件，玉林土地流轉快速增長，實現一定程度上的規模經營，一批新型農業經營主體隨之發展壯大，一批標準化、水平高的現代特色農業示范區建成，促進了玉林現代農業發展。

1.1 政策推動，流轉水平高

玉林歷來重視農村土地流實現土地規模經營。從1995年原縣級玉林市出臺的《關于延長土地承包期和允許土地使用權有償轉讓的決定》允許土地使用權有償轉讓、出租、抵押、入股起，到2019年玉林相繼出臺《關于推進農村土地向規模經營集中的實施意見》《關于推進農業產業化示范園區建設的實施意見》《玉林市現代農業（核心）示范區創建方案》《關于引導農村土地流轉推進現代特色農業發展的意見》《玉林市現代特色農業示范區建設增點擴面提質升級（2018—2020）三年行動方案》等一系列關于土地流轉政策性文件，鼓勵扶持農業經營主體流轉農村土地，建設現代特色農業示范區和各類產業園區、示范基地，實現土地規模經營，提高農業現代化水平。玉林土地流轉得到快速發展。玉林市農村改革試驗區領導小組辦公室2019年統計數據表明，2019年土地流轉面積累計9.84萬公頃，占57%，流轉率遠高于廣西平均水平。

1.2 土地流轉模式多樣，農地權能逐步擴大

20世紀80年代末至90年代，玉林農村土地流轉模式主要是個別農戶間進行轉讓、互換、出租等方式，難成規模化氣候。90年代末以來，種植大戶、農業企業、專業合作社的出現，農村土地流轉主要以出租為主。近年來，在政府的引導下，土地入股和抵押逐步發展起來。玉林市農村改革試驗區領導小組辦公室統計數據表明，2019年玉林出租農村土地累計面積占總流轉面積的85%，農民土地年租金收入超過11億元；入股土地累計面積0.17萬公頃，占總流轉面積的1.7%，農民因股權權利關系產生的就業人數5400多人，年勞動工資收入達648萬元，年股權分紅225萬元；土地抵押面積1.06萬公頃，占總流轉面積的10.8%，抵押融資貸款14.06億元，抵押貸款總額占廣西的50%以上。

1.3 土地流轉提高了農業產業化水平和推動了產業轉型升級

玉林土地規模經營實現了規模經濟效益，建設了一批產業優勢明顯、三產融合發展、農業效益高的農業示范區，培育了一批新型農業經營主體，水稻、水果、中藥材、休閑農業、禽畜等一大批現代優勢特色產業快速發展，農產品加工業往“精”、“深”加工步伐加快。2019年，現代特色農業示范園區有695個，自治區級30個；市、自治區、國家三級農業產業化重點龍頭企業有208家；農民合作社有5325家，家庭農場1265家，農業產業化組織覆蓋所有涉農行政村和60%以上的農民；優勢特色產業協調發展格局突出，農產品加工業產值與農業總產值的之比為1.75∶1，高于廣西平均水平。玉林市五彩田園現代特色農業示范區因其特色優勢的休閑農業而評為“中國農業公園”，3個縣被授予中國特色農產品優勢區，國家農村創新創業園區2個，全國農村創新創業孵化實訓基地2個[2]。

2 玉林市農村土地流轉存在的問題和困難

玉林土地流轉起步早、發展快，滿足了土地權能發展需求，但在實踐中也出現了一些問題，制約著土地流轉發展。

2.1 土地流轉行政化問題

有些地方政府急于引入企業建設農業示范區直接和農民簽訂合同，租賃土地后轉租給第三方，租金由地方財政墊支，增加土地流轉成本，擾亂了正常的農村土地流轉秩序。同時也容易出現土地丟荒情況，造成經濟損失。還有，有些地方基層政府干部在利益驅動下強迫農民流轉土地，不尊重農民意愿，引發社會不穩定。

2.2 土地流轉非農化問題

近年來，玉林市建設了一批農業示范區和廣西、國家兩級休閑農業與鄉村旅游示范點、示范村、示范縣。但有些地方政府、企業打法律擦邊球，以發展觀光休閑農業名義，在流轉土地上建設停車場、休閑廣場、展示館、餐館、娛樂場等，“非農化”現象嚴重，“大棚房”問題突出。玉林市“大棚房”問題專項行動協調推進小組辦公室統計數據表明，2018年11月底玉林休閑觀光農業園區、農業示范區以及設施農用地項目812個，占地總面積0.33公頃。違法違規非農建設項目22宗，面積6.65公頃；涉及“大棚房”問題19宗，面積7.87公頃。

2.3 土地流轉無序化問題

一是合同不規范。《農村土地承包經營權流轉管理辦法》第十三條規定，農村土地承包經營權流轉合同文本格式由省級人民政府農業行政主管部門確定[3]，而2005年《農村土地承包經營權流轉管理辦法》出臺前大部分土地流轉合同沒有經過農業部門鑒證，條款不全，重承租方利益輕農民保護、重當前利益輕長期利益保護。承租方“跑路”導致農民租金、農業設施合理補償費用無法得到的現象常有發生。更有嚴重侵害農民權益行為，博白縣某村村民小組長在20世紀80年代末在出租本組林地時簽訂了100年合同，違反了《中華人民共和國農村土地承包法》（2003年3月）第三十三條相關的規定。目前這種現象逐有好轉，但時有發生，農民的土地權益還得不到更好保護。二是流轉程序不規范。《中華人民共和國農村土地承包法》（2019年實施）第三十三條、第三十六條規定要求，承包方流轉土地經營權,要向發包方備案。當前相當部分農民不向發包方提交流轉合同等相關材料，發包方無法備案，一些農戶土地轉讓不向發包方申請，發包方一無所知，不利于農民土地權益保護。

2.4 農村土地流轉服務體系發展相對落后

農村土地流轉服務體系是土地流轉的載體，關系到土地流轉的量和質。目前玉林農村土地流轉率為57%，尚有43%耕地約7.42萬公頃仍舊由承包戶自給自足經營，土地流轉空間巨大。同時入股、抵押融資的土地分別占總流轉面積的1.7%、10.8%，比重低，同樣有巨大發展空間。推進新型農村土地流轉服務體系建設是加快農村土地流轉高質量發展的迫切需求，新形勢下推進農村土地流轉對新型土地流轉服務機構和新型專業人才隊伍建設提出更高要求。

2.4.1 服務機構不夠完善2014年玉林成立玉林市農村產權交易中心，到2015年，玉林市初步建立了市、縣、鎮、村四級農村土地流轉服務平臺，形成“市縣鎮轉服務中心+村服務站”的“四級服務網絡”，為土地流轉提供服務。雖然形成市、縣、鎮、村四級農村土地流轉服務平臺，但是也存在一些問題，主要是缺編缺錢。除玉林市農村產權交易中心有編制員、財政經費、辦公場所外，市、縣、鎮服務中心均設在農業部門，村服務站設在村委，都是兩塊牌子一套人馬，被動辦公現象突出，同時沒有財政預算工作經費，一定程度上影響到正常工作開展。這些現象表明，土地流轉服務機構是殘缺的，與當前加強土地流轉工作要求是不相適應的。

2.4.2 新型專業人才缺乏隨著抵押、入股等新模式的發展，產權評估方面人才的缺乏也是不爭的事實。玉林出臺了《玉林市農用地估價參考指引》作為農村產權評估行業準則，《玉林市農村產權抵押質押貸款管理辦法（試行）》第十三條提出，農村產權的價值可由抵押質押當事人協商確定，也可由抵押質押當事人認可的具有評估資質的評估機構評估確定。但目前玉林卻沒有成立相應農村產權評估的專業評估機構，沒有配置有資質農村產權評估人員。玉林市農村產權交易中心在農村產權抵押質押貸款職能方面，也只開展農村產（股）權貸款抵押登記服務，沒有開展產權評估服務。農村產權專業評估機構建設和農村產權評估人才培育成為玉林農村產權交易體系中真空地。玉林市農村改革試驗區領導小組辦公室統計數據表明，玉林從2015年首例抵押貸款到2019年累計323筆，全部農村產權進行擔保融資時，其價值的認定，都是流轉雙方協商認定，專業性不強、權威性不高。

2.5 農村土地產權制度發展滯后

農村土地產權制度則是國家為了調整與農村土地產權有關的權力關系所做出的一系列制度性規定[4]。隨著玉林農業經濟的發展，必然要求土地產權制度進一步發展和賦于土地產權更多財產性權利，但在實踐中，新型農村土地產權制度的發展卻落后于經濟發展的需要。

農村土地的財產權利沒有得到充分實現是玉林乃至全國普遍性問題。當前玉林土地股份合作作為一種新的土地產權制度實踐形式逐步發展，實現土地從資源到資產乃至資本的轉變，提高了農戶的財產性收入。但土地股份合作發展非常緩慢，能真正做到科學管理、運轉規范的土地合作社不多。同時，經營權的抵押、擔保融資權利由于受法律限

制，也不能很好實現，迫切需要從政策支持發展到法律確認。玉林市農村改革試驗區領導小組辦公室統計數據表明，2019年，玉林土地股份合作模式流轉的土地累計面積占總流轉面積的1.7%，抵押面積占總流轉面積的10.8%，占比是比較低的。玉林農村土地入股、抵押、擔保融資市場是非常廣闊的，困難也是很大的。

2.6 關于農村土地產權立法存在缺陷，不利于農村土地有序流轉

2.6.1.產權主體界定不清晰學者王德應等認為，《土地管理法》第十條規定表明，農民集體所有的土地產權主體一共有三種：“村農民集體”、“鄉（鎮）農村集體”、“村內兩個以上農村集體經濟組織”，這種集體主體的虛擬和多樣性，導致農村土地所有權主體模糊不清現象嚴重，導致損害農民土地承包經營權的事件時有發生[5]。同時，學者廉高波認為，《土地管理法》沒有對鄉鎮農民集體、村民集體和村民小組之間的所有權邊界進行界定，產權邊界不清，也導致集體土地管理上的混亂，鄉村兩級主體侵犯村民小組土地所有權現象、村民小組之間一些農村土地歸屬糾紛時有發生，導致損害農民土地承包經營權事件不可避免發生[6]。新修正的《土地管理法》第十一條規定關于對農民集體所有的土地產權主體的表述和2004年修正的《土地管理法》第十條規定的表述是相同，關于對農民集體土地所有權邊界的界定，也存在著產權邊界不清的情況。

2.6.2 土地產權流轉相關法律法規滯后《物權法》第一百八十四條第二小條規定，耕地使用權不得抵押[7]。新修訂的《土地承包法》第四十七條規定表明，土地經營權可以向金融機構融資擔保[8]。兩者相矛盾，需要完善相關法律法規，從層面上給予確認，為土地流轉提供堅強法律依據。新修訂的《土地管理法》第三十八條規定“禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地”，并對已經辦理審批手續的非農業建設占用耕地閑置土地使用權的處置、回收做出明確規定，但沒有對承包方撂荒土地做出如何處置承包權的規定，新修訂的《土地承包法》也沒有加以解釋。承包方閑置耕地的處置成為現實法律空白。一些農戶的承包地棄耕拋荒多年，但又不愿意流轉，這也是當前玉林有的地方出現“釘子戶”、土地難于流轉的一個原因。

3 加快農村土地流轉的對策措施

3.1 政府充分發揮管理者作用

政府要履行好管理者職能，發揮引導、推動和監督作用，推動土地有序流轉，開展土地規模經營。

3.1.1 政府職能科學定位基層政府要科學定位自己職能，充分當好管理者和監督人的角色，糾正“政府是主角”或“政府是局外人”的錯誤觀點，既要敢于擔當，積極參與，依法依規推進土地流轉，又要加強執法，糾正違規行為，做到服務、監督兩手抓，兩手都要硬，充分發揮政府推動作用，促進農村土地科學流轉，開展農業適度規模經營。

3.1.2 加強對農村土地流轉管理和服務政府要負起土地流轉的政策、法規宣傳責任，研究制定本地政策規則，加強對土地流轉的指導和規范。對具體業務提供政策咨詢、業務指導等服務。以產權鑒證制度和監測制度為重要內容，加強產權信息透明度，為產權交易雙方提供信息咨詢、產權評估鑒證服務。引導雙方使用統一的省級合同示范文本簽訂書面流轉合同。加強農村土地承包經營糾紛調解仲裁體系建設，完善縣級農村土地承包仲裁委員會、鎮標準化調解室和村級調解小組三級土地產權流轉糾紛調解仲裁機構和糾紛調處機制，化解土地流轉糾紛，降低土地流轉風險，維護農民利益。

3.1.3 加強對農村土地流轉監督基層政府要抽調經管、法律等專業干部組建高水平監督隊伍，健全農村土地流轉監督機制，形成村、鎮、縣、市四級監督機制。重點對土地流轉服務主體和土地流入方進行監督，禁止土地流轉服務主體以流轉名義亂收費和層層轉包從中牟利，禁止土地流入方借土地流轉之名違規搞非農建設，確保流轉土地用于農業生產。

3.2 完善農村產權流轉交易市場體系，規范產權市場交易行為

3.2.1 加強農村土地產權流轉交易服務機構建設

市、縣、鎮三級機構要根據實際落實編制，做好財政預算，加強隊伍建設，建設一支熟政策、懂操作、有擔當的干部隊伍，村服務站配備專門辦公室，確定專人負責，并落實工作經費。建立農村產權評估機構，培育一支產權交易新型專業隊伍。

3.2.2 制定完善農村土地產權流轉政策體系現階段玉林市土地產權流轉交易正處在起步探索時

期，迫切需要一系列符合玉林市實際的政策法規來指導、規范，并在實踐中完善。加強對玉林市已出臺的產權交易細則、估價標準等一系列行業規則、準則實踐，在實踐中完善，加強土地入股、抵押擔保等政策完善，填補土地流轉新領域的政策空白。

3.2.3 完善農村土地產權交易風險防范機制

2015年玉林設立農村產權抵押質押融資風險補償基金，今后要在此基礎上建立完善租賃農地風險保障金和租金預付制度。租賃農戶承包地面積達一定數量、經營一定年限以上的，經鎮政府審核后，報縣農業部門備案，流入方須按年租金總額的一定比例向農村產權交易中心繳納租賃農地風險保障金。工商資本繳納的租賃農地風險保障金可適度增加，比例可達50%。在租金支付方面，實行提前支付機制。

3.3 穩定完善農村土地承包關系，推進農村土地產權制度建設

3.3.1 健全農村土地產權登記制度今后，要加強土地確權登記數據庫建設，健全土地承包經營權信息管理應用平臺，推進土地承包經營權信息化。要加強林權、“四荒地”確權工作，全面建立大產權登記制度，充分發揮產權登記大數據庫作用，推進農村產權交易。

3.3.2 加強“三權分置”制度探索實踐，建立完善新型產權制度《中華人民共和國農村土地承包法修正案（草案）》（2018年修正）提出“三權分置”制度，提出“土地經營權可以向金融機構抵押擔保融資和入股發展農業產業化經營”的要求，但抵押擔保融資在實踐中情況復雜，操作方式多樣，土地經營權入股尚處于探索階段，實踐中的做法也不盡相同，我們要在實踐中完善相關操作規則、制度安排，建立科學、合理的土地產權抵押擔保融資、土地入股等新型產權交易制度。

3.4 完善農村土地流轉法律體系

3.4.1 完善產權主體地位立法農村土地產權主體在未來立法中，要符合現代產權制度“權屬清晰”

要求，要清晰界定農村集體土地所有權主體，理順農村集體土地“三級”所有關系，改變農村集體土地所有權主體多元化、主體界定不清、主體交叉現象，防止農村集體土地所有權主體間侵權行為，依法保護農民土地承包經營權。

3.4.2 完善農村集體土地流轉法律規范未來立法中，要允許土地經營者根據當地農業生產條件實際和市場需求，合理轉變農業生產方式，在基本農田上合理發展特色水果產業或養殖特色水產品，以滿足人們日益增長的消費需要。完善《物權法》相關規定，允許土地經營權可以依法進行抵押貸款，解決農業經營主體融資難問題。完善《土地管理法》和《農村土地承包法》，對農民集體所有的土地使用權出讓、轉讓的條件、范圍、對象、具體操作等進行明確規定，規范農民集體所有的土地使用權出讓、轉讓行為。同時對發包方收回發包耕地的，應當明確具體操作辦法和合理補償機制，提高法律執行效果，杜絕一些農戶又不耕種又不愿意流轉現象，為當前農村土地流轉提供現實法律保障。