鞏固邊疆民族地區脫貧成果的對策思考

卓瑪

摘?要：民族地區是國家脫貧攻堅的主戰場和硬骨頭。香格里拉市脫貧攻堅取得了顯著且令人欣慰的成績，但是全面鞏固精準脫貧的積極成果，防止脫貧之后又返貧的任務依然艱巨同時也面臨不少的問題和挑戰。本文嘗試從培育產業、“扶貧先扶志，扶貧必扶智”、建立健全基層治理體制機制等方面提出建議，以期鞏固邊疆民族地區脫貧成果。

關鍵詞：鞏固?脫貧?成果

中圖分類號：D261.41??文獻標識碼：A????文章編號：1003-9082（2020）08-0-02

民族地區是國家脫貧攻堅的主戰場和硬骨頭。黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視民族地區脫貧攻堅工作，幫扶力度之大、投入資金之巨、派出人員之多，前所未有。各族群眾生產生活條件明顯改善，民生問題得到較好解決。脫貧攻堅取得新成效。經過近4年的艱苦努力，香格里拉市脫貧攻堅取得了顯著且令人欣慰的成績，于2019年4月30日經省委省政府批準退出貧困縣行列，甩掉了貧困縣的帽子，以輝煌的一頁載入香格里拉市發展的歷史史冊。為2020年最終打贏現行標準下的脫貧攻堅戰奠定了堅實基礎。當前香格里拉市脫貧攻堅進入決戰決勝階段，在脫貧攻堅取得成就的同時也面臨不少的問題和挑戰。如何全面鞏固精準脫貧的積極成果，防止脫貧之后又返貧？是當前全市上下工作的重中之重。

一、香格里拉脫貧攻堅取得的基本成效

香格里拉市2001年列為國家級貧困縣，2012年列入國家扶貧開發工作重點縣，2017年列入國家“三區三州”集中連片深度貧困地區云南藏區三縣市之一，2018年底全市有45個貧困村（其中深度貧困村9個），自2015年開始至今全市納入建卡管理的總數4653戶、18405人。脫貧攻堅工作開展以來，聚焦“兩不愁、三保障”和鞏固提升19條標準，投入扶貧資金10.8億元，全市累計實現貧困人口脫貧銷號4504戶17984人，綜合貧困發生率從2015年建卡時的16.22%降到2019年底的0.38%。統籌推進七大工程建設，實施農村飲水安全鞏固提升工程12個，村組道路硬化187公里、建成安全防護工程91公里，農村C、D級危房全面清零，中小學“20條底線”要求全面達標，村衛生室均達到標準化建設要求。加快七大高原農特產業發展，推進45個扶貧孵化車間建設，193家企業掛聯到鄉鎮、村參與產業扶貧，開發鄉村公共服務崗位1467個，續聘選聘生態護林員4292名，促進群眾持續穩定增收。教育、醫療等扶貧政策全面落實，下撥教育惠民政策資金5474萬元，貧困戶住院費實際報銷比例達90.2%。

二、香格里拉市脫貧攻堅中面臨的問題

香格里拉脫貧攻堅取得了顯著且令人欣慰的成績，為2020年最終打贏現行標準下的脫貧攻堅戰奠定了堅實基礎，但也面臨不少的問題和挑戰。

1.產業扶貧帶貧能力不足、脫貧穩定性和持續續性相對脆弱

在脫貧攻堅中，香格里拉市堅持“打高原牌、唱生態戲、走特色路”，抓住“精準施策，提質增效”這個關鍵，在產業布局中注重長短結合、以短養長，無論是高原牧業還是河谷地帶種植業，都形成了一定規模。然而，“雪山為城，江河為池”的特殊地貌，也給這里的農牧業生產帶來一定困難。第一，受地理位置、地形地勢等因素的影響。香格里拉市域內地形總趨勢西北高、東南低，最高點巴拉格宗海拔5545米，最低點洛吉吉函海拔1503米，海拔高差4042米，平均海拔3459米，市境內地貌按形態可分為山地、高原、盆地、河谷。地處高海拔低緯度地帶，氣候隨海拔升高而變化，依次出現河谷北亞帶、山地暖溫帶、山地溫帶、山地寒溫帶、高山亞寒帶和高山寒帶六個氣候帶。縣域氣候幅寬、帶窄形成“一山分四季”的典型立體氣候。受地理、氣候等因素影響產業發展受限制，投入產出回報率較低，農民從生產中獲利有限，很多鄉鎮不適合種植大規模的經濟作物。群眾依然延續傳統種養方式，產業規模小，農產品競爭力差，農民種糧收益少積極性低。外部企業進駐和開發的意愿較低，帶動效應難以實現。第二，產業扶貧規劃科學性可持續性有待進一步加強。總體上看，香格里拉市內各鄉（鎮）、村雖然都有自己的成功經驗和發展模式，但部分地區缺乏長遠思維和全域統籌的觀念，導致產業扶貧政策難以產生實質性效用，扶貧產業項目難以可持續發展。部分地方選擇扶貧產業時更關注以項目的方式切入，對產業發展中的問題和障礙缺乏認識，缺乏長遠規劃和充分的調研，在是否與本地域資源稟賦大環境相協調問題上欠考慮。

2.攻堅脫貧和防止返貧任務還重

香格里拉市現有未脫貧戶149戶、421人，邊緣戶154戶610人、脫貧監測戶180戶625人。針對這一情況香格里拉市發出“決戰決勝百日總攻堅”任務清零動員令，對下一階段工作任務再壓實再明確再部署。確保6月底實現各項任務全面清零的工作部署安排。盡管貧困農戶的問題得到了相應的解決，但是普通農戶還存在不同程度的致貧風險。“十二五”以來黨中央連續出臺了一系列強農惠農政策，政策涉及農業、林業、畜牧業、社保、民政、教育、計生、消費等領域，極大地改善了香格里拉市農牧民群眾的生產生活條件。一方面，部分非貧困農戶收入增長和農村經濟發展主要是靠國家政策的讓利扶助，自身的“造血功能”不足，后勁乏力。另一方面，在香格里拉絕大多數非貧困農戶的收入增長主要依靠走以工程機械服務業帶動村民發家致富的路子。其形式是一部分村民通過合股購置大型挖掘機、吊車、鏟車等工程機械，從事道路、橋梁、樓房等工程施工;一部分沒有購置大型機械能力的農戶通過幫老板打工的方式從事工程機械服務行業。隨著基礎設施建設的不斷完善。今后依靠走以工程機械服務業帶動村民發家致富的路子將不再是長久之計，甚至已經暴露出其弊端，部分靠貸款購置工程機械的農戶因為長期沒有找到工程機械服務工作，閑置在家面臨貸款和失業的雙重壓力。長此以往，不少非貧困戶可能會存在致貧風險，鞏固脫貧成果難度大。

3.基層黨組織社會治理能力亟待提升

基層黨組織是黨和政府參與農村社會治理最直接的一環，是建設和治理基層社會的中堅力量，其社會治理能力的高低直接關系著社會的和諧穩定與經濟的可持續發展。在推進脫貧攻堅工作的過程中，部分地方面臨一些問題。

3.1“政府急、農民閑”“干部干、群眾看”的現象仍然存在，群眾參與的主動性不足。香格里拉民族地區貧困人口普遍受教育程度低、觀念陳舊、科技意識不強、缺乏致富能力和發展門路，一些貧困群眾“人窮志短”，缺乏改變現狀的決心和信心，依然存在“等、靠、要”的思想，對扶持產業發展不積極，脫貧致富難度較大。

3.2部分地方存在公共空間侵占問題。習近平總書記曾明確指出：“公共資源不能為少數人壟斷享用”。實現公民在公共資源享用面前人人平等，既是實現發展成果惠及百姓之意，也是釋放改革紅利應有之義。然而長期以來，在香格里拉部分農村至今依然存在少數人侵占公共空間的現象。導致大量集體資產流失，嚴重損害集體經濟收入。

3.3基層治理仍存在一定程度的上下權責不對稱、屬地“權小責大”的問題。基層是我國國家治理的“神經末梢”，是公共服務供給的“最后一公里”。足夠的治理和服務權限是基層治理高效運行的必要條件。權限不足，容易讓基層治理陷入“看得見的管不著”等低效治理困境。自精準扶貧工作開展以來，香格里拉市高起點謀劃、全方位爭取，持續推進農村基礎設施建設，不斷夯實發展基礎，增強農村發展后勁，提升脫貧攻堅支撐力。對補齊民生工作短板、滿足人民群眾對美好生活的向往發揮了重要作用。但是在民生工程項目建設投入和設計方面有待進一步改革完善。存在部分民生工程長期處于各自為政、多頭管理、資金分散的狀態;部分由部門主導建設的民生工程建設項目存在脫離農民現實需求的現象等問題，造成重復投資、重復建設，降低了老百姓的滿意度。

三、鞏固香格里拉脫貧成果的對策

1.習近平總書記在寧夏考察時明確指出：“發展產業是實現脫貧的根本之策。要因地制宜，把培育產業作為推動脫貧攻堅的根本出路。”香格里拉作為國家“三區三州”集中連片深度貧困地區云南藏區三縣市之一具有深度貧困的共性，也有自身獨特的自然、人文特點和差異。

1.1精準選擇主導產業。要根據地形氣候條件，在充分調研的基礎上，因地制宜選擇有發展前景的主導產業。一是要在融入縣域大的產業布局中來進行十一個鄉（鎮）主導產業定位。二是要結合本地特色資源情況因地制宜合理選擇，根據不同的資源稟賦，發展有比較優勢、市場穩定的特色產業，做到宜農則農、宜牧則牧、宜林則林、宜游則游。

1.2積極培育市場主體。堅持以政府主導、農戶主體、市場運作、企業帶動的發展思路，以企業、專業合作組織、家庭農場及大戶等新型經營主體為依托，推動“村企聯姻、村社共建、村戶合作”三體聯動，形成“企業+專業合作社+農戶”的利益聯結機制。

1.3要依托縣域經濟發展農產品加工業。本著高起點、有特色的原則，做好當地農產品的深度加工，在此基礎上，全面推進農產品品牌戰略，并通過制度安排，改變農民、龍頭企業和物流銷售環節利益分配不均的格局，盡可能讓農民更多分享農產品精深加工的增值效益。此外，要通過市場化道路推動農村多元產業發展。鼓勵龍頭企業和農民合作組織與貧困戶建立購銷關系，形成市場帶動農村產業發展。

1.4培育新型農業經營主體 助推傳統農業轉型升級。依托香格里拉區域內已培育的市場主體。積極引導農民成立各類專業合作社，吸引農戶加入合作社，全面提升小農戶組織化程度，構建起小農戶抱團共創大市場的平臺。改變傳統單一、分散的農業經營模式和效益低下的局面。將小農戶和現代農業發展有機銜接起來，使廣大小農戶、貧困戶成為發展現代農業的積極參與者和直接受益者。

2.做到“扶貧先扶志，扶貧必扶智”

由于香格里拉多民族地區教育起步晚、基礎差、底子薄，全市除了90后的農民文化程度都不高，其中絕大部分文化水平都在小學甚至是文盲。因此思想觀念落后，勞動力素質低，生產技能低下，致富能力低下、自我發展能力不足、科技知識缺乏，在科學技術推廣應用上長期處于被動局面。從這個意義上看，香格里拉市多民族地區要鞏固脫貧成果，防止返貧要把提高人民群眾文化素質和增強農戶致富能力放到優先位置，突出教育扶貧的根本地位。既注重資金項目扶持，更注重人才、信息、技術和管理的援助，幫助香格里拉市多民族地區加強基礎教育，發展職業教育，加大農民種植、養殖技能技術培訓力度，組織群眾學本領、強技能、懂經營，通過人力資源的優勢擺脫貧困，即提高農戶的致富能力。

3.構建黨的領導、人民當家作主和依法治理有機統一的基層治理體制機制

3.1強化農村集體資產資源管理，推進公共空間治理。公共空間治理是發展農村集體經濟、推進精準扶貧精準脫貧的重要抓手，基層政府要充分認識鄉村公共空間治理工作的重大意義和重要作用，結合實際，強化市級統一領導、鄉（鎮）級統籌推進、村級履職盡責、群眾共同參與的運行機制，形成條塊結合、上下聯動、齊抓共管的工作格局，充分激發各方面的主觀能動性，引導廣大群眾發揮共建主力作用。通過實施“村莊整潔、宅田界清、路通河暢、集鎮規整”、清除違章建筑、收回被私人侵占的公共資源等整治標準，不斷加強農村公共資源和公共空間的有效利用，推動集體資產保值增值，拓展村級集體增收渠道，發展壯大村級集體經濟，真正實現公共空間公共化，公共收益公用化，讓公共空間真正姓“公”。

3.2在實施民生工程項目建設時建議不搞一刀切，因地制宜統籌協調。民生工程屬于普惠性，但是地區與地區間、鄉（鎮）之間都存在差異，老百姓的需求也不一樣，千篇一律的民生工程必定難以切合各地實際。為了使民生工程真正落到實處，以筆者之拙見應該做好兩項工作：一是在省級明確當年總體投入資金的前提下，在規定動作中增加自選動作，給予縣級政府一定自主權，由各縣參照省級確定的民生工程目錄，根據當地實際，按照“聽取社會建議、財政牽頭論證、黨委政府決策”的方式自主確定一部分建設項目上報省級政府，由省里批準建設、監督指導。二是積極探索群眾參與機制。在民生建設項目的實施中，不斷拓寬群眾參與渠道，充分調動群眾的主體性、創造性和積極性，聽需于民、問計于民，積極引導群眾參與民生工程建設、管理、運營、監督等整個環節，讓群眾成為民生工程實施成果的 “獲得者”“受益者”。