受災大戶如何應對洪災風險？

王麗娜　姚佳瑩　宛瑾　徐辰燁

2020年7月27日，安徽合肥市廬江縣裴崗聯圩主動開堤分洪。村民將飼養的鴨子趕到安全地帶。圖/中新

8月24日，在安徽宣城市宣州區養賢鄉大山奄村，繆增田承包的700畝魚蝦養殖區，仍然淹沒在一片洪水中，“水深2米”。本應迎接夏季上市的青蝦和大頭魚，遭遇洪水漫灌后“跑光了”。

2020年入夏，江西、安徽等地遭遇嚴重洪災。7月份以來，安徽宣城連日遭遇強降雨。洪水過境，水位抬高，繆增田承包的500畝青蝦養殖塘口和200畝精養魚大溝被洪水漫灌。

繆增田稱，被洪水沖跑的魚蝦價值約300萬元，加上前期投入的苗種、飼料、工人工資及待修的養殖設施等，全部損失約500萬元左右。

今年洪澇災害范圍很廣。9月3日，國家防汛抗旱總指揮部秘書長、應急管理部副部長兼水利部副部長周學文表示，全國共有7047.1萬人次受災，比近五年同期均值上升17%。

洪災過后，有人負債，有人返貧。國務院扶貧開發領導小組辦公室副主任洪天云表示，截至8月21日，可能出現返貧的接近1.3萬戶。

洪災面前，如何應對災害風險，尤其是那些農田種植和養殖大戶、城鄉工商戶，如何防止因災“返貧”或者由富變窮，在洪災中提高承災能力，減輕災害風險，這是目前傳統的救災機制無法解決的“尷尬”問題。

受災大戶復產艱難

當地圩區破圩已近兩個月，繆增田承包的魚塘還在洪水之下，“一眼望去全部是水，看不到田埂”。

繆增田原籍安徽蕪湖，20年前下崗后開始養蝦，發展為當地的青蝦養殖大戶，并帶領村民致富。6年前，繆增田通過招商引資來到宣城，租下現在這片養殖區域，當年簽下10年合約，每年租金將近40萬元。現在進退兩難，“沒有好辦法，只有等年底退水”。

“之前十幾年都沒破過圩。”繆增田告訴《財經》記者，搬到宣城時他特意考察了當地水情。但來到宣城的第二年，他就遭遇了一次洪災，“當時東西（養殖的魚蝦）少，損失大約200萬元，年底政府給補償了5000元。”

2020年汛情嚴重，全國28個省份遭受影響，共有751條河流發生超警以上洪水，長江、黃河、淮河、珠江、太湖等大江大河大湖共發生18次編號洪水，長江、太湖發生流域性大洪水。

繆增田稱，擔心當地破圩，7月6日一早，他帶上自己的工人，自愿到圩上參與搶險，但下午洪水一來，“就漫了”。

繆增田稱，像他這樣的水產養殖戶損失巨大。不像當地種植水稻的農戶，如有購買農業保險可以獲得保險補貼。當地沒有針對漁業養殖的保險，2016年受災后他還特意去水產部門問過。

災后不久，繆增田已向當地上報自己的受災和損失情況，目前還沒有聽說有什么政策。眼下，繆增田只有希望水早點退下去，再做下一步打算。他表示，自己有房貸要還，還欠了一些工人工資，并且還從民間借貸了60多萬元。

家住安徽省無為市襄安鎮新生村的丁衛剛，日子也不好過。丁衛剛所在的村子，巢湖流域西河的最大支流永安河穿境而過，易發生洪澇災害。7月19日，無為市遭受超標準特大洪水襲擊。丁衛剛承包的700畝農田，大部分受淹。“（水稻）5月中旬布的種，（本來）10月底就能收割，現在絕大部分都活不了，泡在水里至少得一個月。”丁衛剛對《財經》記者說。

7月中下旬，本是給秧苗施藥的農忙時節，因農田遭遇洪澇，丁衛剛閑了下來。前兩年在政府補助2萬元的情況下，他花5.4萬元購置了一臺無人機打農藥，現在也只能閑置。丁衛剛說，“唯一的辦法就是讓孩子們出去打點零工，我想想辦法把僅存的秧苗打理好，能收回一點是一點。”

圖1：2006年-2018年洪澇災害直接經濟損失

資料來源：《財經》記者根據水利部公開發布的中國水旱災害公報整理。制圖：張玲

丁衛剛算起了一筆賬：“1畝地包括田租、化肥、秧苗、人工費用，成本將近1200元。如果地里雜草多，成本還會更高。”幸運的是，地勢高的秧苗還能保住，丁衛剛估計，每畝至少損失幾百斤的收成，“至少也得損失將近35萬元”。

今年洪澇災害帶來的損失已接近丁衛剛過去六年的虧損。當地大多數農戶給農田上了保險。丁衛剛介紹，一畝地保費大概10元，他700畝地一年的保費支出是7000元，“如果絕收，每畝地保險公司會賠償480元”。不過，保險也無法完全補償農戶們的損失。“今年聽說政府會給點補償，但具體情況我還不知道。”

繆增田和丁衛剛的遭遇并非個例。9月3日，國家防汛抗旱總指揮部秘書長、應急管理部副部長兼水利部副部長周學文表示，一些地方災害程度深，農田、養殖、城鄉工商戶、基礎設施等受損嚴重，今年洪災直接經濟損失2143.1億元，較近五年同期均值上升27%。

災后等待救濟的“尷尬”

隨著洪水消退，恢復生產和修復設施等災后重建工作已經啟動。

8月26日，國務院常務會議部署防汛救災和災后恢復重建工作。會議稱，確定通過各種渠道，中央和地方財政用于災后恢復重建資金規模約1000億元。中央財政對受災較重省份倒塌和嚴重損壞民房，在現行每戶2萬元補助標準基礎上，每戶再增補5000元。中央冬春救災資金對受災較重和深度貧困地區給予傾斜支持。按照標準上限盡快落實國家蓄滯洪區運用補償。

9月3日，周學文在新聞發布會上進一步表示，目前已累計下撥中央救災資金25.75億元，緊急調撥19.5萬件中央救災物資和總價1.34億元的防汛物資。同時組織專家深入重災區及時核查評估災情，應急管理部會同財政部已經安排了14.75億元中央救災資金用于受災群眾的生活救助。將加強對受災困難群眾的救災救助支持，強化政策銜接，對受災的低保戶、五保戶和建檔立卡貧困戶等困難群體予以傾斜和優先保障。

據《財經》記者了解，公共財政在應對重大自然災害中發揮著重要作用，國家每年都要投入巨額財政資金用于救災。另外還有一部分社會捐助。這些能幫助受災民眾緩解因災導致的經濟損失。

以近年來洪災泛濫的安徽省為例。《財經》記者根據安徽統計年鑒中的數據，整理1998年至2019年安徽省自然災害經濟損失情況和財政救濟款物、社會捐贈、保險賠付情況（包括企業財產險、家庭財產險和農業保險）。與自然災害造成的直接經濟損失進行對比，財政救濟款物一般不會超過損失的10%，只有個別年份會略高，比如2017年財政救濟款物達到損失的15.2%。社會捐助是救災救濟經費中的重要部分，安徽社會捐款部分則常年低于1%。

近年來，保險成為應對自然災害風險的工具之一，從安徽的情況看，保險賠付近年來總體在提升。在自然災害災情較小的年份，如2014年和2017年，財政救濟和保險賠付情況均高出常年不少。

很多受災戶關心個體能得到多少救助和支持。事實上，中央和地方的救災資金將有一大部分用于水利、農業、交通、市政公共設施等恢復重建。除了倒房重建費用和基本的生活救助費用，受災個體能直接拿到的救災款有限。對于蓄滯洪區之外的受災者，尤其是從事農業生產和漁業生產的大戶，遭災之后往往返貧或負債，但他們又不屬于普通意義上的貧困戶，面臨的情況更為尷尬。

近日，《財經》記者向安徽、江西等地的多名受災戶了解受災后的復產和重建情況，大多受訪者表示，目前主要依靠自救。

安徽省歙縣在7月7日遭遇特大洪水，江敏芳的3個店鋪和近2000平方米的倉庫淹沒在洪水中，初步估算損失上千萬元，她主要從事茶葉、家紡等日用品批零生意。為了擴大經營，去年她剛向銀行貸款2000萬元。8月底，江敏芳告訴《財經》記者，目前她已恢復營業，最近政府出臺了一些扶持政策，她憑借營業執照，“可以享受一年無息貸款50萬元。”但這和她的損失相比，無異于杯水車薪。

表：2008年-2018年安徽省自然災害受災及救災情況

注：1.財政救濟款物根據安徽統計年鑒中救災財政資金投入和救災物資投入（折款）兩部分合計而成;2.保險賠付由企業財產險、家庭財產險和農業保險三部分合計而成;3.自然災害、農業經濟損失、受災人口均包括洪澇災和旱災。資料來源：《財經》記者根據歷年安徽統計年鑒整理。制表：張玲

圖2：近年來洪災導致的安徽省農作物受災情況

資料來源：《 財經》記者根據水利部公開發布的中國水旱災害公報整理

2016年，國家減災委專家委員會委員、中國水利水電科學研究院防洪減災研究所原所長程曉陶，曾到安徽受災圩區調研，發現40%-90%的土地流轉，養殖、種植大戶承擔的風險增大。

程曉陶對《財經》記者表示，過去災害損失相對均勻，可能每一戶農民損失差不多。但現在的集約化生產趨勢，就要求在基礎設施上加大投入，那養殖、種植大戶們損失的不是一季莊稼或者當季種植養殖，還有基礎設施的投入，其中一些是靠貸款和民間借貸。“過去說農民受災以后‘資產歸零，現在養殖、種植大戶是‘資產歸負變成債民，甚至要承擔幾十萬元、幾百萬元的債務。現在的救災體制只能解決基本生活，難以助其恢復生產。”

今年因受到新冠肺炎疫情等因素影響，社會捐贈面臨挑戰。在一個互聯網公益平臺，《財經》記者搜索與南方洪災和防汛抗洪有關的籌款項目，共找到36個籌款項目，如安徽洪水災后重建、洪災兇猛南方告急、眾志成城抗洪救災等項目。這些項目的籌款發布時間大多在2020年6月-7月，最早的籌款項目發布于2020年4月，籌款截止時間最晚為2021年1月底。其中31個項目列明了籌款目標，5個項目未標注籌款目標。

據《財經》記者統計，截至7月31日，36個項目共籌集款項合計241.46萬余元，而籌款目標約為3852.5萬余元。這意味著，已籌得的款項約占目標款項的6.3%。

“今年洪災籌款整體未達到預期。”7月底，壹基金相關負責人告訴《財經》記者。面對持續暴雨引發的災害，壹基金在多個平臺上線馳援南方洪災籌款項目。截至8月31日17時，壹基金在民政部指定的互聯網公開募捐信息平臺共募集善款710萬余元。

因從事救災項目，上述壹基金相關負責人觀察，自1998年以后，國家成倍加大治水投入，使得今年在面臨特大洪澇災害時，人員傷亡相對較少，但受災地區居民的財產損失非常嚴重。另由于受災面積廣，轉移安置的人口多，對于安置人口的生活救助是值得關注的重點。

今年汛情來勢猛烈，給救災項目帶來很大挑戰。壹基金在一些地方支持災后重建項目，通過實施河堤及水圳等災后重建項目，恢復農村水利基礎設施建設，降低農業生產基礎設施脆弱性，降低水患對農田的影響，保障和增加受益群眾經濟收入。然而，在洪災受災面如此廣泛的情況下，“我們能支持到的災后重建地區很有限，災后重建相對緩慢和長期，往往難以引起捐贈人的重視，這也是災后重建中面臨的最大困難之一”。

洪水巨災保險為什么難推出？

程曉陶表示，經濟社會發展到新的階段，對安全保障的要求必然提高，傳統的救災模式難以解決洪災帶來的問題，應有新的機制應對災害風險。從減少災害損失向減輕災害風險轉變，這對現代化防洪安全保障體系構建與能力建設提出新的需求。

程曉陶舉例介紹了國外洪泛區管理體系的理念。首先，國家把風險告知老百姓：你要到這里生產，要知道存在洪水風險，要選擇適應風險的發展模式;然后，地方政府要有風險評估的能力;另外，損失不僅是用工程措施來解決，如果風險能控制在可承受的限度之內，還可以建立保險制度，通過保險分擔。

洪災是常見的自然災害之一。北京師范大學減災與應急管理研究院副教授葉濤對《財經》記者表示，目前地球各類自然災害所造成的損失中洪澇占40%，地震占15%，干旱占15%，可見水災損失所占比例之大。

在中國，近年來長江流域洪澇災害最集中。南京信息工程大學災害風險管理研究院院長姜彤告訴《財經》記者，在全球變暖背景下，長江流域氣候變化的總體趨勢是洪水頻率和強度會增大，干旱的頻率和強度也在增大。

今年因長江、太湖發生流域性大洪水，再次引起建立洪水巨災保險制度的討論。專家們經常類比的是國外的巨災損失和保險理賠情況。根據瑞士再保險公司（Swiss Re）發布的研究報告，2017年度亞洲災害事件造成的經濟損失估計為310億美元，大部分是洪水造成的，其中50億美元由保險支付。北美地區的保險理賠比例最高，保險理賠占到災害損失的48%。

值得注意的是，關于洪水等自然災害巨災保險，政府救災和保險之間存在博弈。葉濤介紹，國外存在一個觀點，即如果政府提供救濟，實際上會擠出由市場提供的洪水保險，公眾不會選擇自愿投保。因此，存在政府和市場的邊界劃分問題。

一種解決思路是考慮最基本的保障由政府救濟提供，適用低收入人群或極端脆弱人群，在此基礎上公眾可以選擇購買洪水保險，以建構更加全面的保障;另一種思路是依托巨災保險，整合政府救災與保險補償。廣東推行的巨災指數保險與此類似，利用政府常設救災資金，代表轄區內全體居民購買巨災保險，并利用保險賠付取代傳統救濟，“有效解決自然災害損失補償中政府救災與保險賠付之間的‘擠出問題，并解決了公眾保險意識不強、自愿參保率低的問題”。

中國從1999年即開始醞釀建立巨災保險制度，主要適用洪水、地震和臺風。其中，地震巨災保險目前走在前列，2016年中國推出地震巨災保險。目前還未建立國家層面的洪水巨災保險機制。

葉濤表示，中國雖然沒有單獨的洪水保險，但一些地區的家庭財產保險和企業財產保險里面，會涉及到包括洪災在內的自然災害風險。中國農業保險逐步形成了由自然災害（暴雨、洪水、內澇等）、各類疫病和疾病、政府撲殺等共同構成的多災因綜合責任保險。另外，一些地方在進行不同探索，除廣東省巨災指數保險，深圳市和寧波市推進綜合性巨災保險，提供多災種風險保障。

據葉濤了解，目前中國地震巨災保險的參保率并不理想。從需求角度來講，中國公眾對于保險的需求，主要集中在壽險，家庭財產險方面則主要是車險。他認為，建立洪水巨災保險，目前還有一些科學問題有待解決，比如巨災風險模型，需要整合氣象、水文、地形等各項數據，還有費率的精準制定。

2020年5月31日，國務院辦公廳關于開展第一次全國自然災害綜合風險普查的通知，涉及的自然災害類型主要有地震災害、地質災害、氣象災害、水旱災害等。普查內容包括主要自然災害致災調查與評估，人口、房屋、基礎設施、公共服務系統、三次產業、資源和環境等承災體調查與評估，重點隱患調查與評估，主要災害風險評估等。

“這可能會形成我們國家的第一張真正的洪水風險圖，對于中國洪水風險的研究和開展洪水保險的專項試點，實際上又在往前推進。”葉濤說。

（應受訪者要求，文中丁衛剛為化名）