村民自治背景下鄉村關系的沖突及其原因研究

王晨晨

摘 要：村民自治制度實施以來，給農村帶來了活力，但在實踐過程中鄉村關系出現與規范相沖突的現象。一方面是鄉鎮政府對村委會過度干預，從民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督四個方面影響村委會自治權的開展，另一方面，村委會自身存在行政化與過度自治問題。這些現象的根源在于壓力型體制、鄉鎮財政等宏觀體制和微觀層面村委會自身存在問題等所產生的影響。

關鍵詞：村民自治;鄉村關系;沖突;原因

中圖分類號：D9 文獻標識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.29.062

1980年我國開始實行村民自治，村民自治是我國在實踐過程中創造出來的適合我國農村的偉大創舉。村民自治是村民自我管理、自我教育、自我服務的群眾性自治組織，村民自治的實行確定了鄉鎮政府和村委會是指導與被指導的關系，也就是鄉鎮政府負責本鄉鎮的行政管理事務，村委會負責村莊的日常事務，二者不存在行政隸屬關系。但是在現實的運行過程中，村民自治在某些方面偏離了預設的軌道，鄉村關系矛盾，發生沖突。

本文研究的是鄉鎮政府和村委會關系的沖突，而鄉鎮政府屬于國家行政權力的末端，承擔著國家權力體系中的行政使命;村委會是村民自治的開展者，屬于社會組織的一部分。鄉鎮政府和村委會的互動及其所表現出來的行為屬于國家與社會的互動，本文嘗試從國家社會關系分析框架入手，分析鄉村關系沖突的原因及其表現。對于國家社會關系，不同的學者提出了不同的分析模式，都在朝著國家權力下放，社會自主性不斷提高，二者良性互動發展，但社會不具有完全的自主性，國家對社會在放權的同時也要輔助一些政策法規的實施，會對社會的自主性造成一定的影響，反觀鄉村關系，鄉鎮政府會干預村委會民主管理，二者關系存在沖突。

1 鄉村關系沖突的主要表現

鄉村關系無法良性互動主要有兩個方面的原因，從鄉鎮政府來看，鄉鎮政府對村委會存在過度干預現象，對人事安排、村內事務及其財政方面進行侵權和過度干預，從村委會方面來看，村委會一方面沒有脫離官本位的思維模式，對鄉鎮政府的命令聽之任之，表現為自身的行政化，一方面村委會自身存在不規范的行為，表現為過度自治化。

1.1 鄉鎮政府對村委會的過度干預

鄉鎮政府作為基層政府組織，也處于壓力型體制的末端再加上自身資源的短缺，導致基層政府把村委會看作自己的下級單位，希望介入村委、干預村委會管理來實現自身發展。主要表現在民主選舉、民主決策、民主管理和民主管理四個方面。

1.1.1 在民主選舉方面

在選舉時，鄉鎮政府會從自身利益出發，考慮開展工作的難易，在選舉前擬定候選人，在進行選舉時引導候選人拉票并無視選舉規則，甚至在一些關鍵環節出現違規現象，從而達到挑選出他們認為更加勝任的人進入村委會的目的。通過這種形式組成的村委會，保證了鄉鎮政府下發指標和任務的完成度，但是村委會喪失了自主性，并且民主選舉的公平性和公正性蕩然無存。

1.1.2 在民主決策方面

在當前建成小康社會、扶貧攻堅、社會維穩和加快經濟發展等一系列要求之下，鄉鎮政府對村委會進行直接管理，主要表現為鄉鎮政府用行政命令代替村委會的民主決策、干預村內事務。鄉鎮不管村莊現實情況和村莊自身的承載能力，或者完全脫離現實情況，對村委會制定發展規劃或者確定發展目標，強迫村委會在一定時間內完成這些目標。村委會被迫承擔很大的壓力，其實都是為了完成鄉鎮政府的政績目標，嚴重侵犯了村民的民主決策權和經濟自由權。

1.1.3 在民主管理方面

在民主管理方面，鄉鎮政府通過兩個方面對村委會進行控制。一方面一些鄉鎮政府越俎代庖，直接為村莊制定村規民約和自治章程等。村委會的管理失去靈活性，不能根據村莊特色開展管理，一定程度上造成管理的古板。另一方面，村委會財政不自由，鄉鎮實現“村財鄉管”。村內財務都掌握在鄉鎮政府手中，村委會使用資金需要審核并且批準后方可使用，具體的賬目也要交由鄉鎮統一保管。村財鄉管的管理方式雖然能保證村莊的財務公開，但是卻剝奪了村委會的財務管理權，村委會作為群眾性自治組織是沒有義務上交財務的，鄉鎮政府通過這種方式來達到對村委會的控制，限制了村委會的獨立自主。同時也為鄉鎮政府傾吞村級財務提供了自由。

1.1.4 在民主監督方面

鄉鎮政府會制定考核指標，根據下發任務完成程度對村委會進行打分，通過這種考核和打分的方式對村委會的自治工作進行位次排名達到對村委會監督的目的。一些鄉鎮政府對在考核評比中較為優秀的村委會進行獎勵，甚至包括資金獎勵，對表現不好的村委會在會上通報批評。鄉鎮政府的考核打分行為完全無視村民的監督權，村民監督權流于形式，更加促使了鄉鎮對村委會的控制。

1.2 村委會的行政化和過度自治

1.2.1 村委會的行政化

村委會的行政化表現在村委迎合鄉鎮政府的要求：村委會是村莊的“當家人”，作為村莊的管理者，管理村里事務，另一方面，村委會還要幫助政府進行政策的下達和實施，是政府的“代理人”，但是在兩者角色出現矛盾時，村委會傾向于選擇行政職務，工作重心放在了行政事務上，有的村委會完全充當起了鄉鎮的“辦事員”，較少的時間用來思考如何改善村莊事務。

1.2.2 村委會的過度自治化

村委會的過度自治化表現在村委變身成為利己主義者，也就是村委會的管理范圍超出了法律規定的范圍。一方面鄉鎮政府的決定或下發的政策文件與村委意見出現分歧或者不利于村莊利益時，村委會選擇不配合。實際上，很多村委會會違背鄉鎮的決定，采用各種方式抵抗或者弱化鄉鎮政府的干預。另一方面，村委會在尋求自身利益時會增加村民的額外負擔，也會造成村民利益的損失。

總之，鄉村關系會發生沖突，說明鄉村治理其實是鄉鎮主導型體制，鄉鎮占主導地位。一方面鄉鎮政府賦予村委會太多的行政任務，迫使村委會完成;另一方面，村委會自身選擇傾向，致使村委會無法專注完成管理實務，加速了鄉村關系沖突的進程。

2 鄉村關系發生沖突的原因

鄉村關系是我國國家社會關系的一個縮影，鄉鎮處于國家結構的末梢，既要完成上級交代的各種任務，又要指導農村的發展，所以在分析鄉村關系沖突的原因時既要結合宏觀的體制原因，也要考慮村委會自身的原因。

2.1 壓力型體制的存在

我國政治體制中，為了實現經濟目標，加快經濟發展，上級制定的各種發展目標、計劃和任務，最終都要鄉鎮貫徹、落實。并且這些指標完成的情況作為上級政府考核鄉鎮政府的依據，鄉鎮政府在結構體制中承擔著上級政府施加的巨大壓力。此情況下，鄉鎮政府會考慮如何調動一切資源來完成上級任務。鄉鎮政府把壓力下移，轉化到村莊，為每個村莊制定年度發展規則與藍圖，村委會在把任務細分，最后落實到每一位農戶身上。鄉鎮政府為了相關過程的順利完成，必須強化對村委會的管理和控制，從而損害了鄉村關系，損害村民利益與權利，鄉村之間矛盾加劇。

2.2 鄉鎮財政體制原因

鄉鎮政府是國家權力結構的末端，但是卻要完成大量的行政和經濟事務還要負責鄉鎮公共事務。但是分稅制后，財政短缺是鄉政財政的普遍特點，所以鄉鎮政府面臨巨大的財政壓力，這種情況下，鄉鎮政府只有不斷從農村汲取財政資源，將權力延伸到村委會，與此同時，命令和控制將不可避免。鄉鎮政府通過向村委會汲取財政資源來彌補自身財政不足的行為不可遏制的造成鄉村關系惡化。

2.3 村委會自身原因

村委會的權利是村民自治制度賦予的，其性質歸于社會組織，不屬于國家政治結構之內，國家財政不負責工資的發放，也就是村委會成員是不納入國家正式體制之中的。但是由于鄉鎮政府掌握村莊的財政大權，對突出完成鄉鎮下發任務的村莊會給予村委會相應的財政獎勵，村委會為了爭奪獎勵，對鄉鎮政府言聽計從甚至自身還會偏向鄉鎮政府，爭做鄉鎮的下級機構。另一方面，村委會既要負責村務的管理還要執行國家的政策，村委會的雙重身份給村委會在實際工作中增加難度，當兩方面的工作發生沖突時，村委會必然要選擇一方，不可能兩者都兼顧，勢必引發糾紛。

自村民自治制度實施起來，我國在鄉村治理方面取得了很大的成效，但同時也暴露出存在的一些問題。對于如何解決村民自治在實踐中存在的問題，學術界見仁見智，提出了很多的辦法，大致包括從法律層面、制度層面和文化方面等進行不同程度的改革。我國改革的成果惠及了每一個中國人，伴隨著社會主義建設的進一步推進，國家治理肯定會呈現出全新的局面。村民自治也會得來越來越好的發展，鄉村關系會有更加良性的互動。

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