新疆巴州農村最低生活保障問題研究

莫若男

關鍵詞：社會救助;最低生活保障;農村

一、引言

貧困問題是世界各國重點關注的一個社會問題，改善民生，消除貧困，實現(xiàn)共同富裕，是我國最新扶貧工作的重要精神。近年來，新疆地區(qū)的經濟社會發(fā)展取得了顯著的成績，其現(xiàn)存的貧困問題一直都是國家及自治區(qū)政府亟待解決的問題，截止2020年3月15日，新疆有國家級貧困縣10個。盡管新疆經過多年的開發(fā)與扶貧攻堅，但少數(shù)民族聚居農村仍存在大量的、成片的貧困人口，農村居民基本的生活條件仍然較差，收入微薄，家庭自我保障能力相對較弱。

巴音郭楞蒙古自治州簡稱巴州，下轄庫爾勒市、輪臺縣、尉犁縣、若羌縣、且末縣、焉耆縣、和靜縣、和碩縣、博湖縣共八縣一市，州府設在庫爾勒市，全州有48個鄉(xiāng)，38個鎮(zhèn)，有蒙、維、漢、回等46個民族。2019年巴州國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報顯示，全年農村居民人均可支配收入17930元，比上年增長5%;按照每人每年2300元（按2010年不變價）的農村貧困標準計算，2019年末農村貧困人口清零，比上年減少63戶219人，貧困發(fā)生率為0，比上年下降0.03個百分點^[]。巴州地處新疆東南部，占新疆總面積的四分之一，是中國面積最大的地級行政區(qū)，經濟發(fā)展較為緩慢，研究該地區(qū)的農村低保問題具有典型性和代表性。在檢索文獻時發(fā)現(xiàn)，專門研究新疆巴州農村最低生活保障制度的很少，多是研究新疆整體的農村最低生活保障制度。本文著重對巴州農村最低生活保障實施過程中存在的地區(qū)間發(fā)展不平衡等問題進行分析，以期找到合理的解決辦法，促進巴州低保制度的發(fā)展。

二、新疆巴州農村低保制度運行現(xiàn)狀

（一）巴州人口結構和低保基本情況

隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷推進，巴州全州總人口不斷增加，城鎮(zhèn)人口的比重也不斷增加。由表1可知，2019年末，新疆巴州總人口為128.57萬人，比上年增長1%，其中，城鎮(zhèn)人口71.7萬人，占總人口55.8%;農村人口56.87萬人，占總人口44.2%。

表1 2015年-2019年巴州人口結構變化

表1中巴州9個縣市的人口結構變化，可以看出巴州的城鎮(zhèn)化過程在逐漸加速，其中城鎮(zhèn)人口在逐年上升，而鄉(xiāng)村人口的數(shù)量在降低，說明巴州城鄉(xiāng)居民的生活質量也在發(fā)生著重要的變化。

據(jù)巴州2019年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報顯示，全年享受城鄉(xiāng)居民最低生活保障人數(shù)3.64萬人，全州共有福利園區(qū)9個，養(yǎng)老院12個，共有床位數(shù)1757個，在院人數(shù)1227人。共有敬老院15所，供養(yǎng)農村特困人員839人，其中在院集中供養(yǎng)594人，分散供養(yǎng)245人。根據(jù)表1顯示，自2015年以來，巴州享受城鄉(xiāng)居民最低生活保障人數(shù)在不斷降低，說明居民的生活條件不斷改善。

（二）巴州農村最低生活保障實施情況

2007年10月，巴州民政局發(fā)布《貫徹國務院關于在全國建立農村最低生活保障制度通知的實施意見》（新政發(fā)〔2007〕86號）（以下簡稱實施意見）文件，文件顯示要在全區(qū)建立農村最低生活保障制度，將符合條件的農牧區(qū)貧困人口全部納入保障范圍，穩(wěn)定、持久、有效地解決我區(qū)農牧區(qū)貧困人口的溫飽問題，維護社會穩(wěn)定，促進全區(qū)經濟社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。

巴州將庫爾勒市和博湖縣作為農村低保的兩個試點縣（市），在試點的基礎上，不斷總結經驗，推廣農村低保工作。為做好全州農村低保工作，巴州各縣市民政部門按照《自治州建立健全城鄉(xiāng)社會救體系方案的通知》（巴政辦[2006]178號），全面啟動農村低保工作。截止2007年6月全州共有2116戶，4765人享受農村低保待遇，月發(fā)放低保金11.35萬元。

表2 2016年2季度巴州農村最低生活保障工作統(tǒng)計表

根據(jù)表2統(tǒng)計數(shù)據(jù)可知，在巴州9個縣市中，且末縣享受農村低保的人數(shù)最多，為1.3萬人，但該縣的低保補助水平卻最低，每月每人121元;而若羌縣享受農村低保的人數(shù)最少，為1434人，但該縣的低保補助水平卻最高，每月每人346元。這說明，巴州的農村低保存在明顯的地域不平衡性。

表3 2010年-2019年巴州農村低保標準統(tǒng)計表（年）

由表3可以看出，巴州各地市級和縣級單位所制定農村低保標準是不同的，這同當?shù)氐木用裆钏健⑸鐣洕l(fā)展水平、政府財政收入、人口構成等有著直接聯(lián)系。巴州農村低保標準有著顯著提高，由2010年每人每年的718元提高至2019年的3949元，增長了3231元。可以看出，巴州農村低保政策的覆蓋面持續(xù)增大，保障能力日益增強。尤其是若羌縣，每年農村的低保標準在八縣一市中居于首位，屬于經濟發(fā)展水平較好的地區(qū)。

三、巴州農村低保制度運行中存在的問題

各地區(qū)間保障水平不平衡。造成這一現(xiàn)象的主要原因是，如且末縣的經濟發(fā)展水平相對落后，農業(yè)人口和貧困人口所占比例較高，對救助的需求強烈，但這些地區(qū)的財政資源不能提供一個可持續(xù)發(fā)展的最低生活保障制度。而救助水平較高的縣區(qū)具有較高的經濟社會發(fā)展水平，有能力為這項制度提供強大的財政保障。越是貧困的地區(qū)，生產力越低下，需要救助的貧困戶越多，可用于低保的資金越是缺乏，低保的補助標準越低。這樣就容易造成惡性循環(huán)。這種地區(qū)間財政能力和對救助需求的差異，一些地區(qū)無法通過同樣的努力，提供與其他地區(qū)大致相等的低保保障。

農村低保對象界定困難。根據(jù)《實施意見》，農村最低生活保障對象是指上年度家庭年人均純收入低于戶籍所在縣（市）當年農村最低生活保障標準的，主要是因病、因殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農牧區(qū)居民。而家庭純收入是指共同生活的家庭成員當年從事各種生產和非生產經營活動，全年所得貨幣收入與實物收入扣除成本后的總和，包括土地經營收入、工資性收入、財產性收入、轉移性收入、其他收入等。

農民大多以種植農作物為主，種植、養(yǎng)殖的實物很難貨幣化，缺乏穩(wěn)定性，難以準確地調查收入，這就導致收入更難以核實。且近年來，外出打工的居民越來越多，很難準確地計算和核實其家庭勞動力的數(shù)量，工資收入以及一些村民的隱性收入。基層干部無法完全按照低保標準來確定家庭收入，只能以模糊的方式去處理，造成低保對象的識別不精準，其中既包括一些應該享受保障的農民沒有得到保障的現(xiàn)象，也包括不應該享受的群體或個體卻得到保障的現(xiàn)象。

農村低保資金投入不足。建立農村最低生活保障制度的最大難點在于籌措資金。我國農村低保和其他救助體系的資金主要由地方政府承擔、中央財政僅對困難地區(qū)提供適當補貼。《實施意見》指出，巴州地區(qū)所需資金自治區(qū)財政負擔70%，本級財政負擔30%。可以看出低保制度的資金來源是基于縣城以及村莊等相關比例進行分配的，而貧困人口眾多的地方通常是地方財政能力較差、集體經濟薄弱，資金籌措渠道狹窄，來源得不到保障，無法有效落實農村低保制度。單一的資金來源渠道并不利于農村低保政策的持續(xù)性與穩(wěn)定性。

四、完善巴州農村低保制度基本建議

提高各縣區(qū)保障水平。各地區(qū)間的經濟發(fā)展水平不同，導致其保障水平也有很大差異，在此基礎上，應大力發(fā)展各縣區(qū)的經濟。在這一點上，可以充分利用當前各級政府對民族地區(qū)的扶持政策。提供一些政策吸引外地企業(yè)來投資創(chuàng)業(yè)，推動巴州縣區(qū)城市化進程。增加專項資金投入，加大對基礎設施建設投資，尤其是文教、衛(wèi)生、科技和集體經濟發(fā)展等方面的村級基礎設施建設。

完善農村低保對象管理辦法。制定一套完善的低保對象審核與管理辦法，瞄準合理的低保對象，使得低保制度的實施更具有效果。巴州各縣區(qū)經濟發(fā)展存在差異，除了地域間經濟水平差異以外，我們還要考慮多種因素，如各地區(qū)的地方財政接受能力，物價水平，地方人民最低生活保障需求等。科學地確定低保標準和低保對象，并且保持一種動態(tài)狀態(tài)，各地區(qū)根據(jù)其經濟發(fā)展的實際狀況來制定適合本地區(qū)核查標準，隨著社會經濟的發(fā)展對標準進行合理的調整。

擴大低保資金的來源渠道。農村低保制度的保障資金主要來自各級政府的財政支出，并由中央財政給予補貼。巴州地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟發(fā)展落后，基層財政資金緊缺，無力承擔農村低保的資金投入。中央財政要加大對農村低保的資金投入，尤其是要進一步加大對財政困難地區(qū)的農村低保資金的投入力度。中央對于財政困難地區(qū)的經濟補助在不斷增加，但農村貧困人口較多，財政力量畢竟有限，難以全部覆蓋。建議建立低保的專門賬戶，由民政部門專人管理，確保農村低保金做到專款專用，確保資金的安全按時足額到位，這樣才可以更好的保證低保資金能擁有穩(wěn)定持續(xù)的來源。除了依靠政府財政，還可以考慮借助社會的力量，充分調動民間各方面的積極性，鼓勵個人和企業(yè)進行捐贈，大力發(fā)展慈善事業(yè)，鼓勵全民參與社會救助。

健全完善的農村居民最低生活保障制度，能夠有效維護農民的自身權益，對于農村社會經濟穩(wěn)定運行有著重要的作用。新疆低保制度的發(fā)展與完善，是新疆實現(xiàn)跨越式發(fā)展的重要體現(xiàn)，也是改善農村困難群體的生活、不斷提高農村低保生活水平的特殊工具。巴州農村低保制度經過十幾年的發(fā)展，取得了卓越的成就，但我們也不可忽視發(fā)展中存在的問題。要鼓勵各縣市積極發(fā)展經濟、擴大低保資金來源，健全完善巴州農村低保制度。

參考文獻

[1]《巴音郭楞蒙古自治州2019年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》http：//www.xjbz.gov.cn/Item/150880.aspx