農村土地承包經營權抵押貸款政策實施問題與對策研究

周健

摘 要：要想獲得貸款和進行融資，農民必須要有抵押，對絕大多數農民而言，唯一具有抵押價值的就是土地。而在我國農村土地集體所有制的背景下，如何破解農村土地抵押貸款難題成為了一個非常重要的研究課題。

關鍵詞：農村土地;承包經營權;抵押貸款;政策實施;問題;對策

1 農村土地承包經營權抵押貸款概述

當前，由于農村土地承包經營權的下放，農村土地承包經營權抵押貸款也成為目前借貸項目中的一種全新形式。這一項目指的是在土地原有經營權所有權和土地的具體用途均不受任何改變的前提下，將已承包土地的經營權，還有在土地上的相關產品及其附著物都被當成物品抵押給金融機構，從而為借款人進行貸款辦理。貸款辦理的主體有農業合作社、種植戶養殖戶，還有土地承包戶等個人或集體。他們將土地承包經營權作為抵押產品，向金融機構進行借貸。只要在規定期限內將借貸的本金和利息予以歸還，那么，農村土地承包經營權仍然將歸他們所有，他們將在法律允許的范圍內繼續使用。但是，如果超期限仍然沒有歸還，金融機構則有權依法處置抵押物品，并對抵押物品處置之后的借款進行優先受償。

2 農村土地承包經營權抵押貸款政策實施問題分析

2.1承包經營權抵押法律法規不健全

為切實做好農村土地承包經營權抵押貸款試點工作，國務院于2015年出臺了開展農地承包經營權、農村宅基地貸款試點工作的意見，人民銀行等國家部委也出臺相關政策措施，確保試點工作順利推進，但這些政策僅是在試點運行地區使用，未在全國普遍實行，且不具備完全的法律效果。從我國當前的仍在執行的法律法規中觀察，不管是《物權法》《擔保法》，還是最新修訂的《農村土地承包法》《農村土地承包法》等法律，在農村土地承包經營權的性質、抵押等方面上仍有模糊或者未明確的地方。比如，擔保法對耕地、宅基地等集體所有土地使用權規定不得抵押;農村土地承包法在關于土地經營權流轉抵押等方面沒有明確的規定，在土地流轉相關法規方面規定，農村土地承包經營權二次流轉需要原承包方同意，且本集體經濟組織內的成員優先受讓等，這些都讓土地流轉抵押受到了很多限制，特別是銀行需要將土地經營權進行抵押變現時，就會遇到很多法律法規等方面的障礙。雖然試點期間暫定了相關法律規定的執行，但僅限于試點地區讓，土地經營權的抵押范圍受到局限，也降低了抵押物的價值。

2.2承包經營權抵押貸款風險防控機制不完善

為順利推進試點工作開展，在貸款機制設置上從方便群眾借貸角度考慮，沒有開展擔保、保險、第三方風險分擔機制，但從風險防范角度觀察，這將導致風險系數增加，一旦出現貸款無法歸還且土地經營權價值評估低于貸款金額情況，銀行風險將大大增加。特別是農業保險方面的措施不夠，當出現比較大的自然災害或其它不可抗拒因素時，農業的弱質性特點將被無限放大，在政府基金規模不大、相應應急保障措施不夠時，農戶將要獨自承擔巨大的損失，導致貸款農戶沒有能力按時還本付息，產生不良貸款，這也會使銀行承擔巨大壓力，試點工作的推進將受到極大影響。

2.3政策宣傳不到位

土地是農民最基本的生產資料，受傳統思想影響，農戶對自身發展持比較謹慎的態度。加之銀行金融機構網點少，絕大多數農戶和新型農業經營主體又都處在農村，全縣除農村信用社外，大部分金融機構沒有在鄉鎮設網點，導致其對土地承包經營權抵押貸款認識不夠，參與性不高。同時，土地經營權評估價值難定，抵押受限制，銀行金融機構承擔風險較大，也導致市場整體參與積極性不高。這些客觀因素的背后，實質上是試點工作領導小組在進一步加大對農戶和銀行兩個方面的政策宣傳上做的還不夠，一方面沒能讓廣大農村用戶深入全面了解銀行信貸產品，另一方面沒有將試點政策作為一項利國利民的重大措施在銀行機構中深入宣傳，導致銀行機構僅僅從業務角度對待該項工作，沒有站在全局角度扎實推進該項工作。

3 農村土地承包經營權抵押貸款政策實施對策

3.1健全相關法律法規

農村土地承包經營權抵押貸款為農戶提供了破解融資難的渠道，但現行法律法規對土地承包經營權作為抵押物尚未有明確規定，且抵押物處置上也存在法律障礙。為切實推動該項工作更好的落地落實，建議從國家農村土地法律體系完善上入手，修訂《農村土地承包法》《物權法》關于農地經營權有關規定，明確允許農地經營權抵押，并且在具體法律法規論述上，將農村土地承包經營權的性質、抵押流轉的對象、用途等方面予以明確，真正給廣大農民更加完善的承包經營權。人民銀行、銀保監局等金融機構積極開展調研，制定規章辦法，圍繞土地承包權、土地經營權抵押的對象、交易渠道、價值評估認定、貸款額度規定等，制定全鏈條、全環節、系統性的條例辦法，引導銀行業金融機構大力開展農村土地承包經營權抵押貸款業務，確保農民土地承包經營權益的具體化和可操作性。

3.2健全風險保障機制

（1）做強風險補償基金。雖然政府出臺了風險補償金政策，但規模不夠大，建議盡快籌措財政資金，設立惠農信貸風險補償基金，并按一定的比例逐年增加風險補償資金額度，用于補償分擔抵押物處置期間農戶權益保障、抵押土地經營權資產追償難以彌補本金損失、自然災害損失風險，減少銀行后顧之憂，提高其參與貸款的積極性。（2）加大農業保險支持度。建立由政府、種植（養殖）戶、保險公司共同參與的農業風險分擔機制，一是擴大保險覆蓋面。積極爭取增加財政補貼保費的農險產品，擴大價格保險、收入保險、天氣指數保險、區域產量保險等新型農業保險試點范圍。二是不斷提高保險保障水平。在財力可行的情況下，逐步提高保險補償水平，由當前的保農業物化成本為主向保總成本轉變。三是繼續優化財政保費補貼結構。在區域上，根據地方財力差別、保險規模等因素，繼續完善地方保費補貼分擔機制，實行一定的彈性系數和動態調整。在保險服務對象上，繼續加大對新型經營主體的保費補貼力度，進一步完善保費補貼管理政策。總之，綜合施策，提升農業抗風險能力，降低抵押貸款風險。

4 結束語

開展農村土地承包經營權抵押貸款工作，是農村土地制度改革和農村金融改革的一項任務，目的是為廣大農村群眾提供貸款，破解其農業生產上遇到的融資難問題。本文全方位、多層次分析研究農村土地承包經營權抵押貸款現狀，研究試點政策實施中發現的問題及原因，有針對性的提出對策建議，以期望更好的推動農村土地承包經營權抵押貸款工作的順利開展。

參考文獻

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