長遠規劃，實現教育跨越式發展

張峰林 周少峰

2015年，黨的十八屆五中全會提出，全面實施一對夫婦可生育兩個孩子的政策，積極開展應對人口老齡化行動。全面二孩政策的實施，必將在今后較長一段時間內，較大程度地影響青島萊西市各個階段在校學生規模，進而對相關教育資源配置提出新要求。為更好應對萊西市未來義務教育發展中可能出現的情況，萊西市教育和體育局深入開展調查研究，采取相應策略。

教育現狀：深化教育改革，優化教育資源配置

近年來萊西市圍繞辦好人民滿意教育的目標，全面貫徹黨的教育方針，落實立德樹人的根本任務，不斷深化教育改革，大力發展素質教育，優化教育資源配置，推動全市教育事業取得長足進步。

統籌教育資源，城鄉布局不斷優化。萊西市委、市政府高度重視教育事業發展，統籌推進義務教育領域綜合改革，頒布了《推進義務教育均衡發展的意見》《萊西市農村義務教育學校布局調整方案》等一系列事關教育發展的綱領性文件，完善了頂層設計，堅持優先發展，優先投入，全市教育實現了跨越式發展。

教育辦學條件不斷改善，均衡義務教育資源配置。2015年以來，先后整合農村學校26所，投資4.2億元，遷建、新建、改建農村學校11所，布局更加合理，條件更加優化。投入2566萬元，對38所農村薄弱學校進行升級改造，改薄任務全面完成。投入1.8億元，為全市中小學建成塑膠操場，體育運動環境明顯改善。爭取投入運營校車243輛，惠及2萬多名學生，校車服務實現全覆蓋。努力推進教育信息化，視頻錄播系統、交互式電子白板、班班通等現代化設備進入普通農村學校。全市中小學全部通過青島市現代化學校、青島市數字智慧校園驗收。

問題分析：“全面二孩”對萊西市教育的影響

國內有關權威機構研究表明，未來七年內我國小學學生規模、初中學生規模由于第三次“嬰兒潮”的作用有所增加;全面二孩政策對義務教育的影響將從2022年左右開始顯現，并在短期內刺激義務教育學生規模迅速擴大，到2030年達到峰值，之后義務教育學生規模會重新開始縮小。隨著適齡幼兒的逐年遞增，萊西市城區幼兒園學位供給相對不足問題日趨顯現，城區適齡幼兒面臨入園難的問題，矛盾即將甚至已經轉移到小學、初中階段，帶來新一輪的大挑戰，屆時，目前的學位供給將遠遠不能滿足入學需要。

城區學校班額過大問題。隨著全力打造“田園生態 休閑萊西”城市旅游休閑品牌、姜山小城鎮日韓加工業集聚區、北汽新能源汽車產業園等重點組團的崛起，萊西市城區規模快速擴張，但城區學校建設尤其是新建居民小區配套學校建設相對滯后（以香港路小學、水集中心小學為例，學校周邊居民小區較多，但與之配套的只有這一所學校）。另外，隨著農村人口及流動人口持續涌入城區，造成城區中小學辦學規模急劇擴大。以萊西市城區小學為例，從2018年招生來看，萊西市整體學位數充足，但個別小學尤其是部分城區熱點學校招生壓力仍然較大，存在超班額現象（不超55人），比山東省規定小班額數45人超5-10人。

中小學教師管理體制和制度建設問題。從當前實踐層面來看，城鄉教育之間最大的矛盾點還在于師資的不公平，師資的不公平源于當前的教師人事制度與管理體制。對農村中小學的經費投入不足，農村教師在工資、職稱等方面傾斜政策不夠，農村學校內部管理體制相對落后，過于注重制度而忽視了人文關懷，講競爭的多，講合作的少。年度評先選優成為一種特權，達不到鞭策后進的目的。

一是教師思想觀念、能力問題。教師終身學習的意識不夠，對先進的教學思想和教學理念自我學習不夠，遇到新問題和挑戰，應對起來困難;新教師崗前培訓不過硬，實習流于形式，必備的教育教學技能掌握不夠扎實，且多數新教師一分配到校就承擔繁重的教學任務，他們在剛剛得到的工作崗位上由于缺乏指導而顯得很無助，組織教學難度大，課堂教學的有效性差。關于職稱問題，在中級職稱問題解決后，評高級職稱無望，進取心在逐漸消退。二是政策導向的錯誤。從各年的中考成績來看，不少地方和學校在實行素質教育中還存在誤區。一個重要原因就是素質教育缺乏一個主觀的評價標準，教育主管部門對學校、學校對教師、教師對學生的評價仍然只停留在以學生的分數為主。根據期末統考、會考、中考的成績對學校、教師進行考核排名次，造成了極其惡劣的后果，加劇了學校之間、教師之間的不正當競爭。

城鄉之間師資發展不均衡問題。目前，萊西市優秀的教師資源主要集中在城區學校，城區學校在優質教師總體數量、學歷配備與結構上均優于農村學校。近年來，萊西市中小學教師學歷達標的水平有所提高，無論是縣城或農村，本科及以上學歷的比例在逐年遞增。但總體上所占比例仍然偏低，且部分中、老教師學歷的提升往往是通過函授、遠程教育、自考等形式獲得，而第一學歷為中師、高中的比例較高，農村中小學教師的主體仍以中師畢業生和高中畢業生以及轉正的民辦教師為主。農村教師中高學歷的比例遠低于城鎮。

農村教師結構性問題突出。萊西市教師隊伍結構主要包括兩個方面：一是教師課程結構不合理。很多農村小學為滿足文化課教學需求，安排音體美教師轉行教語文、數學、英語等課程，影響了音體美教學。另外，萊西市小學有專職英語教師120余人，但英語專業畢業的教師不到60人。音體美、英語等學科專職教師配備不足，影響了素質教育的深入實施。二是教師年齡結構不合理，老齡化現象嚴重。這一現象在農村小學階段表現尤為突出，這些年齡偏大的老教師，大部分是原來的民辦教師轉正過來的，盡管他們有較強的敬業精神，但由于受年齡偏大、知識老化、家庭負擔過重等諸多因素的影響，在教育觀念、教學方法等很多方面與年輕教師相比存在著很大的差距，特別是在現代信息技術方面差距更大。由于受經濟條件的限制，許多鎮（街）一年進不到10個教師，嚴重影響著教師隊伍的及時更新換代，不利于教育事業的長遠發展。

關于購買教師服務問題。2015—2017年，萊西市教師自然減員763人，同期新招聘教師656人，缺口107人。同時，“二孩政策”放開后，女教師群體普遍進入一個生育高峰期。近幾年，因為女教師生育二胎導致的師資緊缺問題愈發嚴峻。據統計，2017—2018學年度，萊西市農村學校（不含市直和辦事處）各學科教師缺額共約200人，要解決這一問題，需要購買教師服務。對購買的教師服務，按照工作10個月、月人約2000元標準測算，每人需支付包干服務費2萬元，合計共需400萬元。教育系統無力承擔如此巨大的資金投入。

如何有效消除不利的教育影響

通過對人口增長的預測和對教育資源現狀的分析，可以看出，全面二孩政策的實施，對基礎教育的挑戰是多角度、全方位的，對學齡人口預測、學校規劃布局和教育資源配置等都提出了新的、更高的要求。只有做到精心規劃，針對教育的突出問題精準施策，才能贏得主動權。

根據人口增長預測做好教育長遠規劃，統籌布局各學段教育資源的協調發展。全面二孩政策的實施，會帶來人口的波動，針對學齡人口波動所做出的教育應對，是對各級政府教育治理能力的考驗。要科學對待人口與教育的關系，掌握人口出生的峰谷交替規律和人口高峰的年齡結構在不同教育階段的滾動趨勢，以準確判斷和布局教育的發展規模。同時，在全面二孩政策背景下，隨著城鎮化建設、扶貧進程加快，大量流動人口和農村人口將繼續向城鎮集聚，城市的規劃建設隨形勢不斷變化，將會給學校規劃布局、資源整合、師資配置等各方面帶來全新的課題。此外，學齡人口增長引發的教育需求會呈現逐步向上滾動的趨勢，不同教育階段的需求存在一定時間差。教育部門應放眼長遠，思考“十四五”規劃的教育發展藍圖。

落實教育優先發展戰略，實時優化配置教育資源。教育經費投入不足仍然是制約萊西市教育事業發展的主要問題。義務教育保障水平較低，公共教育資源總量不足，學前教育、普通高中教育、中等職業教育成本分擔機制尚未真正建立，民間資本發育不足，多渠道籌措教育經費的機制有待進一步健全和完善等，說到底還是教育經費短缺問題。優質公辦學前教育資源的擴充、學前班小學及初中學段教育資源總量的增加和高中階段教育保障能力的增強，都需要增加投入。所以，落實教育優先發展戰略地位，依法保障教育投入的“三個增長”，多渠道籌措教育經費，才能真正掌握應對全面二孩政策對基礎教育挑戰的主動權。

注重內涵發展，全面提升教育質量，滿足人們對優質教育資源的需求。人們選擇響應全面二孩政策，就不會僅僅滿足于讓孩子“有學上”，讓孩子“上好學”才是最根本的訴求。全面二孩政策的實施，對教育的質量結構提出了新的要求，也給教育內涵發展提供了機遇，只有超前思考，提前規劃布局，精準施策，才能從容應對。從長遠來看，在擴大規模的同時必須適時調整教育結構，因此，在當前城區中小學“大班額”現象仍然非常突出的情況下，除了要通過新建和改擴建學校來保證學位外，還應該在師資隊伍建設、科學的教育評價體系及校園文化等內涵建設上下功夫，這是保證讓孩子“上好學”的一個關鍵要素。當然，全面二孩政策實施后，對于女教師占有較大比例的學校而言，未來幾年很可能會面臨教師缺位的問題，這也需要創新教師管理機制，確保師資穩定和教育質量提高。在教師隊伍問題上，一是依據相關統計數據確定師生比例，掌握未來幾年需要凈增的教師數，在此基礎上，根據《中華人民共和國義務教育法》要求，積極制訂教師培養計劃，為三、四年后的幼兒教育和七、八年后的中小學教育打下基礎。二是統籌計劃培養。很多學校教師女性居多，二孩政策出臺之后，很多適齡女教師開始計劃生二胎，這些生二胎的女教師需要產假或者保胎假。若在同一時間內都請產假，必然會導致師資不足，所以學校要提前統籌規劃好，做好應對之策。學校可以柔性統籌每年生育教師人數，不硬性規定，但可以柔性協調。可以向教委申請，多給學校留出一些機動編制人員。學校學年設崗時，可以預留出機動編制，以應對二胎帶來的影響。

“城鎮化”問題比全面二孩政策更應為義務教育重視。全面二孩政策實施，的確會導致今后一個時期義務教育在校學生規模的擴大，因而需要在這段時期對義務教育資源進行相應的規劃配置。但更需要引起注意的是，隨著城鎮化進程的不斷推進，城鎮小學和初中將會承受越來越重的教育壓力，教師編制和校舍建筑規模將出現大量缺口需要補充。同時，由于農村小學和初中的在校學生規模不斷縮小，農村教育義務教育“空心化”問題日趨嚴重，將會出現校舍閑置、教師編制過剩等情況。因此，在高速城鎮化過程中，城鎮義務教育承載能力不足以及農村義務教育資源浪費等問題比全面二孩政策引發的連鎖反應更值得警惕。與之相對應的是，要謹慎對待農村撤點并校，補充小規模學校全科教師。從統計數據上看，隨著城鎮化的不斷推進，農村學生將逐步轉移到城鎮入學，大量農村校舍將被閑置，造成資源浪費。同時，將分散的學生聚集起來，可以保證科目齊全的教師進行教學，也有利于學生在同伴互助中成長。所以，撤點并校是農村學校必然要面對的問題。然而，在實踐中，由于部分學生的居住地離中心校太遠，撤點并校后因配套措施跟不上，只能住校或讓家長到學校附近租房，增加了安全隱患和家庭負擔。因此，在切實做好相應的配套措施前，應謹慎對待農村撤點并校，避免增加農村學生和家庭的負擔;同時，保留的小規模學校由于不適宜安排各科教師，出現了教師結構性缺編問題，因而可以進一步補充全科教師，保證教學質量。

加強教師隊伍質量建設，推進城鄉教師流動機制。調查結果顯示，全面二孩的實施對義務教育在校學生規模會產生一定波動，與之相應的教師需求量也會出現變化。因此，在保持現有教師編制規模的情況下，應加強教師隊伍建設，通過輪崗培訓、提升學歷等方式提高教師職業素養，推動義務教育教師隊伍內涵式發展。同時，從城鄉來看，在農村義務教育對教師數量需求逐漸降低的同時，城鎮義務教育對教師的需求會逐漸增大，所以應加快完善城鄉義務教育教師流動相關保障措施，推進城鄉義務教育教師流動，有效實現城鄉教師資源共享，確保城鄉教師資源的有序調配。針對家長對城區國辦學校和轄屬水集街道管理的幾所學校區別對待觀念較重的實際，探討實行將水集街道轄屬學校升級管理或者合并辦校，與鄰近的國辦學校一套班子、同一模式管理，或者直接以年級為單位進行分校區管理，以打消家長厚此薄彼、挑三揀四的疑慮心態。

發揮政府主導作用，加大職業教育和民間教育扶持力度。全面二孩后家長的觀念也會隨之改變，沒有讀書資質的孩子，家長會選擇把孩子送到職業學校，學到一技之長。所以政府應該大力發展職業教育，提高職業教育的地位，來緩解教育資源緊缺問題。在確保國家規定用于職業教育發展資金落實到位的基礎上，進一步加大對職業教育扶持力度，實行必要的政策傾斜。積極爭取國家等各級扶持資金，搞好骨干專業基礎能力建設。同時出臺激勵政策，吸引社會資本多種形式參與職業學校建設，實現職業學校投資主體多元化。由政府人事部門牽頭，進一步修訂和完善職業學校教師招聘辦法，根據職業學校教師編制配備標準，每年為職業學校補充緊缺學科教師，確保專業課師生比例達到規定要求。同時鼓勵職業學校面向社會聘請能工巧匠擔任兼職教師，兼職教師工資納入財政預算。同時，由于優質資源的緊缺，勢必會使得私立學校興起，政府要放寬私立學校的準入條件，使私立學校為公立學校分擔一部分生源。