京津冀協同發展戰略的主要任務及面臨的挑戰

蔡韻

摘 ?要：京津冀三地的協同發展一直受到黨和國家的重視。但是近些年來，一體化發展緩慢，缺乏切實可行的合作思路和機制，進而導致了三地之間產業同質化嚴重，競爭惡性循環，地區發展懸殊等問題。此次，黨和國家將京津冀協同發展戰略提升到國家級發展戰略的高度，主要目的是疏解北京的非首都功能，促進京津冀地區在產業、基礎設施、生態環境等方面的協同發展，彌合三地社會經濟發展鴻溝，打造北方發展新引擎。但京津冀三地的協同發展仍面臨著一系列挑戰。

關鍵詞：京津冀;協同發展;產業發展

中圖分類號：D035.1 ? ? 文獻標識碼：A

Abstract： For a long time， the common development between Beijing， Tianjin and Hebei has been attached importance by the party and the country. However， since the new era， Beijing， Tianjin and Hebei have been run on their own. The speed of common development is slowly. More feasible cooperation ideas and systems are lacked. Because of these， the serious industrial homogenization， vicious circle of competition and disparity in regional development among the three regions has been caused. This time， the strategy of the coordinated and integrated development of Beijing-Tianjin-Hebei is promoted to the level of national strategy by the party and the state. Making Beijing's non-capital functions be released; the coordinated and integrated development of the Beijing-Tianjin-Hebei in terms of industry， infrastructure and ecological environment be promoted are its main tasks. Making the development of the three regions be balanced， the development gap be bridged， the regionalization of the development of northern China be formed， and a new engine for the development of the north be created are its aims. However， there are some challenges still being faced. The huge gap is still faced by the coordinated and integrated development of Beijing-Tianjin-Hebei， due to the imbalance of the development of Beijing， Tianjin and Hebei. The development of tripartite cooperation is hindered by the difference of administrative status. The smooth industrial acceptance among the three regions is threatened by the differences in industrial structure.

Key words：Beijing-Tianjin-Hebei;coordinated and integrated development;the industrial development

一、京津冀協同發展戰略的政策解析

2014年2月26日，在聽取有關京津冀三地協同發展的工作匯報后，習近平總書記發表了重要講話，即為了使京津冀三地能夠更加平衡發展，彌合彼此之間的發展鴻溝，使三地協同發展共同成為中國北方發展的新引擎，將京津冀協同發展戰略上升為新的國家級發展戰略。

長期以來，中國的經濟考核體系和政績衡量標準都是以GDP作為關鍵考核指標，京津冀地區也不例外，在這一指標的驅使下各地均以各自的利益與需要為出發點，形成了一定程度的雙重封閉：對內，三地都有各自突出的比較優勢，但由于彼此之間互補性差，使三地一直處于競爭多、合作少，獨行多、聯動少的整體發展態勢;對外，京津冀一體對外開放并進行合作的思路與機制尚未形成[1]。這種分割和封閉，不僅導致京津冀三地產業同質化日益嚴重，陷入競爭的惡性循環，而且還帶來了區域環境的逐步惡化、“城市病”滋生、地區發展懸殊等問題，導致區域整體的資源配置效率下降，競爭力也遲遲得不到提升[2]。因而改變京津冀三地發展“各自為政”的狀態，是京津冀協調發展戰略的重要任務從短期來看，這一國家級發展戰略將有助于京津冀三地發展壁壘的消除，加強其協同合作，走出相互競爭的陰影，營造三地優勢互補、協同發展的良性局面，以改變“北京吃不完、天津吃不飽、河北吃不著”的尷尬局面，從而打造中國經濟增長的第三極。從長期來看，該戰略將有利于中國南北發展差距的縮小，打造中國北方包括東北地區發展的驅動力量，為未來中國以創新為觸發點的高質量發展提供新引擎，并促進世界級城市群建設目標的最終實現。

北京、天津和河北三地各自擁有的獨特地緣優勢是京津冀協調發展戰略得以制定的有利條件。首先，在地理位置和空間分布上，三地具有整體性，即彼此地域相連相接。河北省有較大的區域面積，并且環抱北京和天津，能夠為北京、天津兩地的產業轉移、人口流動等提供充足的腹地資源。而天津是除北京以外，北方唯一的特大城市。其次，在中國目前僅有的四個直轄市中，只有京津兩地距離最近，僅120公里。在整個京津冀僅有的22萬平方公里范圍內，有兩個超千萬人口的特大型城市并存。與此同時，在地理位置上，天津靠海，并且有著條件較好的港口，這為京津冀協同發展戰略的向外擴展提供了得天獨厚的對外窗口，三地的出口貿易增長率也將由此提升。北京位于河北腹地中心，離天津也較近，其資源輻射面較廣。

除此以外，京津冀三地擁有的優勢互補資源也將是京津冀協同戰略不斷推進的動力。北京除了作為首都而擁有得天獨厚的政治資源優勢外，其隨著中國經濟實力的不斷增長也逐漸成為中國的經濟發展中心。以北京朝陽區為例，截至2018年9月，已經有120余家跨國公司總部進駐，其中囊括了近71家來自美、日、英、德等國的世界500強，近十年來的落戶年均增長率達33%[3]。2016年全國金融業法人單位總數為122516家，北京有4972家，上海為2482家。由此可以說明在經濟資源方面，北京相比河北、天津有著更大的優勢。河北省擁有豐厚的礦產資源、多種工業原料、巨大的水資源儲藏量和多種農產品等，是京津兩地長期的資源供應地[4]。天津有較好的經濟發展基礎，并且一直與北京有較強的聯系，同時靠近海洋，具有建立對外貿易港口的巨大優勢。由此可見，京津冀協同發展戰略將很好地糅合三地優勢資源，打破彼此之間的發展與合作藩籬，加強協作，從而形成京津冀的發展優勢。

二、京津冀協同發展戰略的主要目的

（一）疏解北京的非首都功能

首都功能指的是北京作為中國的首都，擁有天然的政治優勢和國家層面的政治功能、外交功能等。但首都功能的發揮和維持城市自身運轉都需要一部分必不可少的非首都功能，但一些冗余功能，如對首都功能支持作用不足、超出城市自身需求的功能，也需要被疏解[5]。北京作為產業、社會服務等各項功能較為完備的城市，其所附帶的城市吸納功能也較強，如吸納就業、人口集聚等功能。[6]改革開放以后，中國的人口流動性急速提高，北京得天獨厚的優勢不僅吸引了眾多國際和國內具有影響力的公司落戶，而且還使大批外來務工人員來此工作安家。如圖2所示，北京近20年來年末總人口從1997年的1092萬人增長到2015年的1363萬人，人口增長了近四分之一。過快的人口增長使得北京人口承載力逐漸超出紅線，非首都功能不斷疊加并逐漸超出城市的需要，環境污染、交通擁堵、人口擁擠、住房緊張等“大城市病”日益嚴重，并且正在對北京首都功能的發揮產生不利影響。除了人口過多導致北京出現越來越嚴重的城市病以外，不合理、不科學的城市規劃也使得北京的“城市病”難以治理。北京不合理的空間結構，綜合承載力不足，主要功能都集中在僅占北京面積21.3%的中心城區，承載了北京70%的經濟產出，77%的消費以及80%的服務業，而郊區郊縣的發展卻不足;除此以外，由于對特大城市發展及其規律了解不透，認識不足，中心城區與衛星城之間的距離太近，從而形成了“臥城”現象[7]。由于城市規劃和建設速度趕不上北京經濟發展、人口增長的速度，更嚴重的是形成了規劃跟著發展跑的不利局面，北京城市的結構性矛盾不斷凸顯，“城市病”愈加嚴重。京津冀協同發展戰略的一個目的就是要將北京過于集中的資源以及承載的過多非首都功能進行合理再分配，使北京的發展逐漸變成為一種區域發展。

（二）促進京津冀地區產業協同發展

京津冀協同發展戰略能夠得以最終實現的核心就在于促進三地產業的協同發展。在某種程度上說，京津冀這三大主要地區之間產業協同發展水平的提高，將對整個區域產業水平及競爭力的提高產生聯動作用。因此，在產業協同發展方面，三地也需要完成三個關鍵任務。就北京而言，要改變其產業過多、過于集中的現狀，疏解各種非必要的非首都功能，從而“治療”北京極其嚴重的“大城市病”。就天津而言，要改變其與周邊地區存在的較為嚴重的同質化競爭且產業競爭力相對較弱的結構性矛盾局面。就河北地區而言，要提升其經濟發展水平，縮小與北京和天津兩地在各方面發展之間的差距，最終彌補產業差距，實現產業合作，助力產業整體競爭力的增強。

就產業協同來看，改變京津冀產業的同質化是關鍵一步。其同質化的主要表現是：北京和天津產業結構有較高的相似度，尤其是第一產業與第二產業，同構化超過90%;以工業制造業為典型的第二產業是京津冀三地同構化的“重災區”。[8]換句話說，同質化的產業發展使得三地之間長期處于一種惡性競爭，從而削弱了三地發揮各自優勢和進行協同合作的可能性。

但京津冀三地擁有的產業優勢和資源，也使其實現產業互聯互通成為可能。北京應充分發揮首都優勢，利用人才、技術、信息等方面的優勢，重點發展高精尖產業，為京津冀的協同發展打造創新源頭;天津應充分利用自身在港口和物流方面的優勢，發揮輻射作用，成為京津冀一體發展過程中實驗和制造創新產品的基地;河北應以自身的資源優勢和產業作為基礎條件，發展成為京津冀協同體的產業化基地[9]。三地應該充分認識到各自的發展優勢，即北京可憑借自身較好、較完善的城市功能、產業資源和創新環境，成為區域發展的“領頭羊”;天津在被國家認定為直轄市之后，其經濟發展水平較好，產業基礎良好，能夠成為產業協同發展的中堅力量;而河北地區雖然產業基礎較差，創新水平較低，但是河北有較多的工業資源、農業資源等，能夠成為區域協同發展的后起力量。因此，這一協同戰略要根據京津冀三地的具體情況，對其產業進行科學合理的分工定位，最大化地促進區域產業協同發展，從而改變三地之間經濟發展的巨大不平衡，縮小彼此之間的差距，減少區域沖突，加強彼此之間的產業合作，實現互利共贏，從而成為中國北方的最具活力和高質量的經濟增長極。

（三）促進以交通一體化為著重點的基礎設施協同發展

基礎設施建設的完善將打通京津冀協同發展的各環節。作為整個長江以北各大經濟區的交匯點，京津冀地區的基礎設施和交通設施不僅要滿足本地區的需要，而且其交通設施還需要發揮主干道作用，以滿足包括東北、西北、華北及華東等經濟區在內的北方地區在人員流動、物質運輸等方面的需求[10]。因此，實現基礎設施的一體化，對京津冀地區而言，能夠加強彼此聯系，降低區域交通成本和交易費用，推動區域內的經濟合作、產業合作;另一方面，也能夠加強其與毗鄰的四大經濟區的聯系，刺激北方四大經濟區的發展，并更加靈活、有效地調動四大經濟區的礦產、人才、農產品等資源，為京津冀的協調發展提供多方面的支撐。大部分研究已經表明，改善區域交通基礎設施能夠使區域內經濟要素的流向產生改變，促進區域經濟和城市化的發展[11]。也就是說，區域內完善的基礎設施，除了可以降低運輸成本外，還能夠使刺激生產要素和產品在區域內高效流動。

國家發改委和交通運輸部于2015年12月8日發布了《京津冀協同發展交通一體化規劃》。該規劃指出，將以現有通道格局為基礎，對區域城鎮發展主軸進行重點打造，實現城市間的互聯互通，并將交通格局打造成“四縱四橫一環”的網絡化格局[12]。所謂“四縱”，即四條縱向交通軌道，包括京滬、京九、京哈—京廣及沿海;所謂“四橫”，即四條橫向交通軌道，囊括秦承張、京秦-京張、津保和石滄;“一環”指的是首都地區環線通道。“四縱四橫一環”基本上輻射了京津冀地區所有的重要城市和鄉鎮以及重要的工業區和高新技術區。《規劃》指出：到2020年，要使區域交通網絡基本形成多節點、網格狀，包括基本建成主骨架式城際鐵路，完善通暢的公路網絡，力爭打造在整體服務、交通智能化、運營管理等方面達到國際先進水平的港口群及機場群，從而基本建成集安全可靠、便捷高效、經濟適用、綠色環保等功能于一體的綜合交通運輸體系，并使新城、衛星城與京津中心城區之間通勤時間縮短至1小時，京津保唐的交通時間縮短至1小時，相鄰城市間的通達時間基本實現1.5小時[13]，到2030年形成“安全、便捷、高效、綠色、經濟”的一體化綜合交通運輸體系[14]。不斷完善科學化、智能化的公路網、鐵路網和航空運輸網，極大縮短京津冀地區之間在交通、物流運輸方面的時間，提升彼此之間的協作效率，從而發揮交通設施和基礎設施在京津冀協作發展中的強大助力作用。

（四）促進京津冀地區生態環境協同發展

由于多年來過于追求GDP增長而形成的粗放型經濟模式，使京津冀地區累積的諸多生態環境問題逐漸暴露，甚至影響到人民的生活和工作。這也使京津冀協同發展戰略對生態問題、環境問題高度重視。所謂生態協同治理，指的是以形成區域內生態環境良性互動治理系統為主要目標，由國家公共權力、文化語境、法律法規等多重內容參與，以社會各主體，尤其是地方政府、社會大眾、區域內企業等為主要行動者來共同構成一個集開放性、整體性等于一體的協調生態治理系統[15]。北京因為城市規劃的不合理和不科學、產業聚集等原因，導致人口眾多、交通擁擠，“大城市病”也日益嚴重，環境污染尤其是大氣污染十分嚴重甚至威脅到人的健康。河北省是我國的重工業大省，由于改革開放前期強調經濟發展，便忽略了對環境的保護，使河北省環境污染較為嚴重。據國家環保部公布的數據來看，華北地區的霧霾最重，2013年僅河北省就有7座城市被列入全國大氣污染最重的前十座城市，成為毋庸置疑的污染大省，其長期都面臨極為嚴峻的環境治理態勢[16]。天津地區也由于產業結構的不合理，環境污染問題也較為嚴重。京津冀協同發展戰略將生態環境保護、污染治理等納入協同發展，避免了未來京津冀三地再走“先污染后治理”的老路，同時也為未來中國區域發展提供新的模式。

三、京津冀協同發展戰略的挑戰

北京、天津和河北省所擁有的不同優勢，使京津冀協同發展戰略的實現和其對整個區域輻射作用的充分發揮成為可能。但三地存在的不平衡性經濟，特征明顯的二元結構，不合理的分工格局，尚未形成的一體化協調機制，彼此仍處于競爭大于合作的狀態等問題[17]，使京津冀地區無法像珠三角、長三角那樣順利實現城際合作，反而還需要在彼此協調發展過程中面對諸多挑戰。

（一）京津冀發展的不平衡使彼此之間的協作發展仍面臨巨大鴻溝

首先，從2013年的人均地區生產總值來看，天津以99607元位居全國第1，北京以93213元位居全國第2，而河北省排名全國第16，僅38716元，是天津的38.9%，北京的41.5%，不到京津兩地人均地區生產總值的一半;其次，在工業化進程方面，三地也有所不同，北京已經步入后工業化時代，天津正處于工業化后期，而河北仍然處于中期工業化階段。三地巨大的發展差距使北京、天津兩地沒辦法發揮自己的經濟優勢來帶動京津冀地區的發展，同時還嚴重制約了區域協調發展的進程。與此同時，作為區域經濟圈內的核心城市—北京和天津，二者之間的關系仍然較為模糊，定位仍然不清，緊密的分工協作關系尚未完全形成，除此以外，天津和北京也并未像上海在長江三角洲、廣州和深圳在珠江三角洲那樣發揮自身強大的輻射作用，帶動區域整體發展，并成為整個北方地區發展的“源動力”[18]。與此同時，作為核心城市的北京和天津在經濟不斷發展，城市功能不斷完善的同時，并未帶動相關地區的發展，反而還形成了對河北地區的“虹吸效應”，即河北的人力、自然、產業等資源向京津兩地集聚的同時，“環京津貧困帶”和三省市經濟非均衡化發展的態勢也隨著這一趨勢得以形成[19]。

（二）行政地位不同使三方協作關系的推進受阻

京津冀三地在行政和政治地位方面存在差異，使其無法像長江三角洲和珠江三角洲那樣進行城市間的合作。北京既是具有獨立行政功能的直轄市和中央政府駐地，又因自身特殊的歷史文化背景，集政治、經濟、文化多重職能于一身，天津定位為“北方經濟中心”，但定位主要為“政治和文化中心”的北京卻一直未放棄過北方經濟中心的職能，且有不斷強化的趨勢，導致兩地在這方面有著較為突出的矛盾;河北政治地位低于京津兩地使得其比較優勢無法得到充分發揮，淪為京津冀發展過程中的“配角”[20]。正是由于三者之間存在著較大的行政地位差距，使得京津冀三地有著各自不同的利益訴求。實現京津冀的協同發展，需要三地進行通力開放合作，而上述三地之間存在的諸多問題都成為其障礙，甚至可能使這一項戰略有“流產”的風險。

（三）較為明顯的產業結構差異威脅著在三地之間的產業承接

京津冀三地產業之間合作和承接方面的問題主要在于三地之間產業結構差異大，這導致京津冀地區無法像長三角地區的各城市之間那樣可以因為產業結構的相近、發展具有漸次性而進行彼此之間的產業承接和產業合作。就產業鏈而言，屬于高端產業的科技和現代服務業是北京最明顯的比較優勢;而處于產業鏈中端的天津，其經濟正在從傳統的石化、鋼鐵等制造產業轉向航天航空、電子信息等戰略新興產業;而河北省除個別地區以外，仍以低端產業為主，如高能耗、高污染、低附加值的低端制造業和服務業。[21]如圖2示，2016年北京第三產業增加值所占比重已經高達80%，其產業結構的重點已經轉向第三產業和高新技術產業，并進入了“后工業化階段”;而擁有較為完善工業體系的天津，其第三產業以56%的占比正逐步成為本地區產值增加的主要動力，即處于第二產業與第三產業協同拉動經濟并向第三產業成為經濟支柱方向發展的“工業化的高級階段”;而河北經濟的支柱力量是仍是第二產業，所占比重為48%左右，其第三產業的有所發展，占比達41%，但與京津兩地相比仍有明顯的差距，處于“工業化的中級階段”。這種較為明顯的產業結構差異，使得京津冀三地之間在產業方面的相互依賴程度較低，彼此產業的互聯互動程度得不到提升。

因此，要想實現京津冀的協同發展，需要依靠京津冀三地的通力合作，減少由于行政地位的不平等所造成的合作障礙。同時，也要樹立大局觀，看到三地各自優勢，借助協調發展戰略盤活京津冀發展這“一盤棋”，提升三地的“政治自覺”及“文化自覺”，打破彼此之間的藩籬，轉變本位主義思維，從而擺脫各自為政的封閉狀態。[22]與此同時，加快區域內產業設施的完善，為京津冀協同發展做好應有的“硬件”鋪墊。

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