基于突發事件救援的我國應急物流保障機制構建

楊山峰 副教授

（鄭州商學院 河南鄭州 451200）

引言

應急物流指作為有效應對自然災害、突發公共衛生事件等各類突發事件而對人財物資源進行有效保障，追求“時間效用最大化、災害損失最小化”為目標的物流活動，在應對包含武漢新冠肺炎疫情在內的各類突發事件救援中發揮著至關重要的作用。但在我國應急物流的運作實踐中，尚存在應急物流組織管理機制不健全、應急物流設施設備配置不完善、應急物流信息不通暢、應急物流補償機制尚未建立等一系列短板，嚴重影響應急物流救援效率。為此，迫切需要構建起一套完善的應急物流保障機制，切實提升應急物流救援效率，有效降低突發事件發生給社會和人民群眾帶來的各項損失。

構建應急物流保障機制的必要性

（一）突發事件的自身特點要求構建應急物流保障機制

突發事件作為一種嚴重威脅人民群眾生命財產安全和社會穩定的非常態現象，包括自然災害、公共衛生事件等，其自身特點主要體現在以下幾點：

第一，突發事件的不可預測性。截至目前，人們還無法準確預測各類突發事件，諸如地震、洪水等自然災害以及各類重大疫情等公共衛生事件的發生。基于此，就對突發事件一旦發生后，應急救援的各類人員、設備和物資能否第一時間到達事發地提出嚴峻挑戰。

第二，突發事件的嚴重危害性。突發事件的發生，例如地震和重大疫情等，會給當地區域內乃至全國人民帶來重大的人員傷亡和財產損失，嚴重威脅社會穩定。近期爆發的武漢新冠肺炎疫情不僅在全國范圍內造成了重大的人員傷亡和經濟損失，同時也嚴重影響社會的正常運行秩序，由此也對應急物流運作提出了更高要求。

第三，突發事件救援的緊迫性。鑒于突發事件的不可預測性和嚴重危害性，在突發事件發生后，時間就是生命，因此催生了突發事件救援的緊迫性。如何提高應急物流救援效率，最大限度降低其危害性，也迫切需要構建應急物流保障機制。

（二）國內應急物流運作的短板要求構建應急物流保障機制

由于我國對應急物流的研究開展相對較晚，與國外一些發達國家相比，在應急物流保障機制構建上還存在較大差距。從近年來應對各類突發事件的實踐中，也暴露出我國在應急物流運作方面的一些短板。

目前，我國應急物流缺乏系統化的頂層設計和完善的組織管理機制，常規的應急物流組織管理機構尚未建立，更多表現為以行政命令臨時從各部門或單位抽調相關人員，成立“應急救援領導小組”，尚未形成各級政府、物流行業和物流企業三方聯動的組織管理機制，應急物流運作效率不高。此外，在應急物流設施設備資源保障、應急物流信息共享、應急物資儲備及應急物流補償等方面還沒有建立起完善的運作機制，使得應急物流運作的短板日益顯現。為此，必須高度重視應急物流保障機制建設，充分發揮應急物流在應對突發事件方面所起到的重要支撐作用，贏得應對突發事件時的主動性和高效性。

我國應急物流保障機制構建

（一）應急物流組織管理機制構建

應急物流是一個涉及多部門密切配合、環節復雜、對時效性要求極高的應急救援活動，其運作效率需要完善的應急物流組織管理機制作保障。相比于國內，德國、日本等國家均建立起一套相對完善的應急物流組織管理機制，成立了常態化應急物流組織管理機構，實施統一指揮、相互協作。在充分借鑒發達國家先進組織管理經驗的基礎上，建議我國應盡快建立起“政府主導、行業指導、企業參與、軍民結合”的應急物流組織管理機制。

“政府主導”主要是建立起“中央、省、市、縣（區）”四級聯動機制，成立各級應急物流組織管理機構，最高管理協調部門為國務院應急管理辦公室；同時，由交通運輸部牽頭編制各級突發事件應急物流預案，突發事件發生后，實施“分級管理、屬地管理”制度，明確應急物流救援的組織管理單位和工作職責，其他各級應急物流組織管理機構根據突發事件的實際情況或事發地應急物流組織管理機構的請求提供協助。

“行業指導”主要是充分發揮物流行業組織的平臺和指導作用，牽頭制定應急物流相關行業標準，輔助政府制定應急物流相關政策以及負責應急物流行業的培訓認證，實現應急物流組織管理的科學化、高效化。目前，中國物流與采購聯合會應急物流專業委員會作為國內首家從事應急物流的行業組織，已積極在應急物流相關理論的研究、行業標準的制定、行業培訓認證等方面開展工作，著力為應急物流的高效開展提供理論與標準支撐。

“企業參與”和“軍民結合”主要是充分發揮軍隊、各物流企業和社會團體等各方救援力量在應急物流救援過程中的重要作用，軍隊、各物流企業和社會團體在救援過程中要服從應急物流組織管理機構的統一指揮和調配，以確保應急物流救援秩序，提升應急物流運作效率。

（二）應急物流設施設備資源保障

物流設施設備資源是開展應急物流的核心支撐要素，應著力為應急物流的高效開展提供設施設備等資源保障。應急物流設施設備資源保障主要包括應急物流基礎設施選址、應急物流通道規劃、應急物流設備配置與征用和應急物流車隊組建等方面，具體如圖1所示。

第一，應急物流基礎設施選址。應急物流基礎設施主要包括各類應急物流中心或配送中心、應急物流資源儲備庫等，其布局的科學性和合理性將會直接影響應急物流運作效率。在具體選址方面，需要綜合考慮交通、災害發生率、人口密度等因素，科學做出規劃和選址。

為了提升應急物流基礎設施的使用效率，建議在規劃建設時堅持“新建與征用、應急使用與日常使用”相結合，做好制度配套，充分使用國家現有各級物資儲備庫和征用社會物流園區、專業物流企業的物流中心或配送中心等專業物流基礎設施，在滿足企業正常運營的前提下，承擔起應急物流的救援任務。

第二，應急物流通道規劃。在應急物流線路規劃建設方面，借助于現有各類突發事件大數據分析，識別出先前重點區域，在區域內實施多線路規劃，避免單線規劃，以免單線受阻影響應急物流救援效率，進而造成不必要損失。

在確保應急物流救援通道暢通方面，由于應急物流通道的跨區域特性，涉及多地區和多部門管理，在具體實踐中頻頻出現由于條塊分割、地方保護主義等所引發的堵路、違規設卡等問題。為此，必須樹立“全國一盤棋”的應急物流思想，強化應急物流綠色通道建設與落實，在應急物流救援期間，確保應急物流專用綠色通道暢通，著力提高應急物流救援效率。

第三，應急物流設備配置與征用。在應急物流設備配置方面，應急物流設備主要包括各類應急運輸設備、裝卸搬運設備、應急通信設備等，為了適應突發事件發生后的自然地質條件等因素，建議選用靈活性高、適應性強，與其他救援設備配套性好的應急物流設備承擔救援任務。同時，還要提高應急物流設備管理水平，對參與救援的應急物流車輛進行實時監控，發現問題及時解決。

在應急物流設備征用方面，除了政府提供的常規救援設備之外，還可以向軍隊、專業第三方物流企業及其他相關企業進行征用，并做好征用制度配套，明確征用標準及程序，以實現應急物流設備征用的可得性和規范化，提高應急物流救援效率。

第四，應急物流車隊組建。在應急物流車隊組建方面，建議構建起一套“由國家各級交通運輸主管部門主抓、同級運管機構管理、專業行業協會搭建平臺、物流企業具體承擔組建”的運作機制，構建起“國家、省、市、縣（區）”四級聯動、跨區域救援的應急物流車隊保障體系，切實提升應急物流救援效率。

（三）應急物流信息共享平臺構建

為了實時傳遞并共享突發事件發生之后的物資需求信息、物流資源信息和物流通道信息等各類信息資源，提高應急物流救援效率，迫切需要構建起應急物流信息共享平臺。

平臺構建。為了實現應急物流各類信息實時共享，建議構建起基于大數據、云計算和區塊鏈技術的“應急物流信息共享平臺”，及時傳遞突發事件發生地和外界救援的相關信息，以提升救援效率。應急物流信息共享平臺總體結構框架如圖2所示。

圖1 應急物流設施設備保障機制組成框架

由圖2可知，應急物流信息平臺總體上主要采用“國家-省-市-縣（區）”四級建設，國家級應急物流信息共享平臺是全國性應急物流信息管理平臺，主要負責全國應急物流事務的處理和決策，并對各省、市、縣（區）的物流信息共享平臺進行監管，并提供相應技術支持和協助服務。平臺還需設有與政府、軍隊、企業、社會團體等相關系統的信息接口，以實現系統間的無縫對接。

功能分析。應急物流信息共享平臺功能構成主要包括災情監測及新聞發布系統、應急物流功能管理系統、應急物流信息統計分析系統、應急物流知識庫及培訓系統、應急物流輔助決策系統、綜合數據庫系統和數據通信系統等。

應急物流信息統計分析系統主要是對應急物流人員、應急物資和物流運輸設備等相關數據進行收集、整理、存儲、挖掘、查詢、統計報表生成等常規統計處理，以輔助決策。

應急物流功能管理系統主要包括運輸、倉儲和配送三大管理系統，其主要功能是借助于大數據/云計算/區塊鏈技術，在獲取應急物流人員、物資和設備類別、數量、位置等數據資源的基礎上，經過數據計算、挖掘和資源匹配，制定出應急運輸、倉儲和配送的優化方案，指導應急物流具體運作。

應急物流知識庫及培訓系統的功能主要在于面向公眾提供應急物流的基礎理論知識、應急物流最新研究成果、典型案例分析等知識獲取平臺，同時提供對應急物流專業人才培訓。

數據通信系統的主要作用在于通過綜合采用通信與網絡技術、RFID/GPS/GIS等物流技術，并通過物聯網技術建立與各物流設備的聯系，以實現對各物流設備的實時監控與調度，保障應急物流運作效率。

綜合數據庫系統和輔助決策系統主要用于提供與應急物流運作相關的綜合數據池以及通過對收集到的各類數據按需進行整理、分析與挖掘，形成有價值的信息，以輔助決策。

（四）應急物資儲備機制構建

應急物資儲備在救援過程中發揮著至關重要的作用，為此，應該建立起一套完善的應急物資儲備機制來提高應對各類突發事件的物資保障能力。應急物資儲備機制總體框架如圖3所示。

由圖3可知，應急物資儲備機制主要由應急物資儲備總體模式、應急物資儲備管理機制和應急物資儲備資金保障機制三部分組成。

應急物資儲備總體模式。建議采用“以政府儲備為主導，社會儲備為重要輔助”的物資儲備總體模式，兩者相互補充，實施統一調配，切實提升應急物資保障能力。

在政府儲備方面，建議設立“中央儲備庫-省級儲備庫-市級儲備庫-縣（區）級儲備庫”四級響應的物資儲備模式，充分發揮政府主導作用，緊密對接國家應急物流信息共享平臺，建立健全各級應急物資儲備信息數據庫，實時采集并匯總各類儲備物資的品名、規格、入庫時間、保質期、數量和儲存地等信息，實施定期盤點，加強監管。

在社會儲備方面，政府可與特定應急物資的生產企業、物流企業等簽訂代儲存協議，借助其倉儲設施設備代為儲存，不斷拓展應急物資儲備的節點網絡。特別是對于補給難度小的特定應急物資生產企業來說，可根據企業自身穩定的生產能力，確定應急物資的最佳儲備量，在確保應急物資供應的前提下，最大限度的降低其儲存成本。

圖2 應急物流信息共享平臺總體結構框架

圖3 應急物資儲備機制總體結構框架

圖4 應急物流專項補償基金管理機制

應急物資儲備管理機制。主要包括應急物資儲備管理機構組建和應急物資日常管理兩個方面。

應急物資儲備的管理需要組建專項管理機構，建議各級政府根據各地實際情況成立“應急物資儲備工作領導小組”，同時配套建立應急物資保障部門聯席制，明確各單位職責分工，提高協作效率。其職責主要有編制應急物資儲備規劃方案，并監督落實；實時掌握區域內應急物資儲備情況，并做好應急物資的統籌調配；研究、解決應急物資儲備中遇到的各類問題。

應急物資的日常管理主要是采用科學的儲存管理方法，做好應急物資日常保管工作，確保在儲物資的質量安全。一是引入倉儲管理系統，對所儲存的應急物資進行分區、分類的信息化管理，嚴格進出庫流程，做到在儲物資的帳卡物相符，防止應急物資的挪用和損失；二是根據應急物資特性，選擇恰當的保管方法，并引入在儲物資的預警管理，實時監測在儲物資的質量安全。

應急物資儲備資金保障機制。為了保障應急物資儲備工作的順利開展，需建立應急物資儲備資金保障機制，明確應急物資儲備資金的來源和使用。

應急物資儲備資金的來源應做到“政府資金和社會資金”相結合，一是來源于各級政府財政投入，建議各級財政將應急物資儲備資金納入年度預算，作為儲備資金的主要來源；二是來源于社會資金注入，聯合社會力量，接收社會各界捐款、捐物。應急物資儲備資金的使用主要是用于各類應急物資的采購補充等用途，同時，建議加強對應急物資儲備資金的審計監管，建立臺賬，做到專款專用。

（五）應急物流補償機制構建

應急物流補償機制主要用來對參與應急物流救援的單位或個人在救援過程中所產生的各項費用進行補償，以提高各方參與應急物流救援的積極性，進而保障應急物流救援工作的高效順利開展。目前我國還沒有建立起一套完善的應急物流補償機制，長期來看不利于我國應急物流的良性發展。建議構建一套應急物流專項補償基金的管理機制，為應急物流的高效開展提供資金支持。

在充分借鑒先進運作經驗的基礎上，建議我國應急物流專項補償基金的管理由交通運輸部牽頭，成立“國家-省-市-縣（區）”四級應急物流專項補償基金管理中心，實施分級分類管理，確保補償基金管理的科學性和高效性，其管理機制如圖4所示。

由圖4可知，各級基金管理中心可下設綜合部、融資部、受理部、財務部、信息部等職能部門，對基金進行有效管理。綜合部負責基金中心的正常運轉；融資部負責多元化融資及基金管理，提供資金保障；受理部負責受理待補償單位或個人所提交的補償基金申請與補償基金數額核對；財務部負責補償基金的賬務管理、清算、核算等收支工作；信息部負責基金管理中心平臺運營的技術支持，及時對外公示補償基金的收支信息；同時基金管理中心也要接受各級監管機構和社會監督，確保做到專款專用、信息透明。

結論

中國作為各類突發事件頻發的國家，應急物流在有效應對各類突發事件過程中發揮著不可替代的支撐性作用。本文著重從應急物流組織管理、應急物流設施設備資源保障、應急物流信息平臺構建、應急物資儲備及應急物流補償等層面對應急物流保障機制構建進行探索，以期提升應急物流救援效率。