水利工程城鎮遷建規劃創新性研究

陸 非，郭偉鵬，胡 濤

(1. 長江勘測規劃設計研究有限責任公司，湖北 武漢 430014；2.武漢市規劃研究院，湖北 武漢 430014)

水利工程建設通常會伴隨著一定數量的征地，根據實際情況可分為農村、城鎮、工業企業和專業項目四類，其中城鎮移民是水利工程建設征地移民的一項重要工作。以三峽工程為例，三峽水庫正常蓄水位175m，受淹城市2座、縣城10座、城鎮116個(建制調整后為114個)，移民遷移線下城鎮人口52.35萬人，占三峽庫區淹沒總人口的61.77%[1]。城鎮遷建規劃的順利執行為三峽工程的推進，提供了可靠保障。根據SL290—2009《水利水電工程建設征地移民安置規劃設計規范》的規定，城鎮遷建規劃主要包含遷建方式、新址選擇原則、遷建人口規模及建設用地規模確定原則、規劃階段和深度要求、城鎮遷建補償投資等內容。現有的設計規范以城鎮遷建實施為導向，規定了規劃的原則性內容，明確了規劃的基本流程和主要內容，建立了水利工程城鎮遷建規劃的工作范式。

以三峽工程移民安置規劃設計為例，三峽工程移民安置規劃設計中建立了包含城鎮遷建規劃在內的8個子項目，城鎮遷建規劃包含淹沒概況、城鎮遷建新址、城鎮搬遷建設規劃和遷建投資估算4個部分。其中城鎮搬遷建設規劃主要包含確定人口規模和用地規模；在總體規劃基礎上確定遷建區范圍和平面布局；提出道路、豎向、給排水、電力電信等專項工程的規劃設計[2]。事實上正是在以三峽工程移民為代表的水利工程城鎮遷建過程中，通過實際工作的探索與總結，才形成了相關的設計規范，指導水利工程城鎮遷建規劃工作。

1 現行城鎮遷建規劃解析

現行的水利工程城鎮遷建規劃是城鎮遷建的專項規劃，在滿足城鎮遷建工程安全可靠的基礎上，借鑒了城鄉規劃成熟的編制體系，根據移民工作的實際需要，建立了以實施為目的的規劃體系。這種規劃以移民遷建為主要任務，以區域經濟社會發展為基礎，以配合工程建設為目標，具有明顯的實施性、綜合性和過渡性。在指導完成了大量的移民遷建工程后，隨著國民經濟社會的不斷發展，水利工程遷建規劃不可避免地會出現與現實難以對應的情況，這也正是本文嘗試對這一矛盾進行解讀的緣由。

1.1 以安全為重點的規劃原則

我國的水利資源大多集中在中西部地區，大中型水利工程建設也大多分布在中西部，中西部地區地形多為山地，用地條件和工程地質情況較之東部平原地區更為復雜。因此，水利工程城鎮遷建規劃中一項重要內容是確保城鎮的安全性，這是遷建工作順利推進的基礎和依據[3]。水利工程城鎮遷建規劃與一般城鎮規劃的區別是發展與重建，遷建規劃應根據淹沒影響程度和經濟腹地的變化情況，綜合分析當地自然、經濟、社會條件，以城鎮功能為基礎，先確定合理的遷建方式，再進行新城鎮的選址工作。選址過程中應考慮新址的用地條件和工程地質條件，要進行場地穩定性、建筑適宜性評價和地質災害危險性評估。在論證選址合理性的基礎上，才能開展其他環節的工作。

圖1 城鎮遷建規劃與城鄉規劃體系對照

1.2 以調查為依據的規劃邏輯

調查是指工程建設征地移民實物調查，根據SL442—2009《水利水電工程建設征地移民實物調查規范》，實物調查的內容分為社會經濟調查、農村調查、城(集)鎮調查、工業企業調查和專業項目調查，調查結果為工程設計、征地移民規劃、補償投資和移民實施提供基礎資料[4]。實物調查是水利工程建設征地的基礎性工作，為建設征地移民各階段提供基礎數據支持。一般城鎮的規劃要以現狀城鎮的發展情況為基礎，結合區域經濟社會發展環境，綜合考慮其他要素，經過相應的分析測算，為城鎮發展規模提供依據。對城鎮遷建規劃而言，實物調查確定的結果是遷建城鎮規模的法定依據，也是城鎮遷建規劃中城鎮規模的依據，也是城鎮遷建規劃與一般城鎮規劃工作相比的一大特點。

1.3 對接城鄉規劃的編制內容

城鎮遷建規劃分為遷建方案、控制性詳細規劃、修建性詳細規劃和建設規劃。城鄉規劃包括城鎮體系規劃、城市規劃、鎮規劃、鄉規劃和村莊規劃，城市規劃、鎮規劃分為總體規劃和詳細規劃，詳細規劃分為控制性詳細規劃和修建性詳細規劃(如圖1所示)。從內容上看，城鎮遷建規劃的遷建方案是以當地城鎮體系規劃等區域性規劃為基礎，以移民遷建為目標編制，與城鄉規劃體系中的總體規劃定位對應[5]。而城鎮遷建規劃中的控制性詳細規劃、修建性詳細規劃和建設規劃跟城鄉規劃體系中的詳細規劃相對應。城鎮遷建規劃通過建立較為完善的規劃體系，構建了從宏觀到微觀的空間秩序，形成了從經濟社會到工程實施的內容架構，為城鎮遷建規劃發揮應有的作用提供了可靠的體系保障。

1.4 以實施為導向的成果體系

城鎮遷建規劃的目的是服務水利工程建設，是一種實施導向型規劃，即服務于水利工程城鎮建設征地移民的專項規劃。SL290—2009中規定，城鎮遷建規劃中的遷建方案對應項目建議書階段，規劃內容要提出遷建方案，估算遷建投資；建設規劃和控制性詳細規劃對應可行性研究報告階段，要估算補償投資，編制遷建進度計劃和年度投資計劃；修建性詳細規劃對應初步設計階段，要提出道路及豎向工程初步設計文件，提出補償投資概算[6]；在技施設計階段要進行城鎮遷建基礎設施單項工程施工圖設計。由此可見，城鎮遷建規劃的立足點是移民工程，不同階段的規劃對應著工程建設項目的不同時期，規劃內容服務于項目建設。

2 城鎮遷建規劃編制背景改變

城鎮遷建規劃是水利工程建設城鎮搬遷而產生的專項規劃，通過一系列大中型水利工程建設實踐而形成的水利工程城鎮遷建規劃體系，具有很明顯的伴生性、過渡性， 隨著社會的不斷進步與發展，現有的規劃也必然會出現一定程度的不適應，主要表現在以下3個方面。

2.1 以水利工程為主導向地方利益平衡

水利工程是一種對水資源進行時空調配的方式，是在區域乃至國家范圍內對水資源進行再分配，因其公益性的特點決定了水利工程，尤其是大中型水利工程建設通常由國家來主導[7]。以三峽工程和南水北調工程兩大世紀工程為例，在國家層面對工程的必要性和可行性進行充分論證的基礎上，通過自上而下的行政手段組織實施，在這一過程中，保證工程的有序推進被放在了首要位置上，而地方的發展和移民的意愿在一定程度上要服從于工程建設。

隨著我國經濟社會的發展和改革開放的不斷深入，改革開放初期的先富帶后富、逐步實現共同富裕演變成為追求區域的協調發展，中西部欠發達地區的發展訴求成為越來越重要的因素。2015年11月24日頒行的《大中型水庫移民后期扶持規劃編制規程》，就是基于這一現狀，從國家層面對水利工程建設征地影響區的經濟社會發展進行扶持。

在這一背景下，現行的城鎮遷建規劃編制思路勢必應該做出相應的調整，需要改變單純以全局整體利益為主，忽視地方的發展訴求，更多的從地方發展權益的角度去權衡。在確定工程建設對城鎮影響階段，除了要把工程建設征地納入影響考慮范圍，還應把工程建設對城鎮及區域發展條件的改變，作為一個重要因素來考量，在規劃中建立對城鎮發展要素改變的評價體系，并采取相應的規劃應對。

2.2 以搬遷安置為目標向持續發展轉變

城鎮遷建規劃是水利工程建設的附屬工作之一，現行水利工程的工程驗收和運行維護，已經建立起了比較完善的體系，但對于城鎮遷建規劃工作考核評價的內容較為缺失。在以水利工程建設為主導的思想指引之下，城鎮搬遷安置工作是一項任務，一項因工程建設而產生的附帶任務，而僅從工程建設角度去衡量城鎮遷建任務的完成情況是不夠全面的。

城鎮發展是以搬遷安置為基礎，以移民的生產生活和城鎮經濟社會的持續發展為目標來考量[8]。在計劃經濟時代，政府通過行政命令的方式最大程度調動了社會資源，保證搬遷安置工作的順利推進，隨著社會主義市場機制的建立和政府行政機構改革的推進，地方政府被賦予了更多的自主權，被搬遷城鎮的發展訴求、移民自身權益的完善都促使著城鎮遷建工作由單純的搬遷安置向持續發展發生轉變。

現有城鎮遷建規劃中，在規劃階段要求編制遷建方案，作為綜合考慮地方經濟社會發展要素的區域規劃來指導其他規劃的編制。在規劃實施過程中，要求以實物調查作為規劃的依據，并沒有按照遷建方案的規劃內容進行執行，遷建方案的宏觀指引作用沒有得到發揮。城鎮遷建規劃的法律地位有待明確，編制體系有待完善，編制內容需要調整。

2.3 以城鎮建設為重點向空間資源調整

現有的城鎮遷建規劃關注的是城鎮建設，在保證搬遷城鎮工程安全的前提下，以移民的實物調查結果為依據，進行搬遷城鎮的規劃設計工作，使原城鎮的功能得到恢復，城鎮移民得到妥善安置。以城鎮建設空間為主要關注對象，能最大程度地完成城鎮遷建的任務，但城鎮的發展勢必要融入到區域經濟社會的發展環境中，綜合考慮城鎮的資源環境承載力和空間開發適宜性，需要將城鎮遷建建設行為納入整體進行考慮。十九大以來，國家層面推動建立的統一規劃體系，構建國土空間規劃，將原國民經濟發展規劃、城鄉規劃、國土規劃等多個規劃“各自為政”整合為“多規合一”，并逐步建立從國家到省、縣、鄉的空間規劃編制體系，對國土空間實現全覆蓋。

對于移民規劃中的城鎮遷建規劃而言，現有的規劃體系與城鄉規劃體系有類似之處，都是以開發建設行為目標，對以“山水林田湖草”為特點的其他空間資源關注不夠；更多關注城鎮拓展對于空間的依賴，對自然的承載力和空間開發的適宜性研究不足[9]；以人類發展導向下對自然的索取為主，對生態環境和城鎮合理的開發邊界關注不夠。可以預見的是，城鎮遷建規劃乃至移民規劃作為水利工程建設的專項規劃，肯定會逐步融入到國土空間規劃體系中，通過對空間資源的整合與協調，實現對國土空間資源的指導約束，建立更為科學合理有效的空間資源分配方式。

3 城鎮遷建規劃創新性分析

通過介紹現行城鎮遷建規劃的基本情況，分析在當下規劃背景發生改變的前提下，城鎮遷建規劃面臨的一些具體的變化，本節將從規劃定位、規劃權屬、規劃性質、規劃目標和規劃內容5個方面，對城鎮遷建規劃的創新發展提出相應的建議。

3.1 規劃定位的生態化轉變

現行城鎮遷建規劃是由水利行業主導進行規劃編制、審批的，由于工程的公益屬性，這類工程一般由國家通過公共投資來完成工程建設，具有很強的計劃經濟屬性[10]。隨著市場化改革的不斷深入，水利行業也將會逐步走向更加開放的環境之中，而大中型水利工程建設的周期性也使得水利工程帶來大量移民的情況大為減少，以三峽工程、南水北調為代表的“大水利”時代或已走向終結，水利工程城鎮遷建情況的發生應大為減少。但我國水利資源時空分布不均的情況并未得到根本解決，水利工程建設將會以小流域功能恢復，區域生態環境提升作為重點。城鎮遷建規劃將更多的以生態移民的方式出現，通過對區域生態環境的改善，促進城鎮人居環境的改善，提升移民的生活水平。

3.2 規劃權屬的空間化轉移

十三屆全國人大一次會議公布了國務院機構改革方案，由自然資源部負責建立空間規劃體系并監督實施，包括組織編制相關規劃、劃定空間資源利用邊界；水利部負責指導水利工程移民安置前期工作，參與中央審批的大中型水利工程移民安置規劃大綱和移民安置規劃審核工作[11]。城鎮遷建規劃是移民安置規劃的組成部分，從機構調整方案來看，移民安置規劃審核的職能依然屬于水利部，但城鎮遷建規劃涉及到空間載體的管理權限都整合到了自然資源部。城鎮遷建涉及到的用地指標、生態準入、開發適宜性、基本農田保護等問題都需要妥善解決。在此背景下，城鎮遷建規劃應該主動適應新的空間資源管理方式，明確在不同主管部門指導下工作的內容邊界，挖掘規劃自身的內涵和特點，發揮更加不可替代的作用。

3.3 規劃性質的綜合化調整

城鎮遷建規劃亟需由建設規劃向綜合規劃調整。現行城鎮遷建規劃本質上是依托于水利工程的建設規劃，由于工程建設的要求以及專業背景的限制，難免會有一些局限性。建立綜合性規劃的城鎮遷建規劃體系，能很好地融合城鎮遷建任務和長遠發展的問題，能做到城鎮建設與空間資源統籌利用，能兼顧水利工程建設和地方經濟社會發展[12]。在進行水利工程前期策劃過程中，要深入研究工程建設的影響，綜合分析城鎮影響和遷建方案，把空間資源利用和經濟社會發展納入工程建設影響考慮，將城鎮遷建規劃納入國土空間規劃體系之內統籌安排空間資源，綜合分析城鎮發展的各類要素，提升規劃的前瞻性和引導性。城鎮遷建規劃外延的擴展必然帶來管理權限的交叉，在這一過程中要對水利工程移民專業主導的城鎮遷建規劃核心內容加以明確，完善移民安置規劃的內容體系，提升行業的發展前景。

3.4 規劃目標的多元化體系

要建立城鎮遷建規劃的多元目標體系，城鎮遷建規劃要在完成城鎮遷建任務的基礎上，將城鎮的持續發展、資源的合理利用、區域的統籌協調納入規劃的目標體系中，建立“四位一體”的城鎮遷建規劃目標體系[13]。城鎮的搬遷安置是城鎮遷建規劃的基礎目標，在對現狀城鎮進行充分調查的基礎上，對城鎮居民和功能進行恢復。在此基礎上，要以城鎮遷建為契機，將遷建城鎮的遠期發展目標，對國土空間資源的利用和在區域經濟社會發展中的定位作為城鎮遷建規劃的主要內容統一規劃[14]。通過工程建設來帶動區域經濟社會的發展進步，運用規劃手段實現城鎮的多元化目標，將水利工程建設的被動移民轉變為發展機遇，踐行綠色發展的理念，提升水利工程對地方的帶動作用。

3.5 規劃內容的社會化導向

社會化導向是指在城鎮遷建規劃過程中，要改變以建設實施為主要目標的規劃內容，運用不同學科背景的技術手段，對工程建設影響區的經濟社會的運行和發展做出合理的預測，形成更為全面的規劃內容。以城鎮遷建規劃中的實物調查為例，實物調查對工程影響區內經濟社會各個方面的內容，通過實地踏勘的方式進行了全面的了解，包括城鎮的用地、人口、房屋和附屬設施、工商企業、市政及公用設施等，在實物調查基礎上形成的移民安置規劃方案有著充分的現實依據，但這些具有社會調查性質的結果并沒有被充分運用到其他階段的規劃中[15]。例如，現狀城鎮的用地情況調查，可以分析出當地的城鎮空間演變趨勢，為新城鎮的空間組織形式提供依據；現狀城鎮的人口情況，可以分析出當地的人力資源情況，為制定合適的產業政策提供依據。基于對這些因素的考慮，將城鎮遷建規劃的內容進行社會化導向的改變，是具有很強的現實意義的。

4 結語

城鎮遷建規劃是水利工程建設征地移民安置規劃中的重要內容，通過形成完善的規劃編制體系，為水利工程建設的順利實施提供了保證。但是規劃的內容不會是一成不變的，尤其是在國家的經濟社會發展水平、水利行業自身的發展規律、國務院的機構調整對水利工程建設背景帶來改變的情況下，城鎮遷建規劃的內容也應做出相應的調整。這種調整是基于對城鎮遷建規劃的形式、內容和體系的分析基礎上建立的，在工程利益導向、搬遷安置目標和規劃重點內容發生改變的情況下，規劃的定位、權屬、性質、目標和內容也相應會有所變化[14]。

當然，本文的探索也僅限于對城鎮遷建規劃本身，著重于遷建規劃自身邏輯的解讀，但城鎮遷建規劃并非單獨的存在，其產生的緣由、運行的邏輯、跟其他移民遷建相關工作的關系都是值得關注的要點，尤其是對現行規劃內容的必然性解讀方面，都是本研究的不足之處。著眼于移民行業的長遠發展來看，以城鎮遷建規劃為代表的水利工程建設征地移民安置規劃確需進行頂層設計，以應對行業發展的新環境和國家的制度環境改革，這也是本文的意義所在[15]。