新時代生態文明引領下國土空間規劃體系重構

唐 偉，白 楊，丁喜蓮

（山東省地質科學研究院國土空間規劃研究中心，山東濟南 250013）

1 國土空間規劃體系的理解

體系，百度漢語詞語解釋為一定范圍內或同類的事物按照一定的秩序和內部聯系組合而成的整體，是不同系統組成的系統。國土空間規劃，是對未來一段時間、一定區域內的全部國土空間活動做出的整體部署與安排，也是為達到國土空間開發利用保護格局設定目標而設計的某種或多種較為全面且可操作性強的行動方案。國土空間規劃體系，是為保障國土空間規劃從編制與實施到評估與調整全過程，若干有關事項和相互聯系的理論而構成的一個特定的有機整體。新時代的國土空間規劃體系不是一個規劃，也不是一個體系規劃，而是博大精深的規劃體系，其內涵豐富，正如《若干意見》中指出包含編制審批、實施監督、法規政策、技術標準四大子體系。

2 新時代生態文明引領下國土空間規劃體系重構的時代要求

中共中央、國務院《關于統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見》要求建立以國家發展規劃為統領，以空間規劃為基礎，以專項規劃、區域規劃為支撐，由國家、省、市縣各級規劃共同組成，定位準確、邊界清晰、功能互補、統一銜接的國家規劃體系[2]，正是在新時代背景下，適應生態文明現勢變化和發展要求，審時度勢做出的重大國家戰略，是為實現高質量發展、共享高品質生活和展現高水平治理做出的重大實踐舉措，具有劃時代的里程碑意義。

2.1 重構國土空間規劃體系是自然資源全要素統一管理的必然要求

十九大報告中的“統一行使全民所有自然資源資產所有者職責”，是基于自然資源要素的區域稟賦和時代意義考慮，新時代國土空間規劃體系正是解決各類空間規劃內容單一、互不融合和“九龍治水”多部門管理模式，在規劃和管理中充分結合自然資源要素的整體性、系統性和關聯性，踐行“山水林田湖草”生命共同體和人類命運共同體理念，以一個統一的整體實現人與自然的和諧，最終實現自然資源要素的整體統一管理，為新時代的國土空間規劃體系提供基礎支撐[3]。

2.2 重構國土空間規劃體系是生態文明建設思想的現實實踐

我國社會主義進程已經進入生態文明新時代，生態文明建設思想是在面對資源能源枯竭、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢下，習近平總書記提出的重要理論思想。建設生態文明是實現和保障中華民族永續發展的千年大計，新時代國土空間規劃體系正是踐行“綠水青山就是金山銀山”生態文明理論的重大時代命題，也是破解生態嚴峻形勢的積極實踐探索。

2.3 重構國土空間規劃體系是空間治理體系能力現代化的重要途徑

國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執行能力的集中體現，為實現中華民族的偉大復興，推進國家治理體系和治理能力現代化的變革在新時代大潮中已雄壯開啟。作為國家治理體系和治理能力的重要組成部分，空間治理體系和治理能力也要與時俱進、開拓創新，新時代國土空間規劃體系是實現空間治理體系能力現代化的重要保障和理論創新，是有效應對社會、經濟和環境問題的時代新舉措。

3 新時代生態文明引領下國土空間規劃體系重構的時代目標

重構并確保高效運行新時代國土空間規劃體系，是一項整體性、系統性、重塑性的體制機制改革與創新，規劃是國家意志，是國家治理體系能力的重要組成部分。要解決“多規合一”的協調性問題，要增強規劃的戰略性、科學性、權威性和可操作性，還要改革完善規劃管理體制和運行機制，更要處理好政府與市場、中央與地方、決策與實施監督的關系。

3.1 重構思維

新時代國土空間規劃體系已經從原有的工程體系轉向現代化的治理體系，相應地規劃思維就要隨之轉變為生態思維，主要是以下三種思維：①有機思維，即生命共同體思想，將區域空間全要素當做一個整體，像培育一個有機生命一樣培育區域空間，促進人與自然和諧共存、共同成長；②用戶思維，即以人為本思想，空間治理的最終目的是滿足人民的需要、提升群眾的幸福感，以人民為中心、開門做規劃絕不是一句口號，而應該是空間規劃體系的出發點和落腳點；③設計思維，即堅持問題導向，將解決問題貫穿于規劃體系的全過程，充分協調區域空間治理利害關系，促進空間治理有序和諧永續[4]。

3.2 重構目標

新時代國土空間規劃體系構建的目標，《若干意見》中描述為“建立全國統一、責權清晰、科學高效的國土空間規劃體系，整體謀劃新時代國土空間開發保護格局”，具體來說重點要體現以下三點：①確保“統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責”的真正切實落實到位；②逐步推進國土空間開發、利用、保護相關制度政策的創建與完善；③在空間治理體系中發揮基礎性、戰略性和引領性作用[5]。

4 新時代生態文明引領下國土空間規劃體系重構的系統框架

新時代國土空間規劃體系包含編制審批、實施監督、法規政策、技術標準四大子體系。

4.1 編制審批體系

要實現區域國土空間開發利用保護更高質量、更有效率、更加公平、更可持續，必須有一套與之相適應的科學合理的規劃，而且要保證規劃具有權威性與可操作性。

4.1.1 編制體系

依照新時代生態文明引領下空間規劃體系構建思維和目標，設計構建“五級三類”的國土空間規劃編制體系。“五級”是指在縱向上，構建國家、省、市、縣、鄉鎮（或者同級別的跨區域）五個層級國土空間規劃，自上而下編制，下層級規劃要符合上層級規劃要求，層層傳導國家戰略與意志，保障國家和省市重要目標的分解落實；“三類”是指橫向上，構建總體規劃、詳細規劃和相關專項規劃三類，國土空間總體規劃是詳細規劃的依據、相關專項規劃的基礎，相關專項規劃要相互協同，并與詳細規劃做好銜接[1]。

4.1.2 審批體系

審批體系與編制體系中的“五級”大致相同，五級規劃體現一級政府一級事權，上一級政府審批下一級的國土空間規劃，經同級人大常委會審議通過的基礎上方可報批，其中國務院負責審批省級、跨區域以及部分地市級規劃，省級負責市級和縣級規劃，市級負責鄉鎮級規劃的審批。國土空間規劃的具體審批按照“管什么批什么”的原則，對規劃中的重點內容，如規劃戰略定位、空間格局、要素配置、傳導機制、重要指標落實和信息平臺等方面進行逐一審查，對規程過程以及全部規劃成果等方面進行程序性檢查，必要時采用人機交互的檢查方式。另外，詳細規劃和專項規劃的審批，應重點檢查國土空間規劃是否對專項規劃和詳細規劃起到了指導約束作用，相關專項規劃、詳細規劃與國土空間規劃的銜接及與“一張圖”信息系統的核對等。

4.2 實施監督體系

一套能用、管用、好用的國土空間規劃，最終都要靠實施監督來進行評判，“規劃是三分編制、七分實施”充分說明規劃實施監督的重要性，因此建立規劃實施監督體系就顯得格外重要。實施監督體系，顧名思義，即為國土空間規劃的實施和監督管理，需構建規劃“實施評估-監督-問責-處罰”的有效循環制度。

4.2.1 實施體系

規劃實施體現的是規劃的權威性，是按照規劃設計的方案與要求，嚴格進行區域國土空間活動的管理，是對所有國土空間實施用途管制的具體操作，必要時應引入第三方評價機構。在規劃實施過程中，建立實施年度體檢、中期評估和總結評估制度，結合現勢情況變化評估規劃實施進展情況及存在的問題與不足，提出建議或者改進意見。經評估確需調整完善的，應將調整完善的規劃成果重新提請審批，審批通過后按新批準的規劃實施，形成“規劃-實施-評估-再審批-再實施”的動態閉環體系。

4.2.2 監督體系

監督即為對實施情況是否符合規劃的評價，是對規劃實施主管部門的考核與評價。建立規劃動態監測與預警機制，與國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統統一協調[6]，聯合評價，充分利用新技術新方法構建全方位全天候的規劃實施監督體系。同時，要將規劃實施情況及時進行政務信息公開，接受人大、審計和社會等多方的監督，并將實施情況納入政府考核評價體系。

4.3 法規政策體系

法規政策體系是對國土空間規劃體系基礎性和權威性的有效法律層面支撐，也是國土空間規劃編制-實施、評估-完善、監督-問責等全過程合法性的有效保障。構建空間規劃法規政策體系，不僅是保證國土空間規劃體系加快構建、平穩運行的政策需要，更是生態文明引領下國家空間治理體系能力現代化的時代要求。

4.3.1 法規體系

以新時代生態文明思想為引領，以國家機構改革時期為機遇，以充分梳理現有相關法律法規為底板，結合國土空間規劃存在的問題、未來發展趨勢與現勢需要，在《中華人民共和國憲法》指導框架下，構建以《國土空間規劃法》為基本法，以《土地管理法》《城鄉規劃法》《森林法》《礦產資源法》等法律法規為補充，空間規劃相關的法律條例相聯系的有機整體。完善國土空間規劃法律框架，明確規劃法律地位，界定規劃職能內涵、分類標準、管理權限、規劃審批以及規劃監督等技術與程序要求，增強規劃權威性[7-8]。

4.3.2 政策體系

政策體系是法規體系的有效補充與完善，規劃的編制實施、評估完善等都需要全社會的共同參與和各部門的協同配合，需要建立健全人口、資源、生態環境、財政、金融等相關配套政策[6]，最終形成一整套相應的、鏈條式的、更加完善具體的政策和制度體系，覆蓋調查評價、規劃編制、耕地保護、用途管制、土地利用、生態修復整治、自然資源資產產權制度、統一確權登記制度等一系列工作，以實現區域全要素管控和規劃全流程管理[9]，保障規劃有效實施。

4.4 技術標準體系

技術標準體系是對國土空間規劃體系的技術支撐[6]，需要在對原有的技術標準體系理性繼承基礎上進行重構性改革，適應新時代生態文明建設的要求，以生態優先綠色發展理念為引領，實現生產、生活、生態空間有機融合。

4.4.1 技術體系

國土空間規劃編制到實施監督全過程的工作方法技術，是隨著時代發展和人民需求的變化而不斷前進的，具有很強的迭代性，理性繼承、勇于創新與適度融合是構建方法技術體系的宗旨。方法技術的科學運用，是規劃進行科學決策的有力技術支撐，體系的構建，要將既有的技術進行轉變和完善適應時代發展與要求，更要充分吸納如區塊鏈、人工智能、物聯網、大數據、云計算、城市信息模型（CIM）、仿真模擬、遙感等新技術新手段，加強規劃的上下貫通和縱橫協同，增強上下級規劃功能傳導的整體性和連通性，搭建國土空間全要素全過程統籌的數字化與信息化，形成革故鼎新、剛彈相宜、動態適應的國土空間規劃方法技術體系。

4.4.2 標準體系

標準指南是實踐經驗的歸納總結，更是在此基礎上的理論引領與升華，構建科學性、適用性、實用性的標準體系，能為國土空間規劃的編制審批、實施監督等提供統一的技術支撐。新時代國土空間規劃標準體系，要在廣泛的行業、公眾參與和國家標準化的基本框架下，以促進行業管理、新學科建設、全要素空間治理為前提，以問題為導向、實踐為準繩、科學為目標，充分吸納已有的行業標準或者指南，構建整體系統的“五要素一目標”[10]標準體系，提高空間規劃管理的效能。

圖1 國土空間規劃體系框架

5 結論與討論

5.1 結論

新時代生態文明引領下國土空間規劃體系重構，是一次系統性的空間規劃制度和管理里程碑式的創新，同時也是一項龐大的、復雜的系統工程，只有立足于我國的基本國情，在生態文明建設思想引領下實事求是地整體推進體系的構建，由細節到整體、由中央到地方、由專家到公眾，揚長避短、環環相扣、循序漸進，才能搭建起適合我國現代化建設、高質量可持續發展的全新國土空間規劃體系，才能規劃管理好未來的全要素國土空間，完成好這看似“不可能完成的變革”。

5.2 討論

新時代生態文明引領下國土空間規劃體系重構面臨著時間緊、任務重的現實難題，距離2035年全面提高國土空間治理體系和治理能力現代化水平[1]的目標實現，僅有十年多一點的時間，體系構建中仍有繁多的需要深入研究的問題，諸如新舊體系的過渡與銜接、各地方自然資源與管理的差異性協調、空間治理的立法程序與現有法律的銜接等等，都需要專家學者和規劃人不懈地探討。