區域公共管理的概念辨析

楊釗　張進　熊遠薇

摘 要：作為順應時代發展的產物，區域公共管理對于促進區域經濟、環境、社會等方面的發展具有重要的作用。辨析與明確區域公共管理這一概念的內涵，對于理順區域內政府間關系、完善區域公共管理體制、增強區域競爭力、促進區域可持續發展有著重要意義。結合當前時代發展與社會變革的背景，梳理國內學術界關于區域公共管理的定義闡述，從區域公共管理的管理主體、管理手段、管理目標、價值追求四個角度對區域公共管理的本質特征進行分析，并以此為核心對區域公共管理的概念進行界定，對區域公共管理與其他相關概念的聯系與區別展開辨析。

關鍵詞：區域公共管理;政府間關系;區域發展;概念辨析

中圖分類號：D035 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2020）09-0040-04

任何一門學科的產生和發展，都是社會與時代發展的產物。21世紀以來，經濟全球化下區域主義和區域競爭的崛起、經濟市場化下區域競爭的加劇以及區域公共問題的大量興起，區域間的關系也變得愈加復雜[1]。區域公共管理是公共管理學科的一個分支領域，它和公共管理學科一樣，是一個應用性、實踐性較強的研究領域，致力于解決區域內經濟發展、公共產品供給、環境治理等具體的區域公共管理問題。

一、問題的提出

國內自劉鋒第一次提出區域公共管理[2]這一概念以來，諸多學者針對這一領域開展了學術研究，其中最具代表性的當屬中山大學陳瑞蓮、張緊跟等學者組成的研究團隊。經過近二十年的發展，區域公共管理這一研究領域也日漸成熟，學者們對區域公共管理的概念、特點、研究內容等進行了深入的探討，逐漸形成了較為完善的研究體系。

如前所述，區域公共管理是社會與時代發展的產物，其理論內涵自然也要隨著時代的發展而不斷得到豐富。近二十年的發展使得區域公共管理領域的研究形成了一定的體系，也具備了一定的中國特點，但是也存在著諸多不足。一方面，國內諸多研究者對區域公共管理這一概念的認識尚未形成統一，對于區域公共管理的研究尚處于“無序”的狀態。另一方面，社會正經歷著新一輪的變革，互聯網、大數據技術不斷發展，產業正經歷著從資本密集型向知識密集型轉變的過程，知識經濟時代已然到來，新的時代背景必然要求我們對區域公共管理形成新的認識。因此，我們立足于學者們現有研究的基礎之上，結合客觀世界的發展狀況，從管理主體、管理手段、管理目標等角度對區域公共管理的概念進行界定，繼而辨析區域公共管理與其他相關概念的區別與聯系。

二、區域公共管理的相關定義綜述

（一）關于“區域”的定義綜述

要對區域公共管理進行定義，我們首先需要了解什么是“區域”。從現有的研究成果上看，對于“區域”的定義，不同的學科、不同的理論有著不同的見解。

地理學把區域理解為地球表層的一個片段，它具有一定的面積、形狀、范圍或界線，其內部的特定性質或功能相對一致而有別于外部毗鄰地區[3]。政治學把區域看成是國家管理的行政單元，與國界或一國國內的省界、縣界重合[4]。社會學把區域理解為有著相同語言、相同信仰和民族特征的人類社會聚落，這使得區域與社區有了不可分割的聯系[5]。而經濟學則將區域視為一個在經濟上相對完整的經濟單元[6]。

其中，新區域主義是研究區域問題最主要的理論框架之一，它將區域分成宏觀區域主義、次區域主義和微觀區域主義三個層級。宏觀區域主義表現為在洲與洲的范圍之內，各民族國家在結合各國規則的基礎之上而形成的組織聯合體。次區域主義表現為在國家與國家、國家與地區、地區與地區范圍之內，一個獨立的經濟區域或單元進行跨國界或跨境的小范圍經濟合作。微觀區域主義表現為在一個國家內部的工業園區、出口加工區或者省與省之間、地區與地區之間開展的合作[7]。

從不同學科關于“區域”的定義中，可以發現由于各個學科研究對象的不同，對“區域”的概念界定會存在一定的差異。但是，我們仍然可以總結歸納出一些共同的特征：首先，區域是一個有限的空間概念;其次，同一個區域內部存在著一些典型的同質性特征，并以此作為區域的劃分標準。比如，傳統行政區行政的治理模式以行政區劃為標準來界定區域并據此提供區域內的公共產品與公共服務，一個行政區劃即為一個區域。再次，區域的屬性具有多重性。某一個行政區也可能同時具有經濟區的屬性，即一個行政區內也許存在多個經濟區，一個經濟區也許也存在多個行政區[8]。

綜上，筆者認為，應當突破傳統的以單一地理范圍或行政區范圍為標準來定義“區域”的思路，選擇基于連續性空間的同質性特征為標準去進行定義。因此，區域公共管理視角下的“區域”應當表現為一國內部在經濟、社會、文化、自然等方面具有某些同質性特征，且連續的、有限的空間地域范圍。

（二）關于“區域公共管理”的定義綜述

公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運用政治的、管理的、法律的方法，強化政府的治理能力，從而達到提升政府績效和服務品質的目的[9]。圍繞著這一核心，學者們對“區域公共管理”作了不同的描述。根據已有文獻，我們可以總結出兩類有代表性的區域公共管理定義。

第一類是從管理活動角度看，區域公共管理主要指區域內的政府、企業、社會團體等多元主體，為了解決在經濟、文化、交通、教育、環境、醫療衛生等領域出現的區域公共問題，通過協調、談判、合作等方式對區域內多元主體之間的交叉重疊關系進行的管理活動[10][11][12]。

第二類是從管理制度角度看，區域公共管理主要指在“復雜性社會”生態環境下，為了解決區域內公共問題，提供區域公共產品或服務，區域內政府組織、企業、社會團體等多元治理主體所構成的組織形態及其治理區域公共事務過程中共同遵循的治理理念和制度設計[1][13][14]。

上述兩個角度的定義，各有其側重點。第一類定義從管理過程角度側重于區域公共管理的活動和職能，第二類定義從管理制度角度側重于區域公共管理的組織形態及制度設計。具體的區域公共管理活動需要建立良好的區域公共管理組織體系與運行機制來保障，而區域公共管理組織體系與運行機制也需要通過具體的公共管理活動來得以實施。因此，將區域公共管理活動與區域公共管理制度嚴格區分開來是不現實的。接下來，為了能夠更加明確地界定區域公共管理這一概念，我們將對區域公共管理的本質特征進行探討。

三、區域公共管理的本質特征分析

當前，全球化趨勢不斷加強，社會演進持續加劇，使得區域之間的聯系更加緊密，各種社會關系更加復雜。科技的發展，使得社會生產力不斷提高，產品的更新換代速度不斷加快;現代的信息通信技術特別是互聯網行業的發展，使得信息的傳播更加迅速便捷;在現今大數據時代背景下，數據更成為一種顯性“資源”，這對完善區域公共管理體制、提高區域整體競爭力提出了新要求。在這樣的時代背景之下產生和發展的區域公共管理，其本質特征無可避免地體現出時代背景的要求。

（一）管理主體的多元性

在傳統的區域行政模式中，政府是唯一主體，包辦了行政區內部的所有大小公共事務。隨著社會的不斷發展，越來越多的區域公共管理問題無法單靠政府去進行有效的解決，區域公共管理理論也隨之有了極大的發展與變化。現代公共管理主要表現為以政府為核心、以其他非政府組織為依托的多元管理主體，廣泛運用行政、經濟、管理、法律、教育等方式，增強政府的治理水平，提高公共產品與公共服務的供給水平與質量，實現公共利益。因此，區域公共管理更加強調在治理區域公共問題和區域公共事務中，區域內政府、社會團體、非營利組織、私營部門等多元主體的共同參與，從而形成多元協同治理體系。

（二）管理手段的綜合性

從區域公共管理的管理手段來看，基于多中心的區域公共管理模式意味著區域內的地方政府與非政府組織、公民社會這三者之間的權力結構、資源支配能力將打破以政府為核心的傳統區域行政模式，各管理主體將更多地以合作者身份而不是競爭者身份來參與區域公共事務的治理。同時，區域公共管理要求多元主體的參與，需要在權力的分配與運行上進行新的調整，即要求區域公共管理的權力是分散的、多元的，而不是集中于政府。它所依賴的是自下而上和自上而下雙向互動、多元、分散的權威，而非行政命令型的強制型行政權威。各主體主要通過協商、談判、合作等混合的治理手段對區域內公共事務進行聯合治理。

（三）管理目標的多樣性

區域公共管理具有多樣化的目標，既包含經濟性目標，也包含了社會性目標。區域公共管理的具體目標主要體現為以下三個方面：第一，促進經濟發展，包括從區域公共管理角度分析區域經濟協調發展，從區域政府間的合作管理角度探討產業轉移等[15][16];第二，推進環境保護，包括從區域公共管理角度探析生態領域政府間合作治理的困境及其對策，從區域地方政府協作的角度探討大氣治理防治等[17][18];第三，實現公共產品有效供給，主要從區域公共管理的角度研究文化體育、公共交通、醫療衛生等公共產品與服務在區域中的有效提供[19][20][21]。從以上分類可以看出，區域公共管理在管理具體的社會公共事務時，其主要目標集中圍繞著經濟、環境以及公共產品供給展開，根本目標則是增進社會福利。

（四）價值追求的公共性

如前所述，區域公共管理是公共管理學科的一個分支領域，而公共性則是公共管理研究的基礎與核心[22]。在區域公共管理中，價值追求的公共性這一特征可以從三個角度來體現：首先，管理主體的公共性。區域內政府、社會團體、非營利組織、私營部門等共同構成了區域公共管理的主體，這些主體的成立和發展需要以體現國家利益、人民利益的憲法和法律為基礎，同時代表著一定區域范圍內社會公眾的共同利益。其次，管理手段的公共性。區域公共管理的權力具有分散、多元的特征，要求各主體通過協商、談判、合作等綜合手段來對區域內公共事務進行聯合治理。而這些治理手段充分地體現出社會公眾與區域內政府等管理主體之間的互動過程。最后，管理目標的公共性。區域內經濟發展、環境治理、公共產品供給等領域公共問題的解決，將作用于區域內全體公眾的共同福祉，也推動著社會公共利益的總體實現。

綜上所述，基于管理主體多元性、管理手段綜合性、管理目標多樣性、價值追求公共性等特征，筆者認為區域公共管理主要是指區域內政府、非營利組織、社會團體、私營部門等多元管理主體，為了促進經濟發展、提供公共產品、保護生態環境等，通過合作、協商、談判等方式，對區域公共事務進行協同治理的組織設計與組織活動。現代管理學理論認為組織可以從靜態和動態兩個角度去界定，即作為一個社會單位的組織和作為一項管理職能的組織。基于此，筆者認為，一方面，作為一個社會單位，即靜態意義上的組織設計，區域公共管理表現為為了解決區域公共管理問題，實現區域協調發展而依據一定的法律程序所建立、行使區域公共管理職能的組織機構實體。另一方面，作為一項管理職能，即動態意義上的組織活動，區域公共管理表現為為了實現人力、財力、物力、信息等資源的有效組合，使其得以在時間和空間上相互協調以提高區域公共管理整體效率而進行的領導、決策、執行、協調、監督等一系列的組織活動過程。

四、區域公共管理與相關概念的辨析

當前，行政區行政仍然是諸多地區所采取的公共事務管理模式。但在當今社會快速發展的背景下，理解行政區行政與區域公共管理之間的聯系與區別，選擇一種適合本地區發展實踐需要的區域公共事務治理模式是非常必要的。

（一）區域公共管理與行政區行政的聯系

作為管理區域公共事務的具體形式，行政區行政是指基于單位行政區域界限的剛性約束，民族國家或國家內部的地方政府對社會公共事務的管理，在一種切割、閉合和有界的狀態下形成的政府治理形態[23]。而區域公共管理則表現為包括政府在內的多元管理主體通過合作、協調、談判等方式來針對區域公共事務開展協同治理。隨著社會經濟的不斷發展，各種社會利益關系變得愈來愈復雜，良好的政府對于經濟發展來說是必不可少的[24]。從這一點上看，無論是行政區行政還是區域公共管理，均強調地方政府作為公共事務管理主體的重要地位。

同時，我們可以發現，在20世紀末，由于交通設施、通信設備、技術條件等多個方面的制約，地方政府間的聯系與交流相對較少，一定區域范圍內公共事務的管理仍以行政區行政模式為主。然而進入21世紀以來，伴隨著世界貿易組織的加入，我國更加積極主動地融入全球化發展。加上信息化時代的到來和交通運輸條件的大幅度改善，為地區之間的經貿往來創造了有利條件，不僅推動著跨地區間經貿合作規模不斷擴大，而且影響范圍也從經濟領域逐漸拓展到文化、社會、生態環境等領域。在這個階段，各地政府對區域公共事務的管理開始由行政區行政向區域公共管理轉變。與此同時，國內學術界對區域公共管理的研究開始興起。因此，行政區行政與區域公共管理是伴隨著社會的發展演進，在不同的經濟基礎之上所形成的管理區域公共事務的制度安排，兩者之間表現為一個逐步遞進演化的過程。

（二）區域公共管理與行政區行政的區別

行政區行政與區域公共管理作為區域公共事務管理的兩種具體表現形式，存在著本質的區別。

1.公共事務管理主體的構成不同

行政區行政是以行政區劃作為公共事務管理的出發點。在行政區行政模式下，政府是管理國家和地方行政區域內部公共事務的唯一主體。從本質上講，行政區行政這種政府治理形態，是一種壟斷型統治行政模式[23]。在這種治理形態下，政府充當著壟斷者的角色，掌握著對區域公共事務的全部壟斷權，同時政府的職能廣泛，可以辨別公共問題，并根據公共問題的屬性制定相應的公共政策，監督政府工作人員執行。

區域公共管理相比較行政區行政更加強調區域內政府、社會團體、非營利組織、私營部門等主體之間的互聯互通，治理主體具有多元性。隨著全球化以及信息技術的發展，社會問題愈來愈復雜，公眾對于公共服務的要求也越來越高，傳統的行政區行政難以充分滿足公眾的需求。因此，為更好地提供區域公共產品和服務，區域公共管理強調在一套完整的組織體系與運行機制安排之下，政府、社會團體、非營利組織、私營部門等主體通過合作、協調、談判等方式有效參與公共事務的治理過程中。可以說，區域公共管理開創了多元主體共同治理公共事務的新格局。

2.公共權力運行的向度不同

在行政區行政的模式下，政府是擁有行政權的唯一主體，在權力體系中權力運行的方向是“自上而下”的，也就是說，政府與其他非政府組織間關系主要表現為命令與執行的關系，權力運行具有單向性。由此，政府受行政體制約束，其管理職能呈現出剛性、不靈活的特點，難以自覺地與其他非政府組織通過談判協調等方式形成公共事務管理的制度安排。

區域公共管理則要求多元主體的參與，必然要在權力的分配與運行上進行新的調整。區別于行政區行政，區域公共管理在權力的運行向度上具有分散、多元的特征，而不是集中于某一主體。它主要通過自上而下、自下而上雙向互動的、多元分散的權威，依托合作、協商、談判等方式構建伙伴關系，從而推動社會公共事務的協同治理。

3.管理的價值導向不同

行政區行政強調以解決行政區劃范圍的公共事務以及公共問題為價值導向，行政區域界限作為行政區行政的出發點是行政區行政的最根本特征[25]。在行政區行政模式下，行政區劃主導著政府管理的范圍，政府以行政區劃范圍內公共事務及公共問題為中心，對于行政區劃邊界或跨行政區域的區域公共問題很少關注[23]。

和行政區行政不同的是，區域公共管理強調以解決區域內和跨區域的公共事務及公共問題為價值導向。隨著城市化的快速發展，人力、資本、信息等生產要素在不同城市和地區之間的流通效率大幅提升，公共安全、環境治理和生態保護的形勢愈發嚴峻，使得公共事務及公共問題的類型也越來越多樣化、復雜化，傳統的以行政區劃范圍為邊界的管理模式已然難以有效適應區域發展的目標。因此，區域管理的范圍理應突破原有的地區界限，將區域內外聯結起來，依托綜視視角，以系統性、全面性、發展性為原則，協同治理區域內和跨區域的公共事務及公共問題。

五、結語

區域公共管理是在社會關系復雜化、環境不確定性等背景之下出現的產物。中國地域廣闊，各地區間經濟發展水平、社會歷史條件、自然地理狀況等不盡相同，發展差異較大。伴隨著我國經濟、社會的迅速發展，這種復雜性和不確定性將體現得更加明顯，大量的區域公共問題亦會呈現出新的特點。因此，厘清區域公共管理的概念、提煉區域公共管理的本質特征、辨析其與相關概念的異同，將為我們觀察和理解新時代區域內和跨區域的公共事務及公共問題提供必要的認知基礎。

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An Analysis of the Concept of Regional Public Management

YANG Zhao， ZHANG Jin， XIONG Yuanwei

（School of Law， Sichuan University of Science & Engineering， Zigong 643000， China）

Abstract： As a result of the social of development， regional public management plays an important role in promoting the development of regional economy， environment and society. Differentiating and clarifying the connotation of the concept of regional public management， which is of great significance to straighten out the relationship between regional governments， improve the regional public management system， improve regional competitiveness and promote regional sustainable development. Combining the background of the current era development and social transformation， this paper analyzes the essential characteristics of regional public management from some perspectives， including the body of management， the instrument of management， the target of management and the value pursuit. With this as the core， the concept of regional public management is defined， and the connection and distinction between regional public management and other related concepts are distinguished.

Key words： Regional Public Management， Intergovernmental Relations， Regional Development， Conception

收稿日期：2019-12-20

基金項目：教育部人文社會科學研究青年基金項目（18YJC810001）

作者簡介：楊釗（1982-），男，四川蒼溪人，講師，博士研究生，從事區域協同發展與地方政府治理研究。