省聯社金融市場化改革的難點與對策

姜兆華

省聯社金融市場化改革一直是社會各界普遍關注的熱點，也是省區農商行和農信社金融體系改革的難點。隨著國內外經濟金融形勢的變化，備受矚目的省聯社市場化改革再一次被推到了風口浪尖。省聯社金融市場改革的必要性究竟有多大？省聯社金融市場化的難點究竟在哪里？省聯社市場化改革之路究竟該如何走？本文試就此做一些探討與研究。

省聯社金融市場化改革的必要性

自2000年央行和江蘇省政府試點組建全國第一家省聯社起，省聯社便擔負起組織協調省內農村金融機構的重要職責。20年來，省聯社為轄區農信社在甩掉歷史包袱、搭建系統平臺等方面做出了不可磨滅的功績。但隨著農信社改制農商行進程的加快，省聯社與農商行之間的體制性矛盾日益加劇，迫切需要深化改革。

完善公司治理機制需要。省聯社作為省政府派駐管理機關，本身不是獨立的法人機構，既沒有進行市場化股份制改造，也沒有建立起良好的公司治理架構。而轄區農商銀行、農合銀行、農村信用社普遍完成股份改造（農商行、農合行、農信社以下合稱“農商行”），建立起“三會一層”管理機制，其股東大會享有公司法規定的最高權力。而實踐中，省聯社基本套用國有商業銀行管理轄內分支機構模式，逐級上收人、財、物和經營管理權，扮演著轄區農商行家長角色。省聯社和農商行之間的公司治理矛盾在所難免。比如，2017年4月江蘇省聯社提名常熟農商銀行副行長人選，被該行超2/3董事聯袂否決，引發了省聯社與農商行高管提名權之爭。

防范化解金融風險需要。據監管數據顯示，2020年一季度農商行系統不良貸款率為4.09%。實際上，農商行系統的不良貸款率遠高于公布數據。各地省聯社因區域經濟發展水平和轄區農商行經營管理能力差異，不良率也存在較大差距。有的農商行實際上早已經營不善，大量貸款靠借新還舊維持運營，潛在不良貸款率高達30%;有的農商行內部管理混亂，案件頻發，陷入嚴重資不低債的潛虧狀態。縣域農商行作為中小金融機構，品牌影響力和抗風險能力相對較弱，一有風吹草動就可能引發擠兌風險。2019年10月，河南伊川農商行董事長因違規經營被抓，市場一度恐慌，發生了儲戶集中提款事件。類似擠兌事件在全國農商行系統已發生多起，防范和化解農商行金融風險迫切需要省聯社加快推進市場化改革。

保護國有資產安全需要。在農村信用社改制農商行過程中，省聯社在補充資本金、不良貸款核銷、資產置換等方面積極爭取政策支持，各級政府投入大量“真金白銀”。但是，在農商行股份制改造過程中，由于缺少行業監督，增資擴股規范性不強，有的通過內外勾結違規代持銀行股份;有的大股東層層嵌套，騰挪資金入股，直接或間接控制農商銀行;有的大股東違規開展同業投資，采取關聯交易等手段套取銀行信貸資金，使農商行淪為大股東的“提款機”。

落實鄉村振興戰略需要。隨著四大國有銀行陸續收縮縣域以下金融機構，農商行已成為縣域三農經濟發展的主要融資渠道，其貸款投向面向三農領域，但涉農貸款普遍成本高、收益低、風險大，改制農商行往往迫于業績壓力，片面追求股東利益最大化。有的農商行調整經營定位，收縮農村戰線，轉向城市金融競爭;有的農商行跨區域經營，把更多資金投向異地非農產業，偏離了支農主業，農村經濟發展中的融資難、融資貴的問題沒有得到有效解決。《中共中央?國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》指出，實施鄉村振興戰略，必須解決好錢從哪里來的問題。從農商行的市場定位和政策取向看，省聯社市場化改革，更加有利于國家宏觀經濟政策傳導，更加有利于農商行回歸支農主業。

省聯社金融市場化改革面臨挑戰

省聯社市場化改革是一項艱巨復雜的系統工程，需要中央金融監管部門和各級政府協同推進。從省聯社運行的實際情況看，統籌推進轄區農商行配套金融改革將是改革的難點。

股權關系理順難。目前，農商行普遍存在股權過于分散、缺少資金實力雄厚的戰略投資者的問題。有數據顯示，在農商行股權結構中，中小民營企業股東占比高達80%，而國有資本占比卻相對較低，不具有重大決策話語權。在經濟發達地區，少數大股東通過違規籌資、資質造假、委托代持等方式，變相操控經營，向自身輸送利益;在經濟欠發達地區，農商行股東多為本行對公客戶或是本地相關企業，股東資質、社會信譽、財務狀況相對較弱。隨著經濟下行，股東經營持續惡化，股權頻繁質押或拍賣轉讓，股東涉訴、股權查封事件明顯增多。股權關系管理混亂，交易背景錯綜復雜，是省聯社市場化改革的主要難點之一。

公司治理建設難。與大型商業銀行或上市商業銀行相比，省聯社的公司治理能力相對薄弱。盡管轄區農商行按照監管要求，搭建起“三會一層”的公司治理架構，但實際上只是換了“牌子”，改了稱呼;業務經營仍然沿用原農村信用社傳統模式，“穿新鞋走老路”“干多干少一個樣”，絕大多數基層分支機構既沒有壓力，也缺少動力，經營管理死水一潭。股東大會、董事會、監事會“三權分立、相互制衡、共謀發展”的內控機制沒有很好地發揮作用，重大事項還是董事長一人拍腦袋決策，董事會下設的風險管理、薪酬管理、三農事業、審計工作、消費者權益保護、關聯交易等專門委員會基本上形同虛設。內部關聯交易缺乏有效監督，內控制度建設明顯缺失，有的以虛假貸款、表外授信等方式為少數大股東及利益關聯方提供隱性融資，致使農商行違規經營案件高發，不良貸款高企。

經營轉型調整難。扶助小微企業，支持三農發展是農商行向零售銀行轉型的主要方向之一。受宏觀經濟轉型、同業競爭加劇、市場環境變化等因素影響，農商行經營轉型也同樣面臨較大壓力。農商行盈利模式單一，仍停留在傳統的存貸利差模式，代理保險、代銷基金、第三方支付等面向大眾客戶的創收項目近乎空白，中間業務增長緩慢。基層農商行創新能力不足，普遍存在人才匱乏、專業能力不足等問題，由此帶來涉農新產品開發迭代進程緩慢，很多基礎信貸產品十幾年一成不變，脫離市場需求。金融科技水平落后，信貸審批、理財產品銷售主要由線下人工處理，線上綜合服務能力明顯不足，難以滿足客戶多元化、個性化、場景化的金融需求。信貸業務結構失衡，有的農商行盲目追求股東利益最大化，熱衷于“壘大戶、放大額”;有的農商行搞通道做表外，通過違規開展承兌貼現、信托業務增加授信規模，甚至省聯社主動為異地農商行牽線搭橋，開展系統內銀團貸款，對單一客戶實施跨區聯合貸款，致使農商行信貸投放過于集中，偏離了涉農貸款“增戶擴面”要求。

不良資產處置難。農商行實際不良貸款率遠高于賬面數是公開的秘密。農商行不良貸款形成的歷史原因錯綜復雜，有經濟下行企業經營不善形成的，有內外勾結案件涉訴造成的，也有賬外經營違規發放貸款積累的。如果按照每家省聯社平均1萬億元資產計算，省聯社的實際不良貸款將在千億元左右。如此天量的不良貸款單純靠清收化解，無異于杯水車薪。化解高風險農商行歷史包袱問題復雜，涉及司法訴訟等多方面，同時需要不良資產核銷、剝離等專項政策支持。而不良資產處置除影響當期銀行經營利潤之外，還消耗大量銀行資本金，迫切需要財政注資進行補充。從目前情況看，全國各省區受新冠疫情影響，財政收入普遍下滑，各級財政很難在短期內籌措到足額資金為農商行補充資本。

省聯社金融市場化改革應對之策

2019年12月，中央經濟工作會議明確提出：深化農村信用社改革。2020年中央一號文件《中共中央 國務院關于抓好三農領域重點工作確保如期實現全面小康的意見》再次提出：“深化農村信用社改革，堅持縣域法人地位。”如何進一步深化省級農信聯社改革，將成為2020年我國金融體制改革的重要內容。

因地制宜，成立地方法人銀行。從發展趨勢看，成立地方性法人銀行或是省聯社金融市場化改革的主流方向。對于經濟發達、管理幅度不大的省區聯社，可以借鑒北京、上海、重慶、天津、深圳、青島等地的農信社改制成功經驗，成立法人農商銀行。對于轄區經濟差異化較大、管理幅度相對較廣的省區聯社，可與省會城市或者省內最大農商銀行合并重組，成立由省級政府管理的地方農商銀行;再由大型農商銀行逐步對其他縣域農商銀行進行吸收或控股，實現轄區農村金融機構的統一管理。省聯社轉型為地方法人銀行，對基層農商銀行進行股權投資，進而實現對農商銀行的控股管理，這是解決當前省聯社與基層農商行之間關系現行問題的最理想模式。一方面，通過地方法人銀行對基層農商銀行進行控股投資，理順上下級管理關系，地方法人銀行可以母行身份參與農商銀行的重大決策;另一方面，地方法人銀行控股縣域農商行，保留了縣域農商銀行獨立法人地位，保持基層農商銀行經營的活力，容易得到地方政府的支持，與中央關于“以縣域為基礎統一法人”的改革初衷保持一致。

內引外聯，積極引進戰略投資。省聯社改制成省屬直管地方農商銀行，引進戰略投資者至關重要。省級政府注資成立省級地方農商銀行，無論資金實力、區位資源，還是品牌影響、競爭優勢，都將得到明顯改善。這對于農商行引進國內外優質戰略投資者，具有非常重要的現實意義。從省級地方農商銀行的經營定位看，其戰略投資者宜引入國內外知名金融企業集團、金融科技公司和省內具有全國影響力的大中型民營企業。優質戰略投資者的加盟，不僅充實地方農商銀行資本金，擴大資本實力，滿足規模擴張的資本需求，而且可以改善農商行的股權結構，實現股權結構的多元化;更重要的是通過戰略投資者之間的強強聯合，實現金融科技的深度融合與應用。

多措并舉，加快不良資產出清。省聯社改制省級地方農商銀行，需要清理轉化歷史積累的各類金融風險，其中加快不良資產處置是化解金融風險最重要的一環。在省聯社改革過程中，省級政府應采取積極有效措施，防范和化解省內農商銀行各類風險。履行屬地風險處置責任，建立多級風險防控與處置機制，統籌推動縣域農商銀行不良資產重組、重整與重構，提高不良資產價值貢獻。依托省級資產管理公司批量轉讓不良資產，提高不良資產專業處置能力。新設立省級農商銀行，通過綜合運用不良資產拍賣、核銷、債轉股和以物抵債等手段消化農商行存量風險。

建章立制，完善公司治理機制。改制中的省級農商銀行應牢固樹立全省農信系統“一盤棋”思想，扎實推進縣域農商行公司治理建設。嚴格股東資質審查，重點對主要股東及關聯方信息進行穿透核實，強化股權質押及關聯貸款管理，研究開發股權管理信息系統，推動股權集中托管。完善“三會一層”運行機制，著力構建“堅強的黨委會、規范的股東大會、健康的董事會、盡職的經營層、有效的監事會”的公司治理機制，保障重大決策黨委前置、科學民主、有效制衡。建立嚴格規范的內部控制流程，統一轄區農商行系統制度規范，確保各項業務有章可循。強化激勵約束機制建設，制定與鄉村振興戰略配套的績效考核體系，構建長期激勵與短期激勵相協調的激勵約束機制，全面落實績效薪酬延期支付制度。

（本文僅為作者學術探討，與所在單位無關）

（作者系恒豐銀行總行辦公室負責人）