地方高校科研經(jīng)費(fèi)“負(fù)面清單”管理模式探討

摘要：目前我國(guó)對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的管理日趨規(guī)范，但也存在統(tǒng)得過(guò)死、管得過(guò)寬、實(shí)施細(xì)則過(guò)于刻板等一系列問(wèn)題，國(guó)家對(duì)科研經(jīng)費(fèi)管理提出了“放管服”的要求，提出“能放則放，該簡(jiǎn)則簡(jiǎn)”原則。本文主要研究在科研經(jīng)費(fèi)的申報(bào)、審批、使用、監(jiān)管等配套制度中制訂科學(xué)合理的“負(fù)面清單”，將“負(fù)面清單”管理模式引入地方高校科研經(jīng)費(fèi)的管理中，通過(guò)加強(qiáng)對(duì)科研經(jīng)費(fèi)使用“事中”和“事后”監(jiān)管，消除科研經(jīng)費(fèi)使用的諸多隱性壁壘，提升地方高校科研經(jīng)費(fèi)管理水平。

關(guān)鍵詞：地方高校;經(jīng)費(fèi)管理;放管服;監(jiān)管;簡(jiǎn)政放權(quán)

引言

黨的十八大提出創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，高等學(xué)校是科學(xué)研究和激發(fā)科技創(chuàng)新活力的重要基地。2016年7月國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見(jiàn)》拉開(kāi)了科研經(jīng)費(fèi)管理“放管服”改革的序幕。2018年7月國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績(jī)效若干措施的通知》明確提出建立完善以信任為前提的科研管理機(jī)制[1]。2019年12月國(guó)家自然科學(xué)基金委員會(huì)發(fā)布《關(guān)于在國(guó)家杰出青年科學(xué)基金中試點(diǎn)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用“包干制”的通知》，在通知中國(guó)家基金委提出了“充分放權(quán)、放管結(jié)合、協(xié)同推進(jìn)”的原則[2]。地方高校現(xiàn)行的科研經(jīng)費(fèi)管理模式呈現(xiàn)出實(shí)施不夠靈活、用途比較單一、“管”有余而“放、服”不足等諸多的弊端，不符合國(guó)家對(duì)科研經(jīng)費(fèi)管理“放、管、服”的要求亟待改革。怎樣改革才能避免科研經(jīng)費(fèi)管理出現(xiàn)“一管就死，一放就亂”的局面，“負(fù)面清單”的管理模式是一種值得借鑒的思路。

“負(fù)面清單”（Negative list manage-ment），又可稱為“否定清單”或“否定列表”，其理念主要體現(xiàn)是法律上沒(méi)有明文規(guī)定禁止則可以允許[3]。這種管理模式現(xiàn)在主要應(yīng)用于外商投資領(lǐng)域，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域開(kāi)出禁區(qū)清單，其他沒(méi)被禁止的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)則可以允許。隨著上海自貿(mào)區(qū)在外商投資管理領(lǐng)域試點(diǎn)“負(fù)面清單”管理模式取得成功，高校科研經(jīng)費(fèi)的管理也可以將負(fù)面清單作為一種全新的管理模式予以借鑒。其實(shí)早在2015年，馮俊、雷后興等專家就提出在科研經(jīng)費(fèi)管理領(lǐng)域借用“負(fù)面清單”的管理方式，用“算大賬”而“不拘小節(jié)”的管理方式賦予科研人員更加充分的自主權(quán)，讓他們?cè)谑褂每蒲薪?jīng)費(fèi)時(shí)更加得心應(yīng)手，從而優(yōu)化科研經(jīng)費(fèi)的管理[4]。

一、負(fù)面清單用于高校科研經(jīng)費(fèi)管理可行性研究

負(fù)面清單的管理模式作為科研經(jīng)費(fèi)的管理的新模式，應(yīng)遵循“以人為本、去行政化、效益優(yōu)先、分類管理”的原則，處理好科研項(xiàng)目委托方、高校、高校行政管理部門及科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人等多個(gè)治理主體之間的關(guān)系[5]。要理順科研經(jīng)費(fèi)的“負(fù)面清單”管理模式的多個(gè)治理主體關(guān)系，必須要有政策、制度、人員及技術(shù)層面的可行性支持。

（一）國(guó)家政策層面的可行性

2015年5月教育部發(fā)布《教育部關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評(píng)分離促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見(jiàn)》鼓勵(lì)地方高校開(kāi)展負(fù)面清單模式改革試點(diǎn)[6]。2019年7月30日科技部等6部門出臺(tái)文件《關(guān)于擴(kuò)大高校和科研院所科研相關(guān)自主權(quán)的若干意見(jiàn)》提倡科研單位擴(kuò)大經(jīng)費(fèi)管理自主權(quán)[7]。國(guó)家政策體現(xiàn)出了國(guó)家對(duì)高校和科研經(jīng)費(fèi)管理上的“簡(jiǎn)政放權(quán)、去行政化”的整體思路，這給科研經(jīng)費(fèi)的“負(fù)面清單”管理提供了國(guó)家政策層面的支持。

（二）高校制度和技術(shù)層面的可行性

近年來(lái)大學(xué)章程在管理制度層面上均體現(xiàn)了“簡(jiǎn)政放權(quán)”的思想，從某種程度上與“負(fù)面清單”管理思路具有一致性。對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的具體管理上需要弱化過(guò)度干預(yù)，增強(qiáng)職能部門的服務(wù)意識(shí)和服務(wù)能力。職能部門在制定科研經(jīng)費(fèi)的管理制度時(shí)本著“法不禁止皆自由”的原則對(duì)于明確違法違規(guī)使用科研經(jīng)費(fèi)的行為和領(lǐng)域列出清單，明令禁止，清單之外科研經(jīng)費(fèi)的使用者能夠有更多的自主權(quán)。同時(shí)高校可以在校園信息化建設(shè)的基礎(chǔ)上，逐步完善科學(xué)的科研經(jīng)費(fèi)信息管理體系和科研績(jī)效評(píng)價(jià)體系，為高校科研經(jīng)費(fèi)“負(fù)面清單”管理的模式在信息技術(shù)層面提供一定的技術(shù)保障。

（三）高校科研管理人員和課題負(fù)責(zé)人素質(zhì)的可行性

用“負(fù)面清單”的方式管理高校科研經(jīng)費(fèi)是一個(gè)全新的管理模式，新的科研經(jīng)費(fèi)管理辦法亦會(huì)相繼出臺(tái)，因此要配合新的政策制度開(kāi)展相應(yīng)培訓(xùn)。高校的科研經(jīng)費(fèi)管理人員以及課題負(fù)責(zé)人一般都具有良好的綜合素質(zhì)和工作能力，在政策文件的指導(dǎo)下，通過(guò)相關(guān)培訓(xùn)高校科研經(jīng)費(fèi)管理人員和課題負(fù)責(zé)人將進(jìn)一步明確各自職責(zé)，科研經(jīng)費(fèi)的管理人員在管理過(guò)程中有法可依，有法必依，確保政策不走樣，課題負(fù)責(zé)人員會(huì)對(duì)經(jīng)費(fèi)使用中“負(fù)面清單”中列示的“紅線”“底線”內(nèi)化于心，確保管理模式的執(zhí)行和落實(shí)。

二、高校科研經(jīng)費(fèi)“負(fù)面清單”模式的優(yōu)勢(shì)

“負(fù)面清單”模式改革更強(qiáng)調(diào)經(jīng)費(fèi)使用的“事中事后監(jiān)管”，在清單中明確列示科研經(jīng)費(fèi)不能使用的領(lǐng)域，清單以外給予課題負(fù)責(zé)人經(jīng)費(fèi)使用的充分自主權(quán)。其優(yōu)勢(shì)具體體現(xiàn)在如下三點(diǎn)。

（一）激發(fā)高校科研人員的創(chuàng)新活力，賦予科研人員更大自主權(quán)

地方高校科研經(jīng)費(fèi)“負(fù)面清單”的管理模式在制定時(shí)就以信任為原則，按照“能放則放、能簡(jiǎn)則簡(jiǎn)”的要求，細(xì)致列明經(jīng)費(fèi)使用的“紅線”與“底線”，使科研人員擁有更多時(shí)間潛心學(xué)術(shù)研究和科研創(chuàng)新、有更多的精力來(lái)建設(shè)優(yōu)秀的科研學(xué)術(shù)團(tuán)隊(duì)，更好地推動(dòng)我國(guó)科研事業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

（二）規(guī)范高校科研經(jīng)費(fèi)管理，遏制腐敗

近年來(lái)，高校違規(guī)報(bào)銷套用科研經(jīng)費(fèi)的問(wèn)題比較嚴(yán)重，極大危害了我國(guó)科研事業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)健康地發(fā)展。為了規(guī)范科研經(jīng)費(fèi)管理，國(guó)家提出以“放管服”為原則的科研經(jīng)費(fèi)管理制度。在國(guó)家政策的指引下，地方高校可以在此基礎(chǔ)上引入“負(fù)面清單”科研經(jīng)費(fèi)管理辦法，從制度的源頭上規(guī)范科研經(jīng)費(fèi)管理和使用行為，約束了職能部門權(quán)力的尋租空間，從根本上遏制科研經(jīng)費(fèi)不合法使用行為的發(fā)生，以及科研經(jīng)費(fèi)的貪污腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

（三）簡(jiǎn)化科研經(jīng)費(fèi)業(yè)務(wù)流程，提高管理效率

采用“負(fù)面清單”模式進(jìn)行管理高校科研經(jīng)費(fèi)，在清單中將明令禁止的高風(fēng)險(xiǎn)、易腐敗經(jīng)費(fèi)使用行為和事項(xiàng)詳細(xì)列示，這樣既能精簡(jiǎn)審批事項(xiàng)和程序，縮短科研人員報(bào)賬審批時(shí)間，又有利于提高高校職能部門的服務(wù)屬性及管理效率。科研經(jīng)費(fèi)“負(fù)面清單”在事前為科研人員的違規(guī)行為劃上“紅線、底線”，同時(shí)明確科研經(jīng)費(fèi)的違規(guī)成本，有利于減少科研經(jīng)費(fèi)的違規(guī)使用和人為浪費(fèi)現(xiàn)象，降低科研經(jīng)費(fèi)運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)成本，提高高校職能部門工作效率，在對(duì)科研經(jīng)費(fèi)有效控制的同時(shí)真正實(shí)現(xiàn)的“簡(jiǎn)政放權(quán)”[8]。

三、科研經(jīng)費(fèi)“負(fù)面清單”管理模式的具體操作方式

（一）建立切實(shí)有效的大學(xué)章程

按照教育部提出的在有條件的地方和學(xué)校開(kāi)展負(fù)面清單管理試點(diǎn)的要求，高校在制定大學(xué)章程時(shí)可以將負(fù)面清單的管理理念嵌入到高等院校綜合改革的頂層設(shè)計(jì)中，在章程中以負(fù)面清單的形式明確學(xué)校和二級(jí)單位在學(xué)校治理中各自的權(quán)利及義務(wù)，限制學(xué)校行政部門對(duì)二級(jí)單位的行政干預(yù)權(quán)力，促進(jìn)行政管理和民主辦學(xué)相分離，弱化高校的行政化色彩，實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)政放權(quán)[9]。

（二）擬定科學(xué)合理的科研經(jīng)費(fèi)管理的“負(fù)面清單”

負(fù)面清單管理模式提倡的是“法無(wú)禁止皆可為”，這將給高校科研經(jīng)費(fèi)管理體系帶來(lái)全面的調(diào)整變化，所以必須認(rèn)真研讀國(guó)家制定的法律法規(guī)，預(yù)先做好科研經(jīng)費(fèi)使用的風(fēng)險(xiǎn)分析，在此基礎(chǔ)上科學(xué)合理地?cái)M定科研經(jīng)費(fèi)管理的“負(fù)面清單”[10]。首先，清單條目的編制依據(jù)要明確，做到有法可依。其次，設(shè)立專家參與機(jī)制。制定“負(fù)面清單”時(shí)要向財(cái)稅、審計(jì)等相關(guān)專家廣泛征求意見(jiàn)，組織多方面專家進(jìn)行論證，充分考慮專家的意見(jiàn)。

（三）優(yōu)化科研成果評(píng)價(jià)與激勵(lì)機(jī)制，加大科研經(jīng)費(fèi)績(jī)效補(bǔ)償機(jī)制

科研經(jīng)費(fèi)負(fù)面清單管理模式是一種“結(jié)果導(dǎo)向型”的制度模式，它注重科研經(jīng)費(fèi)使用后產(chǎn)生的最終結(jié)果，以結(jié)果促進(jìn)學(xué)校的科技研發(fā)、科研創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化，并實(shí)行“最終成果獎(jiǎng)勵(lì)制”[11]。同時(shí)應(yīng)牢牢把握“人”是科學(xué)生產(chǎn)中的第一生產(chǎn)力，優(yōu)化科研成果評(píng)價(jià)與激勵(lì)機(jī)制，在科研經(jīng)費(fèi)的投入和獎(jiǎng)勵(lì)中真正做到“以人為本”。引導(dǎo)高校科研工作者明確自身的科研目標(biāo)，以期更好地為社會(huì)服務(wù)[12]。

（四）加強(qiáng)對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的事中事后監(jiān)管力度，強(qiáng)化科研誠(chéng)信建設(shè)

“負(fù)面清單”的管理模式并非簡(jiǎn)單的簡(jiǎn)政放權(quán)，為防止科研經(jīng)費(fèi)的濫用，必須加強(qiáng)事中事后的監(jiān)督管理，更好地建立和完善內(nèi)控體系。首先，強(qiáng)化科研經(jīng)費(fèi)的全過(guò)程信息化管理。科研經(jīng)費(fèi)的預(yù)算編制、使用直至項(xiàng)目的結(jié)題驗(yàn)收的所有情況在信息平臺(tái)上實(shí)行全公開(kāi)。其次，建立專業(yè)的第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)。學(xué)校可以聘請(qǐng)第三方中介機(jī)構(gòu)對(duì)高校科研經(jīng)費(fèi)使用情況開(kāi)展全程跟蹤、評(píng)價(jià)、調(diào)整和監(jiān)管，并進(jìn)行科學(xué)的評(píng)估。最后，加快推進(jìn)科研誠(chéng)信信息化建設(shè)，構(gòu)建完善的科研人員信用體系，增強(qiáng)科研人員的信用意識(shí)和規(guī)范意識(shí)。建立科研經(jīng)費(fèi)違規(guī)使用黑名單。對(duì)嚴(yán)重違反科研誠(chéng)信要求的科研人員列入科研誠(chéng)信黑名單，對(duì)黑名單中的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人從制度和措施上加以處罰，如停止申報(bào)課題，削減課題經(jīng)費(fèi)等，對(duì)嚴(yán)重違背科研誠(chéng)信要求行為追究科研人員的刑事責(zé)任。

結(jié)語(yǔ)

建立地方高校科研經(jīng)費(fèi)清單式管理模式，通過(guò)設(shè)置科研經(jīng)費(fèi)“負(fù)面清單”，強(qiáng)化制度執(zhí)行力，這是推進(jìn)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。實(shí)行負(fù)面清單管理是深化高校科研經(jīng)費(fèi)管理體制改革的重要?jiǎng)?chuàng)新，對(duì)于提高科研經(jīng)費(fèi)的管理水平、激發(fā)科研人員的創(chuàng)新活力和促進(jìn)高校內(nèi)涵式特色發(fā)展具有積極的推動(dòng)作用。當(dāng)然，地方高校科研經(jīng)費(fèi)清單式管理模式改革不可能一蹴而就，需要不斷探索，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，有待在實(shí)踐中不斷完善。

參考文獻(xiàn)

[1]國(guó)務(wù)院.國(guó)務(wù)院關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績(jī)效若干措施的通知[EB/0L].[2020-07-22].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2018-07/24/content_5308787.htm.

[2]國(guó)家自然科學(xué)基金委員會(huì) 科學(xué)技術(shù)部 財(cái)政部 關(guān)于在國(guó)家杰出青年科學(xué)基金中試點(diǎn)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用“包干制”的通知[EB/0L].[2020-07-22].http：//nsfc.gov.cn/publish/portal0/tab434/info76718.htm.

[3]易軍.“法不禁止皆自由”的私法精義[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2014（4）：121–142.

[4]馮俊.用負(fù)面清單管理科研經(jīng)費(fèi)[N].中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)，2015–03–04：4.

[5]李家福，茍曉曼.高校科研經(jīng)費(fèi)負(fù)面清單管理模式研究[J].上饒師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2016（5）：89–94.

[6]中華人民共和國(guó)教育部.教育部關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評(píng)分離促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見(jiàn)[EB/0L].[2020-07-22].http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A02/s7049/201505/t20150506_189460.html.

[7]科技部等6部門印發(fā)《關(guān)于擴(kuò)大高校和科研院所科研相關(guān)自主權(quán)的若干意見(jiàn)》的通知[EB/0L].[2020-07-22].http：//www.gov.cn/xinwen/ 2019-08/22/content_5423254.htm.

[8]祝子麗，李春艷，卿文潔.高校科研經(jīng)費(fèi)清單式管理研究[J].湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)，2017（6）：70–76.

[9]唐景莉.亮出政府和學(xué)校“權(quán)力清單”——訪首批核準(zhǔn)大學(xué)章程的六校校長(zhǎng)[N].中國(guó)教育報(bào)，2014–03–17（9）.

[10]車暢.加拿大科研誠(chéng)信體系中負(fù)面清單理念初探[J].全球科技經(jīng)濟(jì)瞭望，2017（9）：26–31.

[11]林曼峰.高校科研經(jīng)費(fèi)管理改革及預(yù)期效益——基于“負(fù)面清單”的管理理念[J].福建江夏學(xué)院學(xué)報(bào)，2015（4）：107–111.

[12]劉力，黃創(chuàng)霞.基于AHP方法的高校科研經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)構(gòu)建研究[J].財(cái)務(wù)與金融，2018（5）：52–60.