試析地方平臺公司政府性債務風險與融資平臺轉型

成建

摘要：本篇文章首先對地方政府投融資平臺公司債務形成原因及融資渠道進行闡述，從負債風險規模大、缺少有效監管機制、平臺運行不規范三個方面，對地方債務風險出現的主要原因進行解析，并以此為依據，提出地方政府融資平臺轉型發展的具體措施。

關鍵詞：地方平臺公司;政府性債務風險;融資平臺;轉型

引言

現階段，我國對地方政府融資平臺探究主要集中在，利用各種數據信息對融資平臺及債務風險進行綜合分析，及時對融資平臺債務風險進行科學管控，但是對于地方政府融資平臺發展轉型相關探究比較少。鑒于這種狀況，加強對地方政府融資平臺轉型探究，對地方政府融資平臺發展有著重要意義。

一、地方融資平臺公司債務形成原因

融資平臺公司債務分兩類：（1）政府隱形債務：因承擔公益性項目建設運營舉借的債務，主要闡述地方融資平臺公司實質是建設公益性項目產生的政府隱形債務，目前對于城投公司的隱性債務則包括兩部分，一部分是2014年未納入清理甄別認定范圍的，另一部分是2015年以后新產生的，現稱之為隱形債務、關注債務;（2）經營性債務：非公益性項目建設運營舉借的債務，即城投公司參與市場化運營，進行產業化融資而形成的債務。

二、地方政府投融資平臺的融資渠道

（一）銀行貸款

從銀行貸款角度來說，也就是指銀行機構結合國家法律標準，按照相關利率把資金放貸給各個機構，并且按照約定期限償還貸款和利息的一種經濟行為。因為銀行作為資金供求的中間者，因此其信貸活動被稱之為間接融資。在我國融資結構中，通常是把間接融資當作核心，融資比重長時間保持在80%以上。銀行貸款是間接融資中重要形式之一，其給我國地方融資平臺發展轉型提供了資金支持。

（二）債券融資

債券融資主要是指平臺企業通過發行債券等方式進行資金統籌。隨著預算法的全面實施，地方政府融資平臺債券融資形式發生了一定改變，地方政府部門可以享有發行債券的權限，并且地方政府債券通常由地方政府部門自行發行，不允許企業或者其他機構代發。城投債也被稱之為準市政債，也就是把地方政府投資平臺當作債券發行主體，其中包含了公開發行企業債券、短期融資債券以及中期票據等[1]。

（三）非標融資

非標融資全稱叫非標準債券融資。企業的融資行為按資金的類別可分為股權融資和債權融資標準化債權資產，也就是指有公開上市交易的債權性金融產品。和標準化債券資產比較，非標融資一般不公開發行，風險較高，流動性也低，缺乏標準化的證券特征。由于受到國家融資政策變化等因素影響，導致地方政府平臺公司融資渠道有限，通過高成本，短期限的非標進行短融，造成公司短期還本付息壓力大。

（四）股權融資

股權融資就是指企業通過出讓部分所有權，引進新股東來增加企業資金數量的融資方式。在股權融資過程中獲取的所有資金，企業都不需要支付貸款和利息，但新股東需要和老股東享有相同的權限和義務，共同分享企業盈利。現階段，我國大多數地方政府投融資平臺，依然沒有采取股權融資方法，只是有少部分的企業采取這種形式。

三、地方債務風險出現的主要原因

（一）負債風險規模大

從目前情況來看，我國各個區域經濟發展情況有所不同，并且也會產生一些社會經濟問題，這些問題需要在政府部門的財力支持下進行處理，使得地方政府部門長時間處于赤字狀態。在各地方政府部門中，大部分債務具有隱蔽性。通過調查得知，在審計部門發布的20萬億元地方債務中，其中地方政府承擔的債務數量高達7萬億元，占比將近40%。在此過程中需要注意的是審計部門發布的統計數據中，不涉及縣級、鄉級政府債務，并且現階段縣級與鄉級政府部門創建的地方融資平臺數量較多，全國數量無法統計，大部分縣鄉級政府正處于破產狀態，這將會給地方政府債務風險出現提供條件。

（二）缺少有效監管機制

不管是中央政府，還是地方政府，或者是銀行機構，在這些債權人中，信息交流缺少全面性和及時性。在實際中，政府部門通過多個融資平臺，從各個銀行機構中獲得貸款，融資和財務風險均缺少公開性與透明性[2]。并且，銀行機構對融資平臺等借貸主體的資本金貸款、資金使用、資本負債情況等掌握不全面，不能對信貸資金進行風險防范和管控。從監督管理角度來說，地方政府缺少完整的地方債務監管體系，風險評估機制不完善，導致地方債務風險頻繁出現。

（三）平臺運行不規范

從地方融資平臺角度來說，其運行缺少規范性，具體展現在以下幾個方面。首先，融資平臺運行缺少負債整體規模約束。建立政府融資平臺公司的主要目的在于給地方政府建設公益性項目，推動地方經濟發展，針對融資過程中存在的償債率、風險水平等內容，通常不會融入政府思考范疇中。其次，融資平臺缺少投資規范約束。現階段，融資平臺大規模參與到原本由市場主體投資建設的區域中，導致該政府投資缺少充足的資金支持，或者造成負債規模超出承受范疇，加劇債務風險的出現。最后，融資平臺缺少有效監管。融資平臺是目前地方政府“政企不分”的經典類型，不但沒有融入地方財政監管范疇中，中央政府對于該項目的監管力度不嚴，給各級政府人員可能出現腐敗行為出現。

四、地方政府融資平臺轉型發展的具體措施

（一）梳理政府和市場關系

隨著黨的十九大會議的全面召開，給地方政府融資平臺轉型發展提出了新的標準。為了促進地方政府融資平臺快速發展，需要結合實際情況，梳理政府與市場之間的關系，政府部門應該將部分權利轉讓給市場。從地方政府融資平臺角度來說，其不但是獨立企業，同時地方政府部門應該將其放歸于市場。在2014年，我國相關部門在發表深化經濟體系改革重點建議中明確要求，全面建設把政府債券為核心的地方政府舉債融資體系，弱化融資平臺企業政府融資職能。之后國務院財政部門在設定地方政府融資平臺融資項目分類中表示，針對公益性經營項目，需要交由地方政府融資平臺自行處理，地方政府不得干預;針對部分收益型的公益性項目，資金由地方政府融資平臺進行統籌，地方政府部門需要提供一定的支持，政府部門無須承擔相應的債務;針對一些無收益的公益性項目，需要從地方政府融資平臺中脫離，由政府部門進行融資，通過設立專項債券。并且，地方政府融資平臺也通過建立完善的內部監督管理體系，形成股東大會，完善法人治理框架，實施經營決策體系，真正實現地方政府融資平臺市場化發展。

（二）建立債務風險預警機制

從我國地方政府融資平臺角度來說，由于平臺數量比較多，規模較大，在管理難度上相對較高。所以為了防范債務風險，需要結合地方政府融資平臺等級，建立相應的風險管理與預警機制。首先，從宏觀角度入手，國家需要結合當前我國地方政府融資平臺運營發展情況，統一建立完整的財務數據庫，設計一套迎合當前國家經濟發展要求的風險預警體系，這樣不但能夠及時預測債務風險，同時也能對風險變化情況有充分的了解，在風險水平達到臨界點的情況下，風險預警系統將會發出報警信息，便于各部門進行風險處理。與此同時，國家相關部門需要加強對地方政府融資平臺數據的監管，保證地方政府融資平臺各項數據的真實性和完整性。其次，從微觀角度來說，地方政府融資平臺自身應該加大風險管理力度，結合實際情況加強內部風險預警體系建設，做好項目質量與資金負債管理，對項目建設可行性進行全面評估，保證資金流動穩定性。

（三）完善信用監督體系

在實現地方政府融資平臺市場化發展后，需要結合實際加強財務信息披露機制建設，及時公布融資平臺各項信息，讓地方政府融資平臺隱性債務逐漸朝著顯性債務方向發展，將內部信息轉變為公開信息，有效提高政府地方融資平臺的公開性與透明性，讓社會群眾能夠及時了解公司平臺各項信息，掌握資金流動方向。在地方政府融資平臺，信用監管過程中，通過建立完善的信用監管體系，消除社會資本疑慮。例如在城投公司中，其舉債行為具體展現為：地方政府通過城投公司以銀行貸款、信托產品等方式融資;地方政府為城投公司融資提供擔保，包括向債權人出具擔保函、承諾函、安慰函或制發內部文件、通知、會議紀要等;地方政府將公益性資產注入城投公司，城投公司以其抵押融資等。為了促進地方政府融資平臺轉型發展，除了要剝離政府關系外，還要剝離非自身經營性債務。通過對城投平臺自身債務分析得知，債務本身依舊屬于公共服務項目行業。但是政府債務始終不能從道義角度來認定，退出融資職能的城投公司，如果背著這類債務勢必會影響其轉型發展。對于地方政府融資平臺公司，可通過轉讓股權、特許全退出項目等方法，保證自身利益，減少債務風險出現。

（四）整改違規融資平臺

從地方政府融資平臺數量角度來說，不管是國家發改委，還是銀保監會等部門，在統計結果上大不相同。由此可以得知，全國地方政府融資平臺比較混亂。針對該現象，中央部門需要全面處理，清查各類地方政府融資平臺，處理完全依靠負債經營的融資平臺企業，對于一些違規建設的地方融資平臺，需要對其進行整改處理，保證其運營的合理性和規范性。針對各種小規模的地方融資平臺，應該對其合并處理，實現資源整合，提高資源使用效率，發揮規模效應。為了促進我國地方政府融資平臺穩定發展，還要注入優質資本。對于地方政府融資平臺融資數量少等問題，需要通過重新注入資本，保證注入資本的完整性和科學性。中央和地方政府部門需要選拔一些流動性強、資金質量高的資源對地方政府融資平臺，如土地、股權、債務等。這樣做的目的在于得到充足資金支持，促進地方政府融資平臺穩定發展，增強地方政府融資平臺風險抵御能力。

（五）拓寬融資渠道

地方政府融資平臺為了促進融資轉型發展，需要將傳統的融資方法進行轉變，適當擴充融資渠道。從傳統融資渠道角度來說，其會讓地方政府融資平臺資金鏈變得脆弱，財務風險過于集中，一方面將會給銀行機構運營發展埋下隱患，另一方面將會使社會資本產生擠出效應。地方政府融資平臺轉型，成為普通國有控股企業以后，除了地方政府保留控股地位之外，還要適當引入民間資本或者國際資本，夯實地方政府融資平臺資金實力。地方政府融資平臺也可以通過使用各種融資方法，如發行股票、企業債，或者實施公私合營融資等方法，給地方政府融資平臺統籌更多的資金。除此之外，地方政府融資平臺還要加強內部財務管理，將公益性資產交由政府部門進行管理，將平臺現有存量資金通過資源整合，修改平臺存量結構，提高資源使用效率。通過采取資本化債券方法，提高資產流動性，促進地方融資平臺在融資管理中的全面轉型。

結語

總而言之，從地方政府融資平臺角度來說，因為自身規模比較大，數量較多，受到債務龐大及外部法律規章制度不完善等因素的影響，給地方政府融資平臺轉型發展帶來了直接影響。為了改變這種局面，需要從實際入手，秉持堅持原則，梳理地方政府融資平臺發展方向，加強地方政府融資平臺債務風險管理，減少不必要風險出現，在夯實地方政府融資平臺基礎的同時，實現地方政府融資平臺全面轉型與發展。

參考文獻

[1]周中明.地方政府性債務風險管理思考[J].合作經濟與科技，2019（01）：176–178.

[2]李偉，張洋洋.中國地方政府融資平臺債務風險化解問題探析[J].西安財經學院學報，2019，32（01）：25–31.