城市社區多元主體的“垃圾共治”方案

楊蕓

摘? ? 要：2017年國務院下發《生活垃圾分類制度實施方案》，部署推動生活垃圾分類，在46個城市進行試點，我國垃圾分類政策由“鼓勵”變為“強制”，標志著我國生活垃圾分類進入了新的發展階段。為了使“生活垃圾分類”落到實處，本文將從現實需要和政策背景出發，結合當下城市社區垃圾分類治理面臨的困境與問題，通過對不同主體角色、功能的分析，提出合理可行的“垃圾共治”方案，構建起城市社區多元主體共治共享的現代化垃圾治理體系。

關鍵詞：城市社區;多元主體;生活垃圾分類;協同治理

1? 背景

國家統計局的數據顯示，2018年全國生活垃圾的清運量高達2.28億噸，相比于2017年上漲了6%，雖然，伴隨著科技進步和政策引導，生活垃圾的無害化處理率也得到了提高，但還是難以改變我們正面臨著“垃圾圍城”這一事實。城市周邊的“垃圾山”侵占耕地，每逢高溫垃圾散發出的惡臭味嚴重影響了人們的生活環境，并且，垃圾中的有害物質對土壤環境造成了極大損害。

為了減輕垃圾對生態環境的威脅，我國從2000年開始就提倡垃圾分類，但成效甚微。2017年，國家再次掀起了一陣“垃圾分類治理”的風潮，以生活垃圾為主要處理對象，面向全體社會成員，通過法律與政策的建立和完善、制度加固、設施改進等多種方式，推動“垃圾分類”這一政策進入“強制時代”。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，也將“普遍實行垃圾分類和資源化利用制度”作為生態文明制度體系的重要組成部分列入其中。

那么，實現垃圾的減量控制和分類回收利用該從何處著手？

社區作為社會的基本單元，在社會治理體系中的地位和作用日益提升。黨的十九大報告也曾明確指出，要推動社會治理中心向基層下移，有效調動地方政府、社會組織、社區居民等多個主體的積極性，實現這其間的良性互動，打造一個共建共享共治的社會治理格局。“垃圾治理”作為“社會治理”的一個重要課題，理應從城市社區多元主體協作的角度出發，尋找可行方案。

2? 當前城市社區垃圾分類治理問題

目前，多市的垃圾分類正如火如荼地進行著，以首都北京為例，2017年10月，北京市人民政府辦公廳發布了《關于加快推進生活垃圾分類工作的意見》，2019年11月，新修訂的《北京市生活垃圾管理條例》首次明確單位和個人是生活垃圾分類投放的責任主體，并詳細闡述了垃圾分類標準。但在實際走訪過程中，我們仍可以觀察到城市社區垃圾治理中存在的諸多問題，主要集中在規章制度的制定與執行、垃圾分類標準的宣傳與落實、垃圾中端與末端的處理這三個方面。

2.1? 規章制度的制定與執行

國家、省、市發布的關于推進垃圾分類工作的各項文件，是指導基層開展相關工作的指揮棒，而基層有責任依據政策文件的內容制定完備的規章制度，并將其中的要領內涵傳達給民眾。但實際上，在規章制度的制定方面，還存在諸多疏漏，以致于不能對個人的行為產生有效的約束作用。而從執行的角度出發，問題主要體現為“宣傳不充分、監督不到位、獎懲不落實”。居民對垃圾分類的相關規章知之甚少，作為監督主體的基層黨組織、居委會沒有履行好職責，同時未將居民的行為落實到獎懲制度上來，導致垃圾分類工作進展緩慢、浮于表面，民眾的垃圾分類意識未有顯著提高。

2.2? 垃圾分類標準的宣傳與落實

而“垃圾分類標準”也面臨著與“規章制度”相同的問題。對垃圾分類標準的宣傳怎能僅依賴社區宣傳欄中的海報或社區的輪流廣播，必得對社區居民進行更加深入的教育。個人作為生活垃圾的源頭，能否做好開端工作，是垃圾減量分類的關鍵一環。社區應將垃圾分類標準宣傳到戶，并通過開展各式各樣的社區活動，明確各類垃圾的區別，指導居民如何快速分類、正確投放。同時，居民一方應積極響應號召，對家中的功能區進行細致劃分，避免將垃圾混放，減輕分類難度。我們應提取垃圾中的“可回收垃圾”送到定點回收站，將其余的廚余垃圾、衛生垃圾、有害垃圾等正確投放到相應的垃圾桶中，長此以往，垃圾分類就會成為我們日常生活中不變的好習慣。

2.3? 垃圾中端與末端的處理

做好垃圾的“源頭分類”只是邁出了關鍵的第一步，但要真正實現垃圾的無害化處理與回收利用，由市場主體負責的“中端”與“末端”的處理過程同樣不能放松要求。但在實際生活中，面對已經做好初步分類的垃圾，垃圾車一來“一鍋端”，到了終點站“一鍋倒”，居民端做出的努力將變得毫無意義。企業參與垃圾分類的效果不盡如人意的原因主要包括：垃圾處理的成本高、收益低;企業的垃圾分類處理能力滯后;垃圾分類的質量低，加大了企業處理的難度。2面對這些問題，政府的引導、支持和監督是必不可少的。

3? 多元主體的角色定位與功能定位

垃圾分類治理領域的多元共治并不是一個新出現的觀念，日本作為世界上公認的垃圾分類最成功的國家之一，已經由最初的政府主動式、自上而下的管理體制逐步轉變為日本公民、社會團體、企業等社會主體協同治理的體制，實現了多元共治。這種政府引導、市場激勵、民眾參與的垃圾治理多元主體的協作模式值得中國借鑒，結合中國國情以及社會治理中心逐步下移的背景，在我們推行生活垃圾分類政策的過程中應充分發揮以下幾個主體的作用。

3.1? 地方政府

縱觀垃圾治理模式的發展，政府始終占據著引導、指揮、規劃的重要地位。地方政府要結合本區域的實際情況，將黨和上級政府的方針政策細化，將具體的工作安排與要求下發到各居委會，指導和監督社區垃圾分類工作的開展，同時要通過資金投入完善相關的設施建設。除此之外，垃圾分類的有效推進必須依賴一定的強制措施，而在這多個主體當中，政府是最適合進行這項“兜底”工作的，政府能夠借助法律的力量強制居民進行垃圾分類，對不規范的行為進行處罰，起到保障和約束的作用。

3.2? 居委會

作為基層群眾性自治組織，居委會在社區治理環節中一直充當著執行者的角色，亦可以稱作聯系政府與居民的中間者，負責接收來自政府的指令，管理社區內的大小事務。所以，在推行垃圾分類的過程中，居委會的作用不容忽視，它應將政府發布的相關文件整合成具體的行為指導規范并傳達給民眾。同時，通過組織居民開展相關活動、傾聽居民遇到的難點問題，使垃圾分類治理真正地在社區“生根”。

3.3? 物業與垃圾清運公司

物業與垃圾清運公司代表了生活垃圾治理過程中的市場一方。物業管理公司是按照市場化方式運作的企業，能夠利用自身在資金、人才、管理方面的優勢彌補社區治理的不足，更好地滿足居民的需求。就垃圾分類一事而言，物業作為社區居民雇傭的“管家”，應協助居民、居委會更好的進行垃圾處理的工作。在北京市，2019年8月，人大代表赴昌平區東小口鎮九臺社區，與轄區單位、居民代表等就《北京市生活垃圾管理條例》修訂傾聽居民意見，參會人員建議應明確物業企業的責任，使其在垃圾分類工作中發揮更大的作用。參會人員認為，鑒于物業公司在分類工作中的重要作用，條例不僅要對居民個人參與垃圾分類責任進行明確規定，同時更要對物業參與垃圾分類的人員安排、設施設備、獎罰機制等主體責任予以明確。

3.4? 社區居民

2019年《北京市生活垃圾管理條例》明確指出單位和個人是生活垃圾分類投放的責任主體，社區居民作為生活垃圾的生產者，在垃圾分類上有著不可推脫的責任，而過去的20年之所以垃圾分類一直無法開動起來，最大的癥結在我們的民眾身上。分類意識淡薄、浪費之風盛行、素質水平低下等都嚴重阻礙了垃圾分類和生態文明建設的腳步。或許過去我們還可以通過簡單粗糙的填埋和焚燒方式處理掉我們產出的垃圾，但今天的我們必須清醒地意識到“垃圾分類”已經避無可避。社區居民是社區的主人，在參與垃圾治理的過程中，既是垃圾分類義務的承擔者，同時又是垃圾分類的監督者和受益者，只有實現全員參與、自我監督，垃圾分類才能獲得成功。

4? 構建“垃圾共治”的現代化治理體系

4.1? 明確責任，聚力共治

正如前文所述，“垃圾共治”這一現代化治理方案，首先應明確包括政府、居委會、市場、居民在內的多個主體的責任，由政府統籌全局、協調各方，為“垃圾分類治理”提供法律、政策和資金等方面的支持，并監督和調控垃圾分類的整個過程。居委會作為其間具有領頭作用的執行者，必須制定出完備的規章制度和行為規范，帶動全體居民參與垃圾分類。居民作為生活垃圾分類的責任主體，應積極響應國家的號召，承擔起執行分類和監督分類的雙重身份。市場應在政府的支持與引導下，發展技術，最終實現資源的回收與利用。

4.2? “從源頭到末端”的全程式方案

垃圾治理從不僅限于開頭做好分類，因為垃圾分類的目標最終指向資源的循環利用，所以在推行生活垃圾分類時，政府應做好全局規劃，制定出“從源頭到末端”的全程式方案，然后將垃圾分類治理的其他主體一一對應到不同的階段，并針對各階段建立適宜的、完備的管理制度。

4.3? “雙向傳遞式”監督體系

“監督”對于任何一項政策的實施來說都是必不可少的，我們在完善垃圾分類的監管體制時，尤其要凸出“雙向傳遞式”的監督模式，從政府一端出發，它要監督居委會是否將政策落實到工作中，而居委會作為一個自我管理、自我服務的組織，必然要對社區居民的行為進行監督。但這個過程同樣也可以反過來進行，居民作為社區的主人，可以監督居委會對于垃圾分類工作的宣傳與實施有沒有到位，在具體執行的過程中有無疏漏，而居委會同樣也可以對政府相關職能部門的工作與公務員的行為進行監督。

4.4? 讓“教育和宣傳”始終在路上

通過觀察鄰國日本的垃圾分類推進過程，我們可以看到“垃圾分類”并不是一蹴而就的，未來我們還有很長的路要走，要避免“中途夭折”，就必須讓“教育和宣傳”始終在路上。“垃圾分類”并不是短期工程或一代人的工程，我們在完成現階段的實施之后要以“接力棒”的形式一代一代傳承下去，所以尤其要加強對青少年的教育，讓“垃圾分類”走進學校，至此，“垃圾分類”已不單單是生態文明建設的組成部分，更是精神文明建設和素質教育的重要內容。

5? 結語

從環境保護層面來講，垃圾分類治理最直接的積極作用是減少污染、保護我們的地球家園，遵循“代際公平”的原則，為后代子孫留下寶貴的財富。從資源利用層面來講，生活垃圾是資源沒有被完全利用的產物，對其進行分類處理，可以及時回收垃圾中有價值的資源，逐步構建起高效運轉的資源回收與社會治理體系。最后，“垃圾分類”作為一項“需要”所有人和“惠及”所有人的政策，在社會治理層面有著十分重要的意義，它可以成為促進民眾參與社會治理的關鍵點。一方面，我們通過多元主體協同治理，實現了對資源和環境的保護，并推動了社會主義精神文明建設的進程，另一方面，在垃圾分類政策執行過程中，努力貫徹“人人參與、人人盡力、人人共享”的理念，真正發揮群眾在社區治理中的主體地位，這是垃圾分類治理在社區治理中引發的連鎖效應。因此，城市社區多元主體的“垃圾共治”方案對于促進社會治理現代化意義深遠。

參考文獻：

[1] 北京市生活垃圾管理條例[N].北京日報，2019-12-18（5）.

[2] 杜春林，黃濤珍.從政府主導到多元共治：城市生活垃圾分類的治理困境與創新路徑[J].行政論壇，2019（4）：116～121

[3] 畢競悅.垃圾分類不是政府“獨角戲”[J].法人，2019（8）：21～23.

[4] 杜春林，黃濤珍.從政府主導到多元共治：城市生活垃圾分類的治理困境與創新路徑[J].行政論壇，2019（4）：116～121.

[5] 王藍藍，鐘小浜.元治理理論下社區治理主體結構的重塑與構建[J].長春師范大學學報，2020（3）：50～53.