政府治理視域下的政府數據資產管理體系及實施路徑*

宋晶晶

（南京大學信息管理學院 南京 210023）

1 引言

目前我國正處于國家治理和政府治理水平提升的關鍵時期，在大數據、人工智能的技術驅動下，政府數據正逐漸走向開放，并成為國家治理和政府治理的新視角和新范式。李克強總理在中國大數據產業峰會上指出“政府手中掌握著80%的數據”。政府數據不僅是政府重要的資源，亦是政府重要的資產。近年來，我國相繼出臺了一系列推動政府數據開放的政策措施，2015年國務院印發的《促進大數據發展行動綱要》將大數據上升為國家戰略，指出了政府數據的重要地位，并對政府數據資源進行整合和開放。《2019中國大數據產業發展白皮書》（以下簡稱《白皮書》）中明確提出，政府數據資產管理與應用將成為接下來的行業關注熱點，激活政府數據資源，促使政府數據由資源向資產轉化，構建數據價值生態將給政府帶來巨大的社會和經濟價值。

2 研究綜述

國家層面，政府每年都會產生大量數據，如果使這部分數據資源轉化為數據資產，發揮政府數據的價值將帶來巨大的經濟和社會價值。在大數據時代，政府在產生眾多數據的同時，對數據的依賴程度也越來越高。政府數據作為政府重要的無形資產，通過政府政策的指引，有利于促進政府數據資源向政府數據資產的轉化，為政府提供決策支持，同時也為數據價值的實現奠定了基礎。政府數據資產管理的本質就是數據資產化，將數據視作知識資產一樣能夠不斷創造價值的資產；政府數據的開放，有利于數據價值的實現，進而創造公共價值。這將成為推動政府治理能力和治理水平提升的重要源泉，并有望成為推動國家發展的重要戰略性基礎資源。

目前，國內外學者和實際工作者從政府數據的概念、政策、法律、評估框架、治理體系等方面進行了研究。國外學者Sexton Anna以隱私權為切入點，對公民的信任平衡問題進行了研究，指出公民在利用數據時，對政府會保護其隱私權的信任將會對政府數據資產管理產生重要影響[1]。也有學者從技術層面探討了政府數據資產管理平臺的建設[2]。安小米系統地對政府大數據治理體系的概念、框架、實現路徑、構成要素、指標評價體系等方面進行了研究[3-7]。張濤從法制化的視角對政府數據的法理基礎和規范要求方面進行了研究，明確了政府數據開放的原則、標準等[8]。鄭磊、呂文增在對政府數據開放的定義、原則與標準進行分析的基礎上，構建了政府數據開放的評估框架[9]。王娟從數據質量的角度對國內外政府數據的質量進行了述評[10]。張聰叢等對開放政府數據的隱私保護問題進行了研究，并提出了相應的建議[11]。王衛等從價值實現角度對開放政府數據進行了研究，通過剖析美國Smart Disclosure項目中開放政府數據的價值實現過程，為開放政府數據的發展提出切實可行的建議[12]。夏義堃對政府數據治理的背景、內涵、國際經驗、模式等方面進行了研究[13-15]。

總之，政府數據逐漸成為學者們的研究熱點，目前雖然對政府數據的概念、政策、法律，政府數據治理、治理體系、管理實踐與應用等方面均有研究，但是應用方面的研究側重于從資源管理的角度去探討，缺乏以資產管理為視角的研究。政府數據作為政府所擁有的寶貴資產，具有重要的價值，如何促進政府數據的應用以及價值的實現已成為政府亟待解決的現實問題之一。因此，本文以資產管理為切入點，對政府數據資產的概念及其管理現狀和策略進行研究。

3 政府數據資產的相關概念

3.1 政府數據資產的概念

數據資產是企業和組織通過數據資源進行管理，對數據資產進行合理配置，保障數據資產的安全性，進而實現對數據資產的有效利用[16]。我們認為政府數據資產是政府在職能活動中所產生的數據的總和，包含公共數據、業務數據以及各種其他基于公共目的而產生的數據，政府對其具有管理權[17]。政府數據資產來源于主體和客體兩個部分，主體包括政府、用戶等，客體包括數據管理平臺、管理和服務技術等。政府數據資產是在獲取、存儲、共享、開放和利用的過程中實現保值增值的[18]。

3.2 政府數據資產管理體系

3.2.1 政府數據資產管理的概念

數據的管理發展歷程共分為數據管理、數據資源管理和數據資產管理三個階段[19]。政府數據資產管理是在數據管理的基礎上發展起來的，國際上將“數據資產管理”定義為：數據資產管理（Data Asset Management，簡稱DAM）是對規劃、控制和提供數據及信息資產進行管理，進而提升數據資產的價值[16]。政府數據資產管理在政府大數據中處于承上啟下的位置，處于政府數據平臺和政府數據應用之間，即對下承載政府數據平臺，對上承接以價值實現為目標的數據應用，占有非常重要的位置（見圖1）。

圖1 政府數據資產管理在政府大數據中的位置

3.2.2 政府數據資產管理的維度

政府數據資產管理要求對政府數據進行全生命周期的資產化管理，數據資產全生命周期包含了數據資產的獲取存儲、開發利用等過程，結合數據的生命周期理論，可以將數據資產管理劃分為基礎層、數據層、處理層和目標層四個維度[20]（見圖2）。

圖2 政府數據資產管理四維度

數據資產的基礎層是政府數據平臺，包括數據基礎架構、數據倉庫等功能；數據層是數據獲取和管理的標準，包括數據質量、數據標準等；處理層是數據的分析、挖掘等，包括數據的操作等；目標層是數據資產保值增值，體現在數據的應用和數據價值的實現。這里，我們將政府數據資產管理定義為：政府部門綜合運用數據管理的方式，對政府數據進行管理，提升政府數據資產的價值。

4 政府數據資產管理體系的構建

4.1 政府數據資產管理體系的基礎理論

數據資產管理是指對數據資產進行管理的一系列活動[21]，包含數據開發、挖掘、保護等，數據資產管理通過對大量數據資源的利用，保障其資產價值[22]。國際數據管理協會根據數據管理的相關理論建立了一套數據管理知識體系，包含數據管理的指導原則、標準等內容，為數據管理人員、政府工作人員等提供了數據資產管理體系的參考[23]。

4.2 政府數據資產管理體系的內容

本文在對數據資產管理的相關概念及維度進行研究的基礎上，結合數據資產全生命周期管理理論和政府數據資產管理理論，從政府數據資產管理對象、政府數據資產管理流程、政府數據資產管理標準、政府數據資產安全管理和政府數據資產權屬管理五個層面對政府數據資產管理體系進行構建（見表1）[20]。

表1 政府數據資產管理體系的內容

4.2.1 政府數據資產管理對象

政府數據資產的管理對象，顧名思義就是指管理的客體，一般來講，管理對象主要有人、組織和數據；具體來講，主要包括人、財、物、技術、數據等，管理對象的各個元素之間相互影響，是一個相互聯系的有機整體。人包含行政人員、管理人員、技術人員等，除了政府系統的內部工作人員，相關的企事業單位也是政府數據的來源之一。財是政府工作中產生的具有政治、經濟和社會價值的數據，對財力的管理主要是對政府數據進行資產化管理，促進政府數據價值的實現，進而為政府帶來價值。物是政府數據管理平臺、設備等的配置，保障安全、提高效率。技術是指對新技術的使用和應用，對各種先進技術的標準和規范的制定等。數據是管理對象不可缺少的要素，政府職能活動會源源不斷地產生新的數據，如何對數據進行甄別、采集、存儲、處理等，將對政府產生重要的影響。

4.2.2 政府數據資產管理流程

數據管理流程一般包含數據規劃、數據采集、數據運營、數據應用、數據保護五個環節（見圖3），只有做好數據規劃，才能更好地進行數據的采集和應用。第一，數據規劃：對數據資產管理、組織架構做好頂層設計，對所擁有的數據做到“心中有數”，對采集、運營、應用、保護等環節做好計劃和管理。第二，數據采集：對政府職能活動中所產生的數據進行獲取和采集，為接下來的數據運營奠定基礎。第三，數據運營：對采集到的政府數據信息進行存儲和處理，主要是對政府職能活動中產生的數據進行管理，從而挖掘出有價值的數據，并對有價值的數據進行管理。第四，數據應用：政府可以對有價值的政府數據進行分析，為決策和管理服務，促使政府的決策由“經驗決策”轉變為“數據決策”；此外，對用戶的需求進行分析，根據需求為用戶提供數據服務，促進數據價值的實現。第五，數據保護：為了保證政府數據的安全，可以采用安全技術對政府數據進行存儲，例如，可以采用數據加密技術，避免數據的泄露，保證政府數據的安全性。

圖3 數據管理流程圖

4.2.3 政府數據資產管理標準

數據標準是對數據應用的規范性約束[16]，通過制定數據管理的標準，為政府數據資產的管理提供參考，確保政府數據的安全性、規范性和完整性。政府數據管理標準主要包括數據管理辦法、規范等。

4.2.4 政府數據資產安全管理

數據安全管理是通過評估數據安全風險，制定并完善數據安全管理技術及制度規范，確保數據被合法使用[16]。政府數據的特殊性決定其不僅具有經濟和社會價值，還具有一定的政治價值與機密性，在進行管理的過程中，要樹立整體思維，從源頭確保安全管理。一方面要注重政府數據的機密性，另一方面還要對公民的隱私權進行保護。

保證政府數據的機密性。政府數據管理要保證數據的安全，并非所有的數據都可以開放，對不可開放的數據要注重保障機密性，避免對國家安全造成損失；另外，要提升政府數據管理的技術水平，運用加密技術、防病毒技術等，避免造成政府數據管理平臺被病毒侵犯或者惡意攻擊，保證數據的安全性。

注重公民隱私權的保護。政府的數據歸根結底也是人民的數據，隨著政府數據逐漸走向開放，政府工作人員應當在開放的過程中樹立公民隱私權的保護意識，識別和管理隱私數據，建立數據脫敏機制等對公民隱私權進行保護。

4.2.5 政府數據資產權屬管理

隨著政府數據開放工作的不斷推進，人們對政府數據資產的認識也不斷深入，政府數據作為一種資產，應當明確其權屬。政府數據資產的權屬包括所有權、管理權、隱私權、知情權、使用權等，數據權屬管理的關鍵是明確政府數據資產管理的權屬關系，確定數據擁有者、管理者，確定權力運行的邊界。權屬關系的明晰對于政府數據的共建共享具有直接的關系，是進行數據利用的重要保障。政府在利用數據時，需要明確數據的主權，同時也要維護個人的數據權利，公民有權知道自己的相關數據用在何處，防止侵權和數據濫用。如果政府與企事業單位等合作，需要對政府數據資產權屬予以明確，并簽訂合同和保密協議。利用大數據平臺，結合數據資產全生命周期的管理方法，建設政府數據中心，通過政府數據資產整合開放平臺，實現政府部門、企事業單位和公民等多個主體之間的新型關系，實現信息的共建共享，讓公眾掌握各種形式的政府數據資源，對于提升政府治理的能力和水平具有重要的作用。總之，由于政府數據資產管理涉及計算機學、管理學等多個學科，政府數據安全管理、權屬管理等都需要培養并引入復合型人才。

5 政府數據資產管理的實施路徑

目前，政府掌握了80%的數據，隨著政府數據理論和實踐的發展，我們愈加意識到政府數據的價值，一方面我們期待政府開放數據，但是數據一旦開放，便面臨著對數據如何進行管理的路徑問題。因此，我們從政府數據中心建設、完善政府數據資產管理標準規范、創新政府數據資產管理應用機制和建設政府數據資產管理人才隊伍四個方面提出政府數據資產管理的實施框架和路徑。

圖4 政府數據資產管理實施路徑

5.1 政府數據中心建設，為政府數據資產管理奠定平臺基礎

開放政府數據是近年來開放政府與信息技術結合的新舉措，國家通過建立數據開放門戶網站將各級政府數據進行整合、歸集并提供開放利用，確保數據的可用性和便捷性[24]。目前，國內已建成多個政府數據開放中心，如上海市政府數據服務網、貴陽市政府數據開放平臺、北京市政務數據資源網等，但是缺乏國家層面的政府數據中心，各個省份之間的政府數據彼此孤立，只有以數據資產的理念去共建共享政府數據，才能更好地實現政府數據的價值。建設國家層面的政府數據中心需要跨部門、跨地域、多主體相互協作，注重統籌規劃，樹立全局思維，這就要求必須建立政府數據中心實現共建共享，對政府數據資產進行識別和發布，避免出現數據的重疊。

建設國家層面的政府數據中心需要完善國家層面的數據存儲，確保用戶利用數據的便利性，即便數據權屬發生改變，數據的開放和使用仍然不受影響。完善國家信息基礎設施，確保各部門組織和公民個人對數據的利用，提高政府數據的質量。政府需要根據政府數據的特點，建設政府數據中心，明確平臺管理權屬，提升政府利用數據資產的能力。政府數據中心平臺可以通過對所擁有的數據資源進行整合開放，盤活數據資產，提升政府的公共服務能力。

5.2 完善政府數據資產管理的標準規范，為政府數據資產管理提供制度保障

結合國際標準和行業標準，對政府數據資產進行全生命周期管理，從制度上保障政府數據資產工作有據可循。從宏觀層面上來講，就是完善政府數據的政策、法規、規范等；微觀層面上來講，就是要對政府數據處理的標準進行統一，包括元數據管理標準、數據共建共享標準等。規范的標準一般包括基礎分類標準、命名規范要求、數據存儲規則等，規范和標準在執行的過程中要注重過程檢查和結果監督，進而為政府數據資產管理工作提供保障。

首先，政府數據資產管理的關鍵是要有完善的政府政策、法規和規范。要建成國家層面的政府數據中心平臺，就必須在國家層面出臺相關的政策法規，注重頂層設計，為政府數據資產管理提供法律保障。同時，由于政府數據資產的機密性和虛擬性，必須建立數據安全保障制度，解決政府數據的安全和隱私問題。制定、完善并細化相關的法律法規，并注重法律條文的可執行性和可操作性，充分保護公民的隱私權。此外，要構建政府數據治理體系，出臺相關的制度規范，為政府數據資產的管理與建設保駕護航。

其次，政府數據標準不一會對數據資產管理帶來很大困擾，因此要對政府數據進行標準化的處理，建立統一的標準。對數據進行標準化的處理，包括數據基礎層、狀態層、資源層和行為層數據，通過各種數據處理方式，對政府工作、社會公共服務等不同的數據進行針對性的采集。不同的部門對數據的要求也有所不同，通過標準化的處理，實現各個應用系統對數據的處理手段一致，或者提供相應的轉化接口。標準化處理后，政府人員、公民都可以通過政府數據中心對數據進行利用，查看各個系統的數據，對數據進行分析解讀，有助于實現數據資產的價值。

5.3 創新政府數據資產的應用機制，為政府數據資產管理提供機制保障

政府數據應用機制是政府數據管理的重要保障，必須將機制創新和技術創新結合，通過技術創新推動管理變革，進而推動應用機制的創新。隨著政府數據的開放，如何對政府數據資產進行管理，實現政府數據的價值成為政府數據資產管理的重要問題之一。

英國政府在開放政府數據平臺建設方面取得了很大的進展，數據門戶網站data.gov.uk的創立對于提升政府公共服務水平具有重要作用[25]。政府數據如何輔助政府決策，推動政府公共服務能力是難點，需要建設一套應用機制，一方面要避免因為利益關系拒絕開放政府數據而造成損失，另外一方面也要了解用戶的需求，將高質量、高價值的政府數據應用到社會和經濟創新中，從而更好地利用政府數據。根據用戶的需求提供服務，促使應用流程在數據使用過程中不斷得到優化，并根據用戶反饋，驅動政府的公共服務能力，增強政府數據輔助決策的能力等。同時，創新政府數據資產的應用機制要鼓勵用戶參與，政府數據資產建設的目的在于發揮政府數據的價值，用戶只有對政府數據有了充分的了解，才能不斷參與政府數據開放，促進政府數據價值的實現。鼓勵用戶參與，不僅可以讓用戶了解政府數據，也可以幫助政府直觀地了解用戶的數據需求，只有知道用戶需要什么樣的數據，才能有針對性地提供服務。

5.4 建設政府數據資產管理的人才隊伍，為政府數據資產管理提供人才支持

政府數據資產建設需要專業的人才隊伍建設，提升政府治理與決策的能力。首先，要有保密意識和專業的法律素養。政府數據資產不同于其他數據資產，具有一定的機密性，這就要求工作人員具備專業的法律素養和法律意識，明確哪些數據可以開放，哪些數據開放對國家會造成損失，應保守國家機密不予以開放；還要注重尊重公民和用戶的隱私權，不能隨意泄露公民隱私，濫用政府數據進行非法交易。其次，要具備專業知識和素養。政府數據資產建設要求人才隊伍必須具有數據處理、分析等能力，具備大數據、人工智能等技術，才能對政府數據進行更好的管理和使用，對政府數據的利用進行更好的預測，并根據實際情況及時反饋。再次，要有公共服務的能力。由于政府數據資產的公共性，政府數據資產建設人才要具備服務意識和服務能力，有主動服務的意識，并不斷提升自身的服務水平。總之，人才隊伍的建設要在實際工作中不斷改進和調整，形成科學的人才隊伍發展模式，為政府數據資產建設提供人才支持，保證人才隊伍的質量。

6 結語

隨著政府數據的發展，政府數據資源逐漸向政府數據資產的方向發展，這就促使政府數據資源管理轉向政府數據資產管理。同時，數據是資產的概念已經成為學術共識，在實踐中各國紛紛將政府數據開放上升為國家戰略，從法律、政策、技術等各個維度研究政府數據價值實現的路徑與方法，如何將政府數據資源轉化為政府數據資產，從而發揮出政府數據資產的價值顯得愈加重要。政府數據資產管理涉及計算機、管理學等多個學科，是一項系統的工程。目前我國政府數據資產的管理和實踐還處于探索中，亟需在理論方面為政府數據資產的發展提供支撐并奠定基礎。在實際工作中，對經驗及時總結，并在政策、法律法規等的引導下推進政府數據資產的相關實踐工作，共同完善政府數據資產管理的體系，促進政府數據價值的實現。