政府信息公開政策工具：結構、選擇與優化

周付軍 胡春艷

（中南大學公共管理學院 長沙 410075）

政府在履職過程中，往往會制作、獲取和保存海量的基礎性、關鍵性和戰略性信息資源。從本質上看，政府掌握的信息資源屬于全社會所共有的公共財產，應當取之于民用之于民，充分發揮信息資源內生潛力，產生社會效益。在保障國家安全、商業機密和個人隱私前提下，政府部門應向全社會充分披露所持有的信息資源，以提升政府工作透明度、激發社會創造力和提高公共服務水平，推動政府治理體系變革和治理能力現代化。在此背景下，自2007年《政府信息公開條例》（下稱《條例》）頒布至今，中央及地方層面頒布了系列旨在促進政府信息公開的政策。然而，《2019中國地方政府數據開放報告》顯示，截至2019年4月我國僅有41.93%的省級行政區和18.55%的地級城市推出了政府數據開放平臺，且已有數據開放平臺存在組織保障不利、服務不佳和運營能力較差等系列問題[1]。同時，《2018聯合國電子政務調查報告（中文版）》數據顯示，我國電子政務發展指數排名從2016年第93位升至第65位[2]。但從全球總體發展水平來看，我國電子政務發展仍舊任重道遠。

可見，系列政策法規的出臺雖在一定程度上加大了我國政府信息公開力度，但從數據統計來看做得仍舊不夠，政策效果有待進一步提升。基于此，為進一步推動我國政府信息公開，加快開放型、服務型政府建設，促進政府治理能力提升和治理轉型，我們有必要從政策本身出發對政府信息公開政策文本展開分析和研判，剖析文本內部政策要素組合配置情況，發現其中存在的不足與缺漏，以期為優化我國政府信息公開政策、提升政策實施效果提供參考借鑒。

1 文獻回顧

自2007年《條例》頒布以來，一方面其在提升政府工作透明度、促進依法行政和優化社會公共信息服務供給方面發揮了積極推動作用，另一方面也使得政府信息公開步入公眾視野，成為實務界和國內外學術界共同關注和研究的熱點領域。

國外政府信息公開研究主要可歸納為四個方面：一是個體層面研究，主要關注社會個體對政府公開信息的接納[3]以及政府信息公開對社會公眾認知的作用[4]。二是組織影響層面，側重于研究組織應如何使用和開發政府公開的信息[5]和政府信息公開對組織績效的潛在和顯性影響[6]。三是宏觀層面政府信息公開研究，如Rohunen等從社會發展視角分析了政府信息公開在公共服務供給創新[7]、社會發展等方面的潛在社會價值以及政府信息公開所面臨的潛在社會挑戰[8]；Kassen等從政治視角對政府信息公開對于公民參與、政治認同和政府工作透明度的促進作用[9]以及政府信息公開政策效果[10]等進行了研究；Krotoski從法治視角討論了現有政府信息公開法律法規制度適用性、完整性[11]并提出相應優化策略。此外，有學者從經濟發展視角探討了政府信息公開對社會經濟增長的促進作用。

黨的十八大以來，我國政府致力于推動政府信息公開,逐步建設開放型、透明型政府，并為此出臺大量政務信息公開政策法規，極大地推動了政務信息公開和政府開放水平的提高。政府對政務信息公開的重視也引起了學術界對政務信息公開的關注，使其逐步成為國內學者關注和研究的熱點主題之一。首先，基本制度方面。馬捷等對多國財產信息公開制度[12]、美國校園安全信息公開制度[13]、美國政府信息公開申請的商業使用[14]、美國政府信息公開憲法危機[15]、日本大學院信息公開制度[16]和中國香港特區政府信息公開制度[17]等進行了考察和經驗介紹，為我國政府信息公開制度優化和完善提供了大量借鑒、啟示。其次，法律保障方面。學者對政府信息公開申請權濫用問題及其救濟[18]、政府信息公開制度內在憲法邏輯[19]、政府主動公開信息質量、依申請公開信息質量和公眾滿意度[20]進行了分析和評價。同時，馬海群等采用S-CAD政策評估方法系統檢驗了政府信息公開政策文件的邏輯性、投入必要性和充分性[21]。最后，政務信息新變化。近年來微博、微信等自媒體的興起客觀上影響著政府政務信息公開，諸多學者對此展開了研究。司文峰等對“互聯網+政務服務”價值共創展開研討，說明了“互聯網+政務服務”價值共創是什么、如何實現、如何作用[22]。王毛路等分析了區塊鏈技術在政府治理中的應用后指出，區塊鏈技術將帶來政務業務數據管理模式升級和快速定義治理規則兩大方面的機遇[23]。沈霄等從參與式治理的視角探討了網絡直播+政務推動公民參與社會治理的發生機制,分析了網絡直播+政務在推動公民參與社會治理方面存在的問題[24]。另一方面徐凌研究政務信息公開個案后指出，建立健全公開制度規范與體制機制,開拓與經濟社會發展相適應、與人民群眾需求相匹配的政務公開新格局是推動新時代政務公開的可行路徑[25]。針對新形勢下政府信息公開質量問題，朱曉峰等指出微政務信息公開質量的優化,取決于上下級政府對質能轉換因子、任務相對重要性及激勵盲區的合理判斷與運用[26]。

綜上所述，國內外學者圍繞政府信息公開從多層面、多視角開展大量有價值的研究工作，取得了豐碩研究成果。然而，現有研究對政府信息公開政策本身的分析關注較少，且主要基于政策外部視角對政策展開分析。換言之，已有研究較少關注政策內部要素組合配置科學性對政府信息公開的影響。基于此，本研究從政策工具視角出發，運用文獻計量和內容分析方法對近二十年來中央層面政府信息公開政策文本展開研究，窺探政策內部要素組合配置現狀及其實踐特征，以期為未來政府信息公開政策制修訂提供參考借鑒。

2 分析框架構建

政策工具是將政府政策由理念生產轉化為實踐行動的手段和方法，工具選擇的科學性和合理性直接影響著政府信息公開政策實施效果優劣。同時，政策作為系列政策工具組合搭配呈現出來的一種形態，內部工具組合協調程度也影響著政策科學性和實際執行效果。然而，目前我國政府信息公開研究尚未形成統一政策分析框架。這一方面是由于我國政府信息公開政策實施較晚，需要時間去研究和探討。另一方面，隨著信息化時代來臨，我國政府為適應社會發展需求和時代需要，出臺了一系列政府信息公開政策，極大地推動了我國政府信息公開進程。但由于政策制定主體、政策目標和政策取向等差異的存在，難以求得一個具體普適性的政策分析框架。因此，本文嘗試從政策工具視角構建一個政策分析框架（圖1），從基本政策工具和信息公開內容兩個維度呈現政府信息公開政策工具選擇和組合全貌，分析其中的不足與缺失，以促進政府信息公開政策優化和完善。

圖1 政策工具二維分析框架圖

2.1 政策工具維度

因20世紀80年代西方國家對政府治理改革和政策實施質量的關注，政策工具逐步成為公共政策領域研究熱點之一。政策工具分類研究中，不同學者依據不同標準展開探討，產出了一大批科學研究成果。其中，羅斯維爾（Rothwell）“從工具與措施角度將復雜的政策體系進行了簡化處理，具有顯著的維度內聚合效度與維度間區分效度，同時又具備較強的目標針對性與內容指導性”[27]，因而其成果被運用到了風能[28]、雙一流建設[29]等領域的公共政策研究中。基于此，本研究在借鑒羅斯維爾供給型、環境型和需求型政策工具分類基礎上，結合學者研究和政府信息公開實踐，對三類政策工具進行了細化分類，以確保政策工具分析更加契合政府信息公開實踐。

供給型政策工具是指政府通過專業人才、技術、資金和服務支持等手段推動政府信息公開，同時為政府信息公開提供相應配套基礎設施。具體而言，供給型政策工具主要包含人才培養、資金投入、科技支持、公共服務和設施建設等，該類工具具有推動政府信息公開的效果。

環境型政策工具是指政府通過制定規劃和發展目標、提供必要政策支持等來影響政府信息公開力度、范圍。換言之，政府借助法規制度、目標規劃、金融支持等手段為政府信息公開營造穩定良好的政策環境，促進政府信息公開政策落地實施和順暢執行。環境型政策工具主要包含法規制度、目標規劃、金融支持、政策支持和知識產權保護等，該類政策工具對推動政府信息公開起到間接影響作用。

需求型政策工具是指政府部門借助公共采購、政府與社會資本合作以及建設示范項目等方式來帶動政府信息公開政策實施和發展，為政府信息公開提供長遠發展能力。需求型政策工具主要包含公共采購、公私合作、示范工程和鼓勵引導等，主要起到拉動政府信息公開持續發展的作用。

2.2 內容維度

單一政策工具視角的解讀不足以全面審視一項政策，為避免偏頗，有必要從多維視角對政策文本進行解讀和探討。囿于統一政策分析框架的缺失，本研究借鑒萬維網基金會提出的政府開放數據水平測試指標，該測量指標由于“具有較好的可操作性，并且用該體系評價不同國家的開放數據水平時，其評價結果得到世界各國的認可”[30]而得到廣泛應用。因此，本研究將該測量指標作為分析框架的第二維度。萬維網基金會政府數據開放測量指標主要包含準備度、執行度和影響力[31]三個核心指標。其中，準備度是指政府或公共部門為促進政府信息公開而實施的各項準備措施或手段，主要包含政府數據管理、信息公開平臺建設、信息管理組織結構、公眾信息獲取和使用能力。執行度是指政府信息公開政策和相應配套政策的執行和落實情況，主要包含政策執行效果和政策落實情況。影響力是指政府信息公開政策中意欲產生的對社會發展和政治穩定具有正向激勵作用的措施，主要包含經濟發展、社會信任、公眾參與、政府透明。

3 政策文本量化分析

3.1 文本選取與編碼

本研究以北大法寶數據庫為主要樣本檢索源，輔以中央部委官方網站、中國政府網、人民網等作為補充，以“大數據”“政務公開”“信息公開”為關鍵詞進行檢索。同時，基于以下原則對所獲文本進行篩選：一是權威性，政策文本制定主體為中央部委及其直屬部門；二是代表性，政策文本為領域內代表性或綱領性信息公開文本，如《國務院辦公廳關于推進社會公益事業建設領域政府信息公開的意見》；三是相關性，政策文本與政府信息公開緊密相關，輔助型政策或僅包含部分內容的文本不納入研究樣本。

本研究以篩選后所得的118份政策文本作為研究對象，依據“政策文本—章節/條款”規則對文本內容進行編碼。如編碼1-1-2代表第一份政策文本第一章節第二個條款。同時，由于某個政策工具并不必然同時作用于兩個維度，可能作用單維度也可能同時作用于兩個維度。因而在進行政策工具統計分析時，其數量在兩個維度上可能存在差異。此外，編碼工作依據“培訓—編碼—比對—調整”的步驟由一位教授和三位研究生同步進行。最終編碼表（表1）是在初次編碼結果基礎上，經多次討論和修正，消除部分爭議性編碼單元后取得。最終編碼結果一致性比率為88.5%，超過統計學意義上80%信度檢驗，編碼結果有效。囿于文章篇幅限制，此處不展示全部編碼結果。

表1 政策文本內容分析單元編碼舉例

3.2 工具維度分析

通過對118份政策文本總計634個編碼單元進行分析，得到如表2所示的政策工具比例分布圖。從政策工具使用情況來看，我國政府綜合使用了供給型、環境型和需求型政策工具來促進政府信息公開。其中，供給型政策工具共計使用260次，占全部政策工具41%；環境型政策工具共計使用287次，占全部政策工具45.2%；需求型政策工具共計使用87次，占全部政策工具13.8%。這反映出當前政府部門投入大量的人力、財力和物力為政府信息公開提供強大的推動能力，并借助法規制度建設、目標規劃等高位政策壓力和勢能來直接或間接影響政府信息公開，而對政府信息公開可持續發展具有重要拉動作用的需求型政策工具使用則相對短缺。這表明，我國政府主要依賴供給型和環境型政策工具來推動和影響政府信息公開實踐，政策工具選擇和使用傾向性較為明顯。

表2 政策工具比例分布

3.2.1 供給型工具：硬性動能強勁、軟性動能不足

從供給型政策工具使用比例分布看，基礎設施建設、公共服務和科技支持等工具使用較為頻繁，使用比例分別占全部政策工具的14.2%、11.5%和7.9%。相比之下，人才培養和資金投入等政策工具使用比例較低，僅占全部政策工具的4.1%和3.3%。政府數據管理和數據開放必然是基于一定平臺和相應技術，否則政府信息公開就無從談起。基礎設施建設和科技支持等政策工具的大量使用表明，國家意欲通過加快信息公開基礎設施建設、加大政府信息公開服務力度和嵌入先進科技來為我國信息公開提供基本發展平臺和必要技術手段支撐，進而推動政府信息公開實踐發展。對基礎設施建設等的重視也在一定程度上說明我國整體政府信息公開發展相對滯后，需要通過加強基礎設施建設等來為信息公開實踐提供基本發展條件。

與此同時，政府對人才培養和資金投入等政策工具關注較少。習近平總書記指出，人才是第一生產力。專業人才是推動政府信息公開發展的重要抓手。現行政府信息公開政策雖對人才培養給予了一定關注，但不足以為政府信息公開提供足夠支撐。同時，資金也是政府履行信息公開職能必不可少的保障，充足的資金投入和多元的資金籌措渠道是推動政府信息公開水平和質量提升的關鍵要素。我國政府早在2002年《國家信息化領導小組關于我國電子政務建設指導意見》中就指出要“保證建設和運行資金”，之后的政策也均指明要加強政府信息公開資金保障。然而，分析結果表明資金投入政策工具仍舊處于短缺狀態，有待進一步加強。

3.2.2 環境型工具：直接影響明顯、間接影響不足

環境型政策工具使用比例的分布呈現出明顯的兩極分化現象。具有直接影響作用的法規制度和目標規劃是政府極為偏好的環境型政策工具，兩者的使用比例分別為22.6%和18.1%。相比之下，直接影響能力較弱的金融支持、政策支持和產權保護等政策工具的使用比例較低，僅占全部政策工具的1.1%、1.7%和1.7%。如前所述，相比國外發達國家，我國政府信息公開水平和質量仍舊較低。法規制度和目標規劃等政策工具的高頻率使用，表明我國政府意欲通過法律法規完善和制度建設等對政府信息公開具有直接影響和促進作用的手段來快速推動政府信息公開發展，反映出政府部門提升政府信息公開水平和質量的迫切心理。此外，法規制度和目標規劃等政策工具的高頻使用說明當前我國政府信息公開政策表現為一種“高壓態勢”，即有意借助高位政策壓力來強勢推動地方政府信息公開，以高位政策勢能倒逼政府采取措施加快政府信息公開和提升政府信息公開質量。

另一方面，在政府“高壓態勢”之下，對政府信息公開直接影響不大的環境型政策工具使用頻率較低。法規制度等直接影響作用明顯的政策工具在短時期內雖具有較為明顯的促進作用，但從長期來看，仍舊需要金融支持、政策支持等具有間接影響作用的政策工具的支撐。與法規制度等工具相比，金融支持等工具雖在短期內無法快速助力政府取得信息公開實效，但其能夠在長期范圍內為政府信息公開提供持續發展動力。具體而言，金融支持能夠幫助政府拓寬政府信息公開資金渠道，逐步擺脫單純財政依賴。政策支持則有助于為政府信息公開營造良好的政策環境，降低政府信息公開推行的政策阻力。產權保護在發揮保護國家機密功能的同時，也能夠激發政府信息管理和使用的法治意識，從而培育和發展政府法治思維。

3.2.3 需求型工具：宏觀引導偏多、具體措施較少

從需求型政策工具使用比例分布看，鼓勵引導工具使用頻繁，占全部政策工具的8.8%，而公共采購、公私合作和示范工程等工具僅占1.3%、1.8%和1.9%。這表明我國政府信息公開政策較為注重宏觀引導性政策工具的使用，對實際的、具體的政策措施關注較少。即政府注重鼓勵引導政策指向性較為模糊的需求型政策工具的使用，而對公共采購、公私合作和示范工程等具有明顯指向且對政府信息公開具有強勁拉動能力的政策工具關注不夠。從政策體系構成來看，中央層面政府信息公開政策雖需要具有一定的宏觀性和指導性，為地方政策執行和政策創新留出一定的政策空間，但政府信息公開不同于其他政策的特點就在于，政府所持有的數據在大類上是相似的，異質性程度不高。這也就表明，政府信息公開政策留給地方的政策裁量空間應當相應壓縮，要適當降低政策的宏觀模糊性。

此外，宏觀性的鼓勵引導并不能在長時期內持續發揮正向效果，產生持續性需求動能。宏觀性措施過多也容易使地方政府在實際政策執行過程中陷入“迷失”，以致不知所措，或對中央政策過度“變通”，脫離政策初衷。這就有必要通過具體的行動規范或信息化示范工程等措施來降低政策模糊性，確保政策落地執行和產生實效。一方面，通過規范政府信息公開建設中公共采購、公私合作和示范工程項目的操作準則和基本方法來確保宏觀鼓勵引導措施與地方實際接軌，達成政策指導和執行目的。另一方面，公共采購、公私合作和示范工程等工具的使用能夠產生強大拉動力，有助于培育和發展政府長遠信息化建設能力，實現政府信息公開可持續發展。

3.3 內容維度分析

單一政策工具維度的分析往往難以呈現政策全貌，而多維視角分析有助于提升文本分析的客觀性和科學性。基于此，本部分從政策文本內容維度對政府信息公開政策展開研究。從表2計量分析結果可知，目前我國政府信息公開政策對準備度有著特別偏好，作用于該維度的政策工具總數為352個，占全部政策工具55.5%。即政策主要目的在于強化政府數據管理、優化理順政府信息公開組織領導架構、夯實和完善信息公開與數據管理使用基礎設施建設，以及提升公民/社會獲取和使用政府信息的能力。其次是對政策執行度的關注，作用于該維度的政策工具數量為176個，占全部政策工具27.7%。這在一定程度表明我國政府信息公開質量和數量仍舊相對滯后，有較大提升空間。相對于準備度和執行度，作用于影響力維度的政策工具僅96個，所占比例僅為16.8%。這意味著我國政府信息公開政策對政策實施可能帶來的社會影響和政治影響尚未予以足夠關注，具體見表3。

表3 內容維度工具比例分布

3.3.1 準備度：環境影響過溢、供給動力有待加強

準備度是指政府為促進政府信息公開，建設開放型、服務型政府，對自身數據管理、信息管理組織架構、人員編排、信息公開平臺建設、公眾信息獲取和使用信息渠道進行優化設計所做的系列準備工作，主要目的是為政府信息公開提供必要的軟硬件設施和基本發展平臺。換言之，該階段應當以供給型政策工具為主，充分發揮供給型政策工具的推動作用。然而，從該維度政策工具使用比例看，環境型政策工具使用過溢，供給型政策工具使用相對不足。這就意味著該階段政策工具使用重點與實際目標存在一定程度的匹配偏差。準備階段應當是為政府信息公開實踐發展提供強大推動力的關鍵階段，過多使用模糊性較強的宏觀環境型政策工具不僅可能導致政府信息公開基礎設施、平臺建設進展緩慢，也容易造成地方政府信息公開基礎設施、技術和平臺建設標準不一，反向增加政府信息公開阻力。該階段供給型政策工具必須占據主導地位，充分發揮人才、資金、技術和基礎設施建設等的作用，為政府信息公開提供持續發展所需的軟硬件基礎條件和強大政策供給動能。因此，環境型政策工具不應成為準備階段主導型政策工具，但其可作為供給型政策工具發揮效用的輔助手段。

3.3.2 執行度：雙重政策動力驅動、需求動力亟待提升

社會發展需要和人民群眾信息獲取需要是政府信息公開的基本動力和初衷。需求是促進政府信息公開政策制定出臺和落地執行的關鍵驅動力。政策執行度主要目的就是觀察和評估政府政策執行落實情況。這就意味著，執行度階段應當以需求型政策工具為主導。需求型政策工具不僅能夠通過公共采購、公私合作等工具將高位政策落實到具體行動，實現政策落地執行和操作化，還可以通過建設信息公開示范工程為政府信息公開發展提供可取經驗和參考樣板，以保障政策執行效果。但從執行度階段政策工具使用比例分布看，供給型和環境型政策工具占據該階段政策工具絕對主導地位，兩者使用比例高達39.2%和44.9%。相比之下，需求型政策工具使用嚴重不足，僅占全部政策工具的15.9%。不難看出，當前政府信息公開政策執行和落地實施主要依賴于供給型政策工具的推動力和環境型政策工具的影響力，意在借助供給型政策工具和環境型政策工具的雙重動力來強力推動和促進政府信息公開實踐發展，在較短時期內取得快速提升的效果。然而，供給型和環境型政策工具雖能在短期內快速推動政府信息公開實踐發展，但無法提供長遠政策執行動能。因此，未來我們應當增加和強化需求型政策工具在政策執行落地階段的使用。

3.3.3 影響力：供給動力強勁、環境影響有待提升

影響力是指信息公開政策實施后對社會發展、公民信息獲取甚至是政治發展所產生的影響作用。影響力發揮作用的基本前提是政策執行所需基礎條件已具備，且政策已然順暢執行落地實施。政策影響力階段是基于政策準備度和執行度之后或同步進行的。這就意味著，要促進我國政府信息公開政策產生正向積極的社會影響和政治影響，改善人民群眾政府信息獲取和公共參與，就有必要對政府信息公開政策執行和實施進行一定宏觀指導和方向引領，即政策影響力階段應當將環境型政策工具作為主要政策工具加以使用。一方面環境型政策工具中的法規制度和目標規劃等工具能夠通過硬性制度機制建設對政策執行和效果發揮產生較為明顯的直接導向作用；另一方面金融支持、政策支持和產權保護等工具對政策執行環境塑造和政策效果輸出具有間接影響作用。然而，從政策分析結果看，供給型政策工具是影響力階段占主導地位的政策工具，其使用比例為44.8%，遠超出環境型政策工具的36.5%。這表明現行政策主要借助供給型政策工具來促進政策影響力發揮，而忽視了環境型政策工具的主導作用。

4 研究結論與建議

4.1 研究結論

文章基于前文構建的信息公開政策分析框架，對中央層面的政府信息公開政策文本展開分析，得出以下幾點結論。

4.1.1 政策工具組合結構待優化

首先，從政策工具整體來看，環境型、供給型和需求型政策工具的使用比例極差較為明顯，即環境型和供給型政策工具占據主導地位。這說明政府主要依賴環境型和供給型政策工具來推動政府信息公開，忽視需求型政策工具的使用。其次，從政策工具內部結構來看，工具組合結構欠佳。其中，環境型政策工具中，法規管制和目標規劃使用過溢，而金融支持、政策配套以及產權保護等工具未得到充分使用。這說明我國政府關注焦點在為信息公開構建完善制度機制環境和注重宏觀目標引導，但對相關配套措施、配套政策關注不足。供給型政策工具中較為偏重基礎設施建設和科技支持工具，表明我國政府較為注重基礎設施、技術支撐等信息公開硬件基礎設施建設，而對專業人才、資金投入等軟性力量供給的重視度有限。需求型政策工具中鼓勵引導是政府極為偏好的工具，其使用比例超過二分之一。但公共采購、公私合作、示范工程等工具使用嚴重不足。綜合來看，無論是整體還是內部工具組合結構均有進一步優化的空間。

4.1.2 工具與目標匹配有偏差

信息公開政策主要包含三部分內容：一是準備度，旨在為政府信息公開提供基礎設施、技術和平臺；二是執行度，旨在觀察和評估政府信息公開政策執行和落地實施情況；三是影響力，旨在發揮政策效果對社會發展和政治發展產生積極影響作用。可見，不同政策內容指向需要運用不同政策工具來實現目標任務。從政府政務信息公開角度來看，準備度、執行度和影響力等不同政策內容階段應當分別對應供給型、需求型和環境型政策工具。然而，政策內容分析結果顯示，我國政府信息公開政策準備度以環境型政策工具為主，供給型政策工具使用不足。執行度以環境型政策工具為主，需求型政策工具嚴重匱乏。影響力以供給型政策工具為主，環境型政策工具使用相對不足。分析可知，我國政府信息公開政策在工具選擇與政策目標指向之間存在匹配偏差，工具使用重點發生“移位”現象。這在一定程度上限制了政策效果發揮和政府信息公開實踐發展。

4.1.3 需求型政策工具亟待強化

需求型政策工具具有激發和拉動政府信息公開政策執行和實踐發展的正向作用。然而，目前我國政府信息公開政策對需求型政策工具的使用和關注嚴重不足。從整體工具使用比例來看，需求型政策工具使用比例不到全部政策工具的五分之一，總體使用頻次匱乏。從需求型政策工具內部組合結構來看，宏觀模糊性較強的鼓勵引導工具占主導地位，而能夠有效實現政策由理念轉變為具體實踐活動的公共采購、公私合作和示范工程等工具的使用相對不足。這一方面表明現階段我國政府主要目的在于借助供給型和環境型政策工具為政府信息公開提供必要基礎設施，營造完善、穩定的制度機制和政策環境；另一方面也說明政府尚未意識到需求型政策工具對于政府信息公開實踐發展所具有的強大帶動作用。換言之，需求型政策工具對政府信息公開實踐發展的拉動作用尚未充分發揮。

4.2 研究建議

4.2.1 優化政策工具組合結構

未來政策工具使用應當充分結合我國政府信息公開發展水平和實踐，逐步由環境型政策工具向供給型和需求型政策工具擴展，充分發揮供給型和需求型政策工具對政府信息公開實踐發展的“推—拉”作用。第一，公共采購、公私合作和示范工程等工具使用嚴重不足一定程度上由我國政府信息公開發展水平決定。隨著我國政府信息公開基礎設施建設完善、大數據技術和平臺的使用以及公私合作模式逐步成熟，我們要逐步加大政府公共采購、購買服務、外包等工具的使用力度。第二，逐步重視金融、配套政策和產權保護的間接影響作用，同時適度降低法規制度和目標規劃等工具的使用頻率或提升兩類工具的可操作性。第三，注重供給型政策工具中軟性供給力量的培育和使用。政府信息公開發展不僅需要基礎設施供給和技術支撐，還有賴于專業信息化人才和多渠道資金的投入來為政府信息公開提供持久發展能力。

4.2.2 促進工具與目標的精準匹配

政府信息公開政策中的準備度、執行度和影響力分別指向不同政策目標，同時相互之間又存在緊密關聯性。政策工具與政策目標的精準匹配不僅需要區分不同階段重點政策工具，還需要注重階段與階段之間的銜接和配合。一方面，未來政府信息公開政策的制修訂應當注意不同階段政策工具與目標的匹配。準備階段應當以供給型政策工具為主，充分發揮供給型工具基礎設施和關鍵技術供給能力；執行階段應當以需求型政策工具為主，借助公共采購、公私合作等手段促進政策落地實施；影響階段應當以環境型政策工具為主，在保持體制機制建設基礎上，充分利用金融、配套政策、產權保護等為政策效果擴散提供長遠發展能力。另一方面，要注重階段與階段之間政策工具的過渡。即在政策準備、政策執行、政策影響力發揮等不同階段，政府應當跟進和轉換政策工具使用重點，以適應政策發展需要。

4.2.3 加強和創新需求型政策工具的使用

伴隨我國社會主要矛盾轉變和社會治理方式轉型，政府信息公開也應實現相應轉變，要與時代發展和社會需要緊密結合。傳統而言，政府信息公開是政府“一家之事”，但實際上政府信息資源是一種公共資源，為全社會、全體公民所共有。伴隨社會發展和人民信息需求提升，政府應當積極加強和創新需求型政策工具的使用，積極采用公共采購、公私合作以及示范工程建設等新方式、新渠道滿足社會和人民信息需求。政府通過多方式、多渠道的信息披露，一方面能夠助推信息公開實踐發展和進步，另一方面有利于提升人民群眾的獲得感、參與感，提高他們對政府合法性的認同和信任度。

本文基于近二十年來中央層面信息公開政策展開文本計量和內容分析，揭示了我國政府信息公開政策內部工具的選擇及其使用現狀與不足，可為未來政策制修訂提供基本參考。然而，本文也存在一些不足之處：一是局限于中央政策文本分析，未能將地方政策納入分析范圍；二是對政策內容維度劃分較為粗略，未能進行更為細致的劃分。基于此，納入地方政策文本進行央地政策比較分析，運用科學方法對內容維度進行更為細致的劃分以提升文本分析精確度和科學性，將是未來可供參考的研究方向。