社會轉型背景下公共圖書館改革的動力探索與發展愿景

劉宇田

（長沙縣圖書館 長沙 410100 ）

社會轉型是一個持續進行并且不斷發展和變化的過程。“國內學者通常在四層含義上論及社會轉型，即經濟體制轉變、社會結構變動、社會形態變遷以及轉型是一個逐漸變化的過程?！盵1]尤其是21世紀，新的科技革命層出疊見，國家機構改革和事業單位改革不斷深化，中國經濟高速發展、國家文化軟實力不斷提升、人民群眾文化需求日趨多元等，不斷推進當代中國社會轉型。

公共圖書館作為財政全額撥款的公益類事業單位，在履行政府公共服務職能、構建公共文化服務體系、實現社會公共文化服務均等化等方面發揮著重要作用。在社會轉型背景下，公共圖書館賴以生存的管理體制、社會環境、社會需求、技術支撐等都發生了變化，公共圖書館改革機遇與挑戰并存。本文嘗試分析公共圖書館改革的動力因素，探討公共圖書館改革成功的衡量指標，提出公共圖書館改革發展的愿景。全國公共圖書館應以改革為契機，科學定位公共圖書館的功能和價值理念，以新視野看待公共圖書館改革的重要意義，以新思維創新公共圖書館管理機制，以新戰略引領公共圖書館事業的發展。

1 公共圖書館改革的動力因素分析

社會轉型背景下，政治體制、社會結構、社會治理體系、文化需求、技術革新等影響著公共圖書館事業的發展，在外部壓力之下，公共圖書館在內部管理機制、服務創新、人才隊伍建設等方面的不完善之處逐漸凸顯，內部壓力和外部強力雙重推動著公共圖書館的改革。

1.1 內部壓力

公共圖書館是政府出資主辦的公益類事業單位，“政府主導是中國特色公共圖書館發展道路具體體制機制特征的基本邏輯和主要脈絡”[2]。公共圖書館面臨的內部壓力主要來自以下兩方面：一是公共圖書館在公開招聘、崗位設置、干部選拔、職稱評審、績效管理和激勵機制等內部管理方面缺乏自主權，需要政府部門統籌和審批。例如圖書資料系列專業技術高級職稱評審，由主管部門組織或委托省級圖書館學會負責，公共圖書館、高校圖書館、科研院所圖書館等參照同一評審指標體系一同評審。不同類型圖書館職能各有側重，公共圖書館參評人員側重工作業績，高校圖書館、科研院所圖書館參評人員側重科研成果，職稱評審指標體系中對工作業績和科研成果的權重對參評者有不同的影響。二是館員對職業的認同感、歸屬感和榮譽感不強，受編制和人才招聘的限制，公共圖書館根據社會需求變化引進的專業性、創新型、技術性人才不足。由于人才成長機制、競爭激勵機制、考評獎懲機制、收入分配機制等不夠完善，館員積極性、主動性和創造性發揮不夠充分，影響公共圖書館服務效能的發揮。

1.2 外部強力

1.2.1 事業單位體制改革的推動

事業單位是為了履行政府公共職能和滿足社會需求而設立的，隨著時代發展、社會轉型和市場經濟發展，事業單位政事不分、供給方式單一、服務效能低下、與市場經濟不適應等體制機制弊端逐漸凸顯。2011年《關于分類推進事業單位改革的指導意見》及配套文件出臺，制定了改革時間表，為我國事業單位的深化改革奠定了政策基礎。目前全國地方性事業單位改革政策正在逐步制定和實施，公共圖書館體制改革勢在必行。部分地區對公益類事業單位公共圖書館的改革已初步完成，筆者選擇天津市、浙江省、遼寧省、黑龍江省四個地區部分省、市級公共圖書館和獨立建制少年兒童圖書館作為調研對象。據《中國圖書館年鑒2018》統計，天津市市級少年兒童圖書館數量為1個，浙江省市級少年兒童圖書館3個，遼寧省副省級少年兒童圖書館2個、市級少年兒童圖書館9個。黑龍江省沒有省市級獨立建制少年兒童圖書館[3]。從這四個地區省、市級公共圖書館改革情況來看（見表1），精兵簡政、優化整合是改革的基本方向。截至2018年年底，全國公共圖書館數量為3 176個，從業人員57 602人；全國獨立建制少年兒童圖書館123個，從業人員2 531人[4]。隨著事業單位改革的全面實施，公共圖書館改革備受關注。

1.2.2 技術支撐的革新

21世紀是新的技術革命不斷發展并影響社會經濟轉型的時期，物聯網、互聯網、移動互聯網、大數據、云計算、人工智能、5G通信、區塊鏈、量子計算等新的科技影響了社會大眾的信息獲取渠道和需求方式，也影響著公共圖書館資源呈現形式和服務方式。正如英國大英圖書館在一份戰略規劃中提到:“我們所處的環境在過去 20 年里發生的變化超過了過去 200 年的變化，特別是技術發展的驅動。這種變化正逐漸改變了傳統的學術研究對物理圖書館作為重要信息源滿足研究需要的依賴……而走向復雜的有多種選擇（不同的獲取水平、權威性、深度）的網絡。”[5]“當今圖書館所面臨的最大挑戰就是用戶從過去獲取信息主要依賴物理圖書館到今天主要依賴網絡和搜索引擎?！盵6]隨著技術的不斷革新，讀者需求日益多元化，公共圖書館必將在“互聯網+”“技術+”“智能+”等創新發展中超越傳統架構，實現當代公共圖書館的轉型發展。

表1 部分省、市級公共圖書館改革情況表

1.2.3 多元化市場主體的競爭

市場主體的多元化競爭給公共圖書館發展帶了沖擊。一是實體書店競爭。近年來，不同場所不同類型不同經營方式的書店，滿足了社會大眾多樣的文化訴求，承擔了公共圖書館在閱讀推廣、讀者服務等方面的職能。據《2019—2020中國實體書店產業報告》數據顯示，中國書店總量有70 000多家，2019年，中國新開書店數量超過4 000家[7]。實體書店的發展給公共圖書館帶來了競爭。二是政府購買服務的發展，通過發揮市場機制作用，政府通過購買的方式讓社會力量承擔公共文化服務。2013年頒發的《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，2015年頒發的《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作意見的通知》等文件為政府購買服務提供了政策依據，提出“到2020年，在全國基本建立比較完善的政府向社會力量購買公共文化服務體系”[8]。2018 年實施的 《中華人民共和國公共圖書館法》明確規定：“國家采取政府購買等措施，對公民、法人和其他組織設立的公共圖書館提供服務給予扶持。”[9]公共圖書館領域已開始了圖書整架服務、圖書借閱服務、文獻分編、數據庫建設、網上書房、自助圖書館建設等方面由政府購買服務的嘗試，融合多元社會力量的新型服務方式，必將帶來公共圖書館服務方式的改革和創新。

1.2.4 社會評價的壓力

公共圖書館的社會評價主要來自兩個方面。一是由文化部組織實施的全國公共圖書館評估。自1994年我國首次開展全國縣級以上公共圖書館評估工作以來，已完成了6次評估工作。公共圖書館評估是由政府主導的對圖書館服務效能、業務建設、保障條件等各項指標體系的評估。根據國家機構改革和事業單位改革的發展，政府對公共圖書館的管理體制、功能定位、職責使命也將提出新的要求。二是以讀者為主體的社會公眾認同，是衡量圖書館服務與發展的關鍵指標。在很多人的認知里面，圖書館是一個借書或閱讀的場所。雖然公共圖書館根據社會需求，不斷創新服務形式、延伸服務內涵、拓展服務范疇，但隨著新技術和新環境的變化，原有的文獻資源建設模式、信息服務提供方式不能及時適應新需求，社會公眾對公共圖書館服務的需求度、依賴度和信任度在逐漸降低。外部環境和技術的變化，服務對象需求的多元化和個性化，都給圖書館傳統的服務模式提出了挑戰。

2 公共圖書館改革的衡量標準

公共圖書館改革成功與否，可以從主要的三個方面考量：一是公共圖書館服務主體的支持度和參與度；二是公共圖書館服務受眾對服務效能的認可度；三是改革成果，即能否讓人們公平、普通、均等地享受公共文化服務。

2.1 公共圖書館館員支持度和參與度

人才強國戰略是國家的重要發展戰略。館員是公共圖書館的人才資源，是圖書館服務的提供者、實施者，是影響改革與發展的關鍵。從2015—2018年全國公共圖書館機構數和從業人員情況（見表2）來看，公共圖書館從業人員逐年增加。館員對圖書館改革的支持度和參與度，是對改革認可度的直接體現，是衡量改革成功與否的重要標志。館員對圖書館改革是否支持和參與，關鍵是看改革能否解決幾個問題：一是人才成長機制。館員在職業上的成長空間，需要合理的人才規劃、人才培養經費保障、職稱評聘、繼續教育、崗位聘用、考核評價、干部提拔任用等機制作為支撐。二是人才參與機制。館員作為圖書館服務主體對圖書館的建設和發展要有話語權，需要暢通溝通交流的渠道，讓館員對改革有參與權和建議權，在得到尊重和信任的同時實質性地參與改革。三是人才競爭機制。公平、公正、競爭、擇優的良性競爭環境，需要優化崗位管理制度，按需設崗、人崗相適、競爭上崗、以崗定薪，促進人才隊伍建設。四是人才考評機制。需要將崗位競聘、職稱評聘、考核、學術研究、工作履職情況等與收入分配制度掛鉤，建立人才考評機制和榮譽體系，打破大鍋飯、均衡主義，讓員工有職業歸屬感、榮譽感和成就感。

表2 2015—2018年全國公共圖書館機構數和從業人員統計表[3]

2.2 社會認同度

以讀者為主體的社會公眾對公共圖書館的認同度是衡量改革是否成功的重要標準?！吧鐣J同理論為圖書館社會價值的實現提供了理論依據，即圖書館作為社會機構之一，其社會價值應由社會個人的認同提升至群體的認同，成為影響群體行為并付諸于支持、信任的價值取向?！盵10]影響公共圖書館的社會認同度的主要因素有以下四點：一是政府政策上的引導和支持。目前政府是公共圖書館的主辦者和管理者，政府的政策引導、財力支持、關注宣傳都是影響公共圖書館社會價值實現的關鍵因素，影響著社會公眾對圖書館的認同。二是讀者需求的滿足。讀者是公共圖書館賴以生存的前提和社會基礎，也是公共圖書館社會價值實現的主體，公共圖書館的服務內容、服務形式只有滿足讀者的多元化需求才可以獲得認同。三是服務效能的提升。從黨的十八大報告到2015年制定的《關于加快構建公共文化服務體系的意見》、2016年頒布的《中華人民共和國公共文化服務保障法》、2018年實施的《中華人民共和國公共圖書館法》都為“提升公共文化服務效能”提供了政策保障。“公共圖書館服務效能提升的標志，是設施、資源、服務與需求有效對接，公眾利用公共圖書館范圍、程度、效益的最大化?！盵9]因此公共圖書館需要不斷優化和整合空間、資源、人才、技術等提高服務能力，提升服務效能。四是社會形象的提升。公共圖書館社會形象的提升關鍵是社會公眾對圖書館承擔的社會責任的認可。社會責任是圖書館在其基本職責之外，承擔的責任和應盡的義務。國內學者對公共圖書館承擔社會責任的描述多為“開展終身教育、縮小數字鴻溝和消除信息鴻溝、傳播傳統文化、對重大事件作出反應、環境保護、慈善行動、為弱勢群體服務、從事社區服務等”[11]。公共圖書館通過承擔社會責任，參與到社會公共文化體系建設之中，提升社會形象和社會影響力。

表3 2017年全國各地區公共圖書館基本情況統計表[16]

2.3 公共文化服務的均等化

十九大報告提出：“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。”[12]為了滿足人民日益增長和變化的文化需求，國家對“基本公共文化服務均等化”從政策上給予了重新定位和制度保障。2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“促進基本公共文化服務標準、均等化”。2017年《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》對“基本公共文化服務均等化”進行了詳細闡述：“基本公共服務均等化是指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務，其核心是促進機會均等，重點是保障人民群眾得到基本公共服務的機會，而不是簡單的平均化?！盵13]公共圖書館承擔著公共文化服務的重要職責，能否實現基本公共文化服務均等化也是公共圖書館改革成功與否的重要衡量標準。從2017年全國各地區公共圖書館基本情況統計表（見表3）來看，各地區公共圖書館在機構數量、人均擁有公共圖書館藏書量、公共圖書館人均購書經費、公共圖書館實際使用房屋建筑面積上差異較大，全國不同地域之間、城鄉之間、不同群體之間享受的公共文化服務存在較大差距。改革后的公共圖書館通過公共文化服務構建中國公益服務體系，必須保障公民的基本文化權利，讓人們公平、平等、普遍地享受公共文化資源和服務。

3 公共圖書館改革的愿景

目前學者對于公共圖書館未來發展趨勢有很多探討，提出“網絡圖書館”“移動圖書館”“數字圖書館”“智能圖書館”“融合圖書館”“智慧圖書館”等多種概念，是結合社會發展和公眾需求對圖書館發展的預測。隨著事業單位體制改革的推進和社會轉型發展的推動，承擔著公共文化服務職能的公共圖書館必將迎來新發展。

3.1 制度層面：體制改革+公益服務體系建設

事業單位改革總體目標是到2020年，建立起功能明確、治理完善、運行高效、監管有力的管理體制和運行機制，形成基本服務優先、供給水平適度、布局結構合理、服務公平公正的中國特色公益服務體系[14]。黨的十九大報告中也明確提出“深化事業單位改革，強化公益屬性，推進政事分開、事企分開、管辦分離”[12]。2017年《“十三五”時期全國公共圖書館事業發展規劃》提出“按照公益性、基本性、均等性和便利性要求……努力構建覆蓋城鄉、服務高效、惠及全民的公共圖書館服務網絡”[15]。隨著事業單位體制改革的全面推進，公共圖書館改革勢在必行，公益性是改革的基本導向和必須遵循的原則，國家對公共圖書館公益屬性的強化和制度上的保障，有助于重新界定圖書館的功能定位，突出公共文化服務本色，打造“純公益性公共文化機構”，進一步擴大公共文化服務的社會覆蓋，實現基本公共文化服務的均等化，構建特色公益服務體系。

3.2 管理層面：法人治理結構+社會共建模式

“法人治理結構”，2005年頒發的《事業單位登記管理暫行條例實施細則》首次提出，到2012年國家制定的《關于建立和完善事業單位法人治理機構的意見》，2013年《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，2015年《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》，2017年《關于深入推進公共文化機構法人治理結構改革的實施方案》，到正在實施的《中華人員共和國公共文化服務保障法》與《中華人員共和國公共圖書館法》，對法人治理機構都給予明確規定：“國家推動公共圖書館建立健全法人治理結構，吸收有關方面代表、專業人士和社會公眾參與管理。”[9]這些制度或法規的實施為推進公共圖書館法人治理結構改革提供了指導方向和制度保障?！敖刂?2019年 5月底，我國已有 19家省級公共圖書館和百余家市級館成立了理事會，這些理事會分布在 30 個省、直轄市或自治區?！盵16]法人治理結構主要指“通過所有權與管理權分離，吸納社會力量參與，在決策、執行和監督3個利益相關方之間組成的共同參與治理權力分配與制衡的組織架構和運行機制”[16]。它正好契合了事業單位改革“去行政化”“政事分開”“管辦分離”的目標，是公共圖書館根除對政府的行政附屬性、轉換政府管理職能、實現社會管理主體自主管理的有效途徑。隨著公共圖書館體制的改革，法人治理結構將進一步完善，政府以提供基本的制度規范、運行規則、監督體制為主，讓公共圖書館、社會組織、市場、公眾等實質性地參與公共圖書館事業，實現社會共建模式。

3.3 技術層面：新技術+服務創新

21世紀新技術層出不窮，影響著人們的思維模式、生活方式，也影響社會公眾對公共圖書館的需求和依賴。在中國知網中，以（題名=圖書館 或者 title=中英文擴展圖書館) 并且（題名=技術 或者 title=中英文擴展技術）進行精確匹配檢索，截至2020年8月文獻總數達10 729 篇。根據發文量總體趨勢分析（見圖1），近十年關注和研究“圖書館+技術”的文獻激增，其中關注較多的是“網絡技術”“信息技術”“多媒體技術”“數據挖掘技術”“大數據技術”“人工智能技術”“嵌入式技術”“區塊鏈技術”“5G技術”“云計算”“物聯網”等方面。據統計，截至2019年6月，我國網民規模達8.54億，互聯網普及率達61.2%，手機網民規模達8.47億，網民使用手機上網的比例達99.1%。新技術改變著社會大眾的信息獲取渠道、信息形態，也必將改變公共圖書館的服務模式和內涵。面對社會環境和技術的不斷革新，公共圖書館必須以新技術為支撐，精準分析受眾的信息需求，實現資源的大整合，創新服務方式，延伸服務內涵，實現公共圖書館服務職能的轉型。

圖1 “圖書館+技術”為題名的發文量總體趨勢分析

3.4 人力資源層面：人事制度改革+人才隊伍建設

人力資源保障是公共圖書館提供專業性服務、發揮公共文化服務職能的關鍵。公共圖書館的發展需要建立一支專業性能強、整體素質高、服務能力好的公共文化服務人才隊伍，需要不斷完善公共圖書館的人事制度，根據市場經濟體制和社會發展的需要，轉換用人機制和制度，健全聘用制度和崗位管理制度，實現人事管理的科學化、規范化和制度化。一是建立崗位動態管理制度。目前，全國大部分公共圖書館都實施了崗位設置管理，有效脫離了事業單位沿用的行政機關管理辦法。但在管理崗位、專業技術崗位、工勤技能崗位的具體設置上，內部等級結構比例嚴格受限，不能靈活根據所承擔的社會功能、政策法規調整、事業發展需求、社會公眾需求、人才隊伍建設等做到按需設崗、按崗聘用、以崗定薪，進行動態的崗位管理。為了適應社會的發展與轉型、滿足人民群眾多元化的文化需求，公共圖書館需要建立崗位動態管理機制，以擇優聘用人員為抓手，以動態調整杠桿，實現事業發展和人才隊伍建設的雙贏。二是落實聘用制。公共圖書館與工作人員在平等自愿、協商一致的基礎上，按照國家法律法規簽訂事業單位聘用合同。聘任制有助于打破原有的身份制、鐵飯碗狀況，實現公共圖書館由“身份管理”向“崗位管理”轉變，由“行政任用關系”向“平等聘任關系”轉變。聘用制是公共圖書館的基本用人制度，必須健全人員聘用、續聘、解聘、辭聘等制度，與崗位聘用、人員考核、獎懲機制相結合，建立靈活的用人制度，增強事業單位活力。三是健全績效考核激勵機制?？冃ЧべY是在收入分配制度中可以由單位根據崗位聘任、職稱評審、員工考核、工作業績等選擇分配方式的部分，健全績效考核指標體系，目的是發揮績效工資對于員工的激勵作用?？冃Э己思顧C制需要堅持公平、公正、公開的原則，重實績重貢獻，加強考核結果反饋和監督指導，充分調動員工的積極性。四是落實職稱評審、人才選拔等自主權。職稱評審、人才選拔等是公共圖書館人才培養的重要途徑。公共圖書館需要發揮用人主體在職稱評審、人才選拔上的主導作用，與單位用人需求、崗位聘用、人員考核、隊伍建設等相銜接，建立適合圖書館發展實際需求的專業技術人才隊伍。

3.5 理念層面：創新+轉型發展

2018年，國際圖聯“世界圖書館和信息大會”主題是“圖書館轉型，社會轉型（Transform Libraries,Transform Society）”?！皥D書館轉型已成為全球圖書館界的熱潮，轉型對圖書館事業在新環境下實現可持續發展具有戰略性意義?！盵17]在社會轉型背景下，隨著新的科技革命不斷發展和推進，社會公眾的文化需求不斷變化，公共圖書館賴以生存的制度體制和社會環境都在發生變化，公共圖書館必須創新理念，實現轉型發展。

一是大融合，構建多元信息整合服務平臺。隨著互聯網、數字技術等新技術打破資源建設壁壘以及萬物互聯互通的發展，公共圖書館原有的資源豐富的優勢被弱化，亟需主動順應跨界整合的趨勢，利用自身豐富的資源和信息服務方式構建開放、共享、融合的多元信息整合服務平臺。二是新體驗，打造新型文化體驗空間。讀者需要的不僅僅是一個閱讀場所，而是一個可以交流、學習、體驗、休閑的多元文化空間。為了滿足人民群眾多元化的文化需求，公共圖書館需要“不斷發掘和豐富圖書館空間的文化意境，使圖書館成為聯結人與人、人與社會、人與文明、人與知識、人與未來的新型文化空間”[18]。

在社會轉型背景下，公共圖書館改革機遇和挑戰并存，需要與時俱進，主動改革，明確功能定位，開發新思路，實踐新舉措，創新服務方式，拓展服務內涵，推動公共圖書館事業可持續發展。中國公共圖書館將“通過國家文化發展新戰略的主導指引和億萬讀者新需求的強力牽引”，在構建中國特色社會主義文化建設中發揮重要作用。