改革開放四十年人才流動的制度變遷及未來展望

王煒 宋佳桐

摘 要：在改革開放四十年的制度變遷中，人才流動體制改革是其中重要的內容。伴隨著我國經濟體制、政治體制的改革，人才流動制度從僵化、剛性到靈活、柔性，以及與國家發展戰略相匹配的變遷軌跡，體現了人才思想自由、身份自由、配置自由、發展自由的特征。人才流動體制改革可以劃分為五個階段，制度變遷體現出了人才流動管理從剛性僵化向柔性開放轉變、人才使用從地域封閉向全球化開放視野轉變、人才激勵從物質激勵向分類多元激勵轉變、政府職能從人才管理向人才服務轉變的特點。在未來的人才體制改革中，應該進一步關注與相關政策、制度的協同完善，以及政策制定、執行對公共價值和社會責任的體現。

關鍵詞：人才流動;制度變遷;職能軌跡;未來展望

中圖分類號：D630.3? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）23-0065-03

引言

人才資源是經濟社會發展的第一資源，人才是創新的載體，是社會發展的根本動力。黨的十九大報告中將人才的培育、發展放到了黨和國家工作的重要位置上，將人才強國戰略納入全面建成小康社會的七大戰略之中，提出“人才是實現民族振興、贏得國際競爭主動的戰略資源”。自1978年改革開放以來，我國在經濟及政治領域不斷進行改革和探索。回顧中國改革開放的歷程可以發現，改革一直是貫穿經濟社會發展的主線，可變性制度是中國改革經驗的制度秘笈[1]，人才體制改革是其中重要的構成內容。政府有效的宏觀調控是科學的人才流動機制形成和發展的基礎，是實現人才有序競爭以推動人才合理流動的前提[2]。人才體制機制改革實踐中，注重以政策改革帶動體制機制創新。從中央和地方各級政府下發的有關人才政策中可以看出政府關于人才體制改革的關注重點與職能的轉變。目前，10大人才政策、72個政策點基本上已經出臺具體文件或舉措[3]。本文通過梳理改革開放以來中央和地方政府下發的人才相關政策，分析人才體制改革的發展階段及政策重點，針對存在的問題提出我國人才體制綜合改革的展望。

一、人才流動體制改革的發展階段及政策重點

自1978年改革開放以來，按照下發人才政策的內容和中國人事體制改革實際發展情況，可以把人才流動的制度變遷劃分為以下五個階段。

（一）人才流動制度初步建設階段（1983—1992年）

這一階段是從改革開放之初到市場經濟確立之前，是人才流動體制改革的探索和實驗階段。由于市場經濟體制剛剛建立，人才體制改革正在進行探索和實驗，人才的引進、流動和使用計劃仍然由國家統一制訂，中央政府的主導地位沒有變化。這一階段中央政府出臺的政策相對較少，多是指導性文件。1983年國務院印發《關于科技人員合理流動的若干規定》，允許科技力量薄弱的單位或地區到科技人員富余的地區招聘科技人才。此后，各級地方政府為推動當地生產技術及經濟發展，出臺了一些引進國外專家和技術人員的制度和辦法。例如，1987年大連市政府頒布的《大連市引進國外人才工作管理辦法》中明確尊重人才、合理運用人才、引進人才過程中的經費管理等問題。這一階段，人才政策主要內容還包括引進國內外人才的政策及福利待遇問題，比如，可以利用技術、資金等參股入股，為人才提供良好的工作、生活條件，在稅收等方面給予照顧等。

（二）人才流動制度完善創新階段（1993—2000年）

市場經濟初步確立后到21世紀初，是人才流動制度進一步完善和創新的階段。1993年11月十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，使經濟體制改革的方向與目標更加明確，也對人事管理體制改革提出了新的方向，要求打破人才流動壁壘，改變原來大學生畢業由國家分配的計劃統籌方式。該階段人才流動政策內容主要包括：（1）鼓勵出國留學人員回國工作并提供保障，如保障人才“對口擇業，雙向選擇”，配偶、子女和父母可以在人才工作地落戶等。（2）人才的合理流動及爭議仲裁。各級政府在保證各地區人才需要的前提下，應大力支持人才向急需發展的地區流動。在人才流動過程中必然會產生單位之間解決不了的爭議，這就要求成立專門仲裁機構解決相關問題。（3）人才的培養。各級政府制定的培養政策應針對不同行業的人才建立相應的考核制度，并完善相應的獎懲措施。人才的培養及使用應堅持“學用一致，專業對口”的原則。

（三）人才流動柔性機制建設階段（2003—2010年）

2003年召開了建國以來第一次以人才為主題的全國性會議——全國人才工作會議。會議發布了《中共中央、國務院關于進一步加強人才工作的決定》這一全國人才建設的綱領性文件，標志著人才管理體制改革進入到了重要階段。全國人才工作會議后，各級政府下發的相關文件體現了人才流動自主權的提高。首先，政府開始采取靈活、柔性的管理方式，打破了傳統的國籍、戶籍、身份、檔案等剛性制約因素，通過雙向選擇將人才的價值發揮到最大。其次，在海外留學人才的引進方面，提高了引進人才的要求。比如，2001年《中國科學院關于引進國外杰出人才的管理辦法》中規定，引進的人才必須是具有中國國籍的公民或自愿放棄外國國籍來華或回國定居的專家學者，體現出我國對人才穩定性要求的提高。再次，政府開始著力打造專業化的人才隊伍。由于人才總量不足、創新能力不強、人才分布無法滿足工業發展的需要，各級政府積極制定政策，力求通過提高人才素質、強化載體、完善獎懲機制、改革管理體制等措施提高人才隊伍的層次。

（四）人才流動與人才全面發展規劃階段（2010—2016年）

2010年6月，中共中央、國務院印發了《國家中長期人才發展規劃綱要（2010—2020年）》（以下簡稱《綱要》），是我國第一個中長期人才發展規劃，成為今后一個時期全國人才工作的指導性文件。《綱要》中，人才體制機制創新成為重點內容，涉及的內容主要包括改進人才工作管理體制、創新人才工作機制、完善人才流動配置機制。關于人才流動的改革，主要通過以下兩個方面推進。一是完善人才流動配置機制。建立政府部門宏觀調控、市場主體公平競爭、中介組織提供服務、人才自主擇業的人才流動配置機制。二是加快推動人才流動市場發展，促進人才資源有效配置。完善人才市場供求、價格、競爭機制，加強政府對人才流動的政策引導和監督。《綱要》頒布后，各級政府出臺的人才政策，一方面，致力于引進海內外高層次創新創業人才，為他們提供各種優惠政策;另一方面，加強創新創業人才隊伍的建設，力求充分發揮人力資源的作用，實現我國經濟的轉型升級。

（五）人才流動與國家發展戰略整合階段（2016—2020年）

2016年3月，中共中央印發了《關于深化人才發展體制機制改革的意見》（以下簡稱《意見》），標志著人才發展體制改革進入深化階段。2016年5月6日，習近平總書記就深化人才發展體制機制改革做出重要指示，指出“要加快構建具有全球競爭力的人才制度體系，著力破除體制機制障礙，向用人主體放權，為人才松綁，讓人才創新創造活力充分迸發，使各方面人才各得其所、盡展其長”，特別是在引進高層次人才發展規劃、人才隊伍的建設、人才培養及教育、引進優秀人才的社會保障等方面要深化改革。《意見》的下發，對于轉變政府管理職能，健全市場化、社會化的人才管理服務體系具有重要的戰略指導性意義，是將人才體制改革的深化落實與國家發展戰略整合起來，強化了問題導向，使人才管理與戰略發展要求相匹配，創新人才培養、評價、流動、激勵、引進、保障機制，保證了人才管理的精準施策，著力解決人才管理中的重要問題[4]。

二、人才流動制度變遷中的政府職能軌跡

（一）從剛性管理向柔性管理轉變

從人才流動相關政策可以看出，改革開放之前，受計劃經濟體制的影響，人才流動被限制、固定在部門、組織之中，人才的流動只能接受國家的統一調配。因此，改革開放前政府對人才的管理，往往僅側重于某個特定職能，不注重人才的全面發展。隨著人事體制改革的深入和人才流動體制綜合改革的推進，人才的流動及社會保障等問題成為政策重心，也是地方政府對人才行使管理職能的重點。因此，如何從人才流動管理制度、人才相關政策上進行深入的研究，不斷加強人才流動中的有序化、規范化、合作化、制度化，已成為人才流動政策的新要點。十八大以來，管理體制強調“簡政放權”，用人單位人才管理的自主權不斷擴大，使得人才體制機制改革不斷深化。政府也相繼出臺了一系列人才流動柔性化管理的政策和制度。如創造有利機制激勵人才充分流動，出臺新規鼓勵高校、科研院所等事業單位人員在職或離崗創業;加強柔性引進人才、人才有序流動、用人單位人才合作流動、戰略流動等。

（二）從中央政府指導向地方政府主導轉變

改革開放之初，我國對人才流動的研究尚處在摸索階段，地方政府下發的人才流動相關政策很少。改革開放之后，地方政府在人才引進、管理等方面的自主性和決定權得到極大的提高，各地區能夠有針對性地制定相關人才政策。同時，擴大地方政府政策制定的權力，有利于地方各級政府在政策執行過程中及時發現問題并加以糾正，從而保證政策的有效實施。特別是21世紀以來，鑒于不同地區的人才政策存在明顯的差距，隨著經濟體制改革發展，在人才政策的流動、吸引、評價等方面，中央對地方政府越來越多地進行放權和分權，使得各級地方政府能夠按照本地區經濟發展所產生的人才需求，有針對性地制定相關人才政策，吸引高層次專業技術人才的流入。從中央指導向地方政府主導轉變對人才政策的制定和完善具有重要的促進作用。各地區制訂的人才吸引、流動政策，使優秀人才擺脫了身份的羈絆，反過來也對當地經濟的發展產生了巨大的推動力。

（三）從單一評價激勵向多元評價激勵轉變

改革開放之后，各級政府所制定的人才評價和激勵政策不再拘泥于單一方面的人才激勵，而是在堅持以人為本的基礎上從多個角度進行考量。2018年7月中共中央、國務院下發的《關于深化項目評審、人才評價、機構評估改革的意見》指出，人才的評價要克服“唯論文”、“唯職稱”、“唯學歷”、“唯獎項”的“四唯”傾向，推行代表作評價制度，注重標志性成果的質量、貢獻、影響。只有結合多元化的激勵制度建立科學的人才評價體系，才能提高人才的積極性、自主性。多元化的人才激勵主要體現在以下三個方面：（1）完善人才福利待遇政策。對吸引國內外人才、留住現有人才有很大的影響力，也有助于穩定人心，免除人才流動的后顧之憂。（2）建立多層次的人才績效評估體系。對人才進行科學考量，有針對性地設置績效考核指標，既鼓勵優秀人才脫穎而出，又保護現有人才的工作積極性。（3）將長期激勵與近期激勵相結合。通過股權激勵、項目研發資金支持等方式對取得重大成果、科技研發、為城市經濟發展做出重大貢獻的專業技術人才給予相應激勵。

（四）從注重人才發展向與國家發展戰略整合轉變

1984年，黨的十二屆三中全會通過了《中共中央關于經濟體制改革的決定》，表明我國全面經濟體制改革的進程必將導致我國人事制度發生變化[5]。計劃經濟時期，以國家的發展戰略為“指標棒”，關注現有人才的甄選、引進和使用。隨著市場經濟體制逐步建立，各級政府開始注重向更深層次的人才全面發展轉變。人才政策從關注人才流動中的人才待遇、社會保障等問題，開始轉向人才培養、人才教育和發展、農村人才隊伍建設等方面。進入21世紀后，國家提出了新型城鎮化、鄉村振興、精準扶貧、創新創業等發展戰略。為了配合國家的發展戰略，各級政府頒發的政策內容主要涉及：人才發展體制機制改革、各行業人才發展行動綱要、農村人才隊伍建設、人才創業、人才強省、貧困地區人才扶持等。通過政策內容可以看出政府關注的重點，從以“事”（國家發展戰略）為中心，向以“人”（人才的全面發展）為中心，再向“人”“事”并重，以“人”促“事”轉變，人才的全面發展與國家戰略發展的契合度越來越高。

三、人才體制改革方向的未來展望

在人才體制改革、完善的過程中，還存在著忽視市場主體作用、創新創業人才的積極性沒有有效激發、配套制度不完善等問題。隨著社會經濟發展的需要，在未來的人才體制改革進程中，應該在以下方面進行完善。

（一）與相關政策、制度的協同完善

一是人才政策與人才的社會保障、人才發展戰略規劃等相關政策的協同。在人才政策實施過程中存在政出多門、難以落實等問題，這就需要各級政府及時發現問題、調整政策。在政策實施過程中仍然存在政府干預與市場機制作用相沖突的問題，政府對人才政策執行的具體環節干預過多，使得市場機制在人才的激勵與保障等方面不能充分發揮作用[6]。對此，政府應優化政策和服務，保障人才在市場機制中的公平競爭，努力為人才培養與發展營造有利的環境。此外，各省市在引進人才的過程中，不僅要重視人才的選拔，還要將工作中心放在人才的培養與發展上。人才政策與人才發展規劃的戰略目標密切協同，有利于提升我國人力資源的整體水平，也是人才發展戰略目標實現的重要保障。二是加強人才流動過程中爭議、糾紛制度的完善。面對人才流動、使用、配置過程中出現的復雜糾紛，政府和用人部門要提高對爭議仲裁制度的認識，深化爭議仲裁制度體制的改革，完善對各行業、各區域人才合法權益的保障，加強宏觀調控能力，構架穩定的人才引進、培養和發展體系，調整和完善與之相配套的人才流動爭議仲裁制度。

（二）政策制定、執行對公共價值和社會責任的體現

政府對人才政策的創新應秉承對人才的物質激勵與精神激勵并重、公平與效率兼顧的理念，力求使我國的人才體制改革得到進一步的完善與深化。習近平總書記在全國組織工作會議上提出，“必須加快實施人才強國戰略，確立人才引領發展的戰略地位，努力建設一支矢志愛國奉獻、勇于創新創造的優秀人才隊伍。”這是新時代我國關于人才發展的大方向，也是人才發展的新形勢。堅定不移地實施人才引領發展的戰略，將人才政策發展落到實處，能夠消除發展過程中的阻礙因素。同時，我國的人才政策主要是針對少數高層次人才制定的，忽視了其他人為社會經濟發展所做出的貢獻，難免會導致政策的公平性受到質疑。在人才政策的實施過程中還應注重政府干預的范圍和邊界，把握好干預的限度，才能夠讓市場機制充分發揮作用。要想構建更加完善的人才政策體系，就要大力落實“效率優先，兼顧公平”的理念，充分發揮政府的宏觀調控作用，貫徹落實以人為本思想，為我國今后更好進行人才體制改革及對相關制度進行精準創新、系統創新提供明確的方向。

參考文獻：

[1]? 虞崇勝.可變革制度：改革開放40年中國政治發展的制度秘笈[J].東南學術，2018，（5）：50.

[2]? 桂昭明.有序競爭推動人才合理流動[J].中國黨政干部論壇，2018，（6）：22.

[3]? 孫銳.國家中長期人才發展規劃綱要實施以來人才政策進展評析與展望[J].中國人事科學，2018，（7）：61-70.

[4]? 李學明.健全激勵保障機制促進人才合理流動[N].中國勞動保障報，2018-09-15.

[5]? 林弋.干部人事制度改革四十年[J].中國人事科學，2018，（9）：6.

[6]? 劉宏.如何制定全面的人才政策[N].社會科學報，2018-08-30.

收稿日期：2020-05-25

基金項目：國家社科基金項目“新型城鎮化進程中人口空間格局演變及優化機制研究”（15BJL054）

作者簡介：王煒（1973-），女，吉林懷德人，博士，教授，從事公共政策研究;宋佳桐（1997-），女，黑龍江巴彥人，碩士研究生，從事公共政策與公共事務研究。