破立之間開新局：長三角一體化示范區到底示范什么？

上海中創產業創新研究中心

8月20日，習近平總書記在安徽調研期間主持召開了扎實推進長三角一體化發展座談會并發表重要講話，要求實施長三角一體化發展戰略要緊扣一體化和高質量兩個關鍵詞，率先形成新發展格局，勇當我國科技和產業創新的開路先鋒，加快打造改革開放新高地。

長三角生態綠色一體化發展示范區（下簡稱“一體化示范區”）建設作為推進長三角一體化發展的“先手棋”，面對當前嚴峻復雜的外部環境，面對構建新發展格局的戰略要求，到底承擔著哪些先行先試的使命，又將探索哪些可復制可推廣的路徑和經驗呢？

位于上海的長三角生態綠色一體化發展示范區執行委員會。

破圈：不破行政隸屬，打破行政邊界

新中國成立至今，我國省級行政區劃建制經歷過多次調整，形成了目前的34個省級行政區，包括23個省、5個自治區、4個直轄市、2個特別行政區。根據2012年發布的《中華人民共和國省級行政區域界線詳圖集》，我國共有省級陸地行政區域界線68條、62400多公里。隨著經濟、社會的迅速發展和人口的增加，在資源主要由政府配置的條件下，“行政邊界”也逐漸演化為“行政壁壘”，而省域交界處則往往成為“經濟洼地”。設施不聯通、貿易不暢通、資金不融通、人文不相通的現象普遍存在，甚至于部分區域有意識地將鋼鐵化工等高污染行業、垃圾焚燒廠等鄰避設施向交界處布局，省域之間分歧大于共識、競爭大于合作，難以有效實現全國一盤棋的治理格局。

正是因為看到了我國區域協調發展面臨的新情況新問題，2018年，中共中央、國務院印發了《關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》，明確提出要完善市場一體化發展機制、深化區域合作機制、優化區域互助機制、健全區際利益補償機制等，到本世紀中葉，建立與全面建成社會主義現代化強國相適應的區域協調發展新機制。在此背景下，長三角生態綠色一體化發展示范區應運而生。在2019年發布的《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》中提出，要率先探索從區域項目協同走向區域一體化制度創新，不破行政隸屬、打破行政邊界，實現共商、共建、共管、共享、共贏。

已于7月1日通車的滬蘇通長江公鐵大橋，縮短了上海與南通及蘇北地區的距離，極大地便利了沿線群眾出行，有力助推長三角區域一體化發展。

然而，在一體化示范區規劃建設推進過程中，長期存在的政策不統一、標準不統一等問題紛紛浮出水面。在產業發展方面，兩區一縣在產業用地分類、產業項目準入、產業用地政策和項目評審機制等方面存在較大差異，產業項目同質競爭等問題依然存在。在生態環境方面，連接青嘉吳三地的太浦河，70個監測段面上，分別有數十種考核標準，數據、標準、行動尚未實現有效聯通。在公共服務方面，雖然兩省一市已經基本實現醫保卡的異地直接刷卡結算，但是由于藥品目錄、診療項目不統一，收費標準、報銷標準不一致，在實際操作中仍然面臨不少問題。諸如此類的問題，在不同領域都普遍存在。

為此，一體化示范區未來的制度創新，就是要在跨省級行政區、沒有行政隸屬關系、涉及多個平行行政主體的框架下，探索建立統一規劃、統一管理、合作共建、利益共享的合作新機制，通過行政管理體制上的“破圈”，為全國其他區域的協調發展探索路徑和積累經驗。

破局：在危機中育新機，于變局中開新局

長三角地區是我國經濟發展最活躍、開放程度最高、創新能力最強的區域之一，在國家現代化建設大局和全方位開放格局中具有舉足輕重的戰略地位。

2019年，長三角常住人口占全國16.2%，GDP總量占全國23.9%，一般公共預算收入占全國地方財政一般公共預算收入的25.9%，外貿進出口總額占全國35.8%，實際利用外資總額占全國的55.5%。在當前全球經濟政治格局動蕩、國內發展所具有的要素稟賦發生巨大變化的背景下，長三角一體化更成為引領全國高質量發展、打造我國發展強勁活躍增長極的重大戰略舉措。

當今世界正經歷百年未有之大變局，受全球疫情沖擊，世界經濟嚴重衰退，經濟全球化遭遇逆流，產業鏈供應鏈循環受阻，國際貿易投資大幅萎縮，國際經濟、科技、文化、安全、政治等格局都在發生深刻調整。面對錯綜復雜的國際環境帶來的新矛盾新挑戰，我國提出要推動形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。習近平總書記在8月20日召開的扎實推進長三角一體化發展座談會上指出，長三角區域要發揮人才富集、科技水平高、制造業發達、產業鏈供應鏈相對完備和市場潛力大等諸多優勢，積極探索形成新發展格局的路徑。

一體化示范區作為長三角共建強勁活躍增長極的重要抓手，責無旁貸要在探索形成新發展格局方面發揮先行先試作用。

一是探索要素市場化改革，率先構建區域統一大市場。發揮上海國際化、功能性要素市場集聚優勢，加快構建以技術要素市場為牽引，資本要素市場、數據要素市場、人才要素市場為支撐，土地要素市場為基礎的一體化要素市場體系，探索形成要素跨區域市場化自由流動和配置的規則制度體系，為建立區域乃至全國統一要素大市場進行先行探索。

二是完善產業鏈協同機制，率先構建區域創新共同體。圍繞打造世界級產業集群加強頂層設計，統籌安排兩區一縣在產業鏈條上的所處環節，共同構建最經濟和最有效率的產業生態。著力消除區域間產業技術創新合作與交流的政策壁壘，共同搭建產業創新平臺、推進主導產業“卡脖子”問題的聯合攻關，協同推進科技成果轉移轉化、強化協同創新政策支撐，構建區域創新共同體。

三是創新一體化合作機制，率先構建區域合作大平臺。一體化示范區要積極推動共建特色合作園區、高新產業聯盟、信息共享平臺、產業投資平臺、人才流動平臺和金融服務平臺，推動產業高起點、多層次、全方位的交流合作，推動全產業鏈整體躍升。

近年來，浙江省長興縣龍山街道轄各個村社推廣智慧大數據系統，用智能化手段助力鄉村水環境治理，全面提升鄉村水環境。

一體化示范區的開發建設雖然并不以追求經濟規模、發展速度為導向，但其在跨區域產業合作、創新協同、要素流動方面的先行探索，毫無疑問將成為我國以暢通國民經濟循環為主構建新發展格局的最佳“試驗場”，成為通過一體化示范區的“微循環”引領長三角區域“小循環”帶動全國經濟“大循環”的“突破口”。

破題：守護綠水青山，鑄就金山銀山

今年是“兩山論”提出15周年，“綠水青山就是金山銀山”早已成為新發展理念的重要組成部分，成為全國上下的共識和行動。

習近平總書記在長三角一體化發展座談會上強調，長三角地區是長江經濟帶的龍頭，不僅要在經濟發展上走在前列，也要在生態保護和建設上帶好頭。一體化示范區自誕生之初就被冠以“生態綠色”的特定名稱，承擔著率先走出一條跨行政區域共建共享、生態文明與經濟社會發展相得益彰新路徑的歷史使命。一體化示范區打造“生態優勢轉化新標桿”應當圍繞“生態優先、綠色發展”算好三筆賬：

一是算好綠水青山的“生態賬”。目前，一體化示范區河湖水面率達到20.3%，根據一體化示范區總體方案，到2025 年綠化覆蓋率將達到42%以上，森林覆蓋率達到20%。然而，如何實現從“生態環境”到“生態價值”的轉化卻始終是各地面臨的難題。一體化示范區探索生態價值轉化新通道，必須首先摸清“生態底賬”，加快制定實施促進綠色生態發展的全新考核辦法，構建生態系統生產總值（GEP）核算體系，依托湖區生態、水鄉資源等天然優勢，積極探索資源資產化的生態產品價值實現機制。

二是算好綠色創新的“經濟賬”。好風景帶來好經濟，隨著技術進步和產業升級，產業發展和生態保護完全可以實現和諧共處。瑞士日內瓦湖、蘇州金雞湖、東莞松山湖、杭州青山湖的案例都是很好的例證，只要能夠守住生態保護的紅線，把好產業準入的底線，生態區域一樣可以發展成為綠色創新的高地。

三是算好生態宜居的“民生賬”。一體化示范區還應積極共建便捷、綠色、智能、安全的現代化基礎設施體系，增加多層次、高水平的教育、醫療、文化等公共服務資源供給，促進城鄉有機融合，為居民創造更高品質的生活環境，而這也是統籌生態保護和經濟發展的最終落腳點。