海南休閑型共享農莊土地利用政策研究與實踐①

方圓張卓林

(1北京土人城市規劃設計股份有限公司北京100080;2北京市住宅建筑設計研究院有限公司北京100010)

截至2019年4月底，海南省共有鄉鎮200個、村級行政單位2 657個和自然村18 700個［1］，鄉村的建設和發展在海南省具有舉足輕重的地位。但2018年海南的農民可支配收入（13 989元）仍低于全國平均水平628元，收入增速（5.8%）也較全國平均低了0.8個百分點。2017年中央一號文件首次提出了田園綜合體的概念。同年8月，海南省出臺了《關于以發展共享農莊為抓手建設美麗鄉村的指導意見》，依托海南島得天獨厚的氣候和生態優勢，大力推進休閑農業，加快農民收入增速，提高廣大農民的生活水平，探索鄉村建設和旅游業協同發展的新途徑。2018年和2019年，海南省農業農村廳先后推出了兩批共享農莊創建試點。

目前，對于共享農莊的研究并不少，國內學者從機制、模式、盈利方式等多個角度做了較為翔實的研究分析，但針對其實施落地的研究并不充分，建設用地指標緊缺成了大部分休閑型共享農莊建設的瓶頸。共享農莊由于其特殊性，在解決土地資源方面存在與傳統供地方式差異明顯的創新途徑。因此，本研究將聚焦于這個核心問題，整理總結相關法規政策，結合作者在海南保亭南梗共享農莊規劃項目的實踐經驗，探究海南省共享農莊的土地利用模式，為規劃實施落地提供參考意見。

1 共享農莊的概念與特征

1.1 基本概念

2018年4月，海南省農業廳發布《海南共享農莊建設規范》，明確了共享農莊的定義：以充分涵蓋農民利益的經濟組織形式為主要載體，以各類資本組成的混合所有制企業為建設運營主體，以移動互聯網、物聯網等信息技術為支撐，以農業和民宿共享為主要特征，集循環農業、創意農業、農事體驗、服務功能于一體，讓農民充分參與和受益的鄉村振興綜合經營發展模式［2］。

1.2 主要特征

根據定義可以看出共享農莊與“田園綜合體”的主要區別，在于強調“莊園化”和“共享經濟化”。前者不僅是體現三產融合的產業形態［3］，也明確了農莊由田園和旅游接待設施共同組成的空間特征。而后者的運營模式是強調通過高效網絡化連接資源供需主體的去中介化和再中介化過程［4］，使供給方的閑置資源借助網絡等第三方平臺將使用權暫時性轉移，實現生產要素的社會化，并通過提高存量資產的使用效率為需求方創造價值，其中就包含具有生產、承載、景觀等多種功能［5］的土地資源。但由于建設用地指標緊缺，存在與傳統供地方式不匹配等法律障礙［6］，限制了共享農莊的土地利用。

1.3 研究對象

在《指導意見》中，共享農莊被分為產品訂制型、休閑養生型、投資回報型、扶貧濟困型、文化創意型5種，從本質上可以歸納為兩大類：一是以農業生產為主，包括產品定制型與投資回報型。其前提條件是村莊農業產值本身特別高，發展模式的基礎是農用地的統一化經營，按現用途管理，不征收、不轉用，沒有用地相關問題，實施操作性也較為容易；二是以休閑為主，包括休閑養生型和文化創意型，一般是以土地或者村莊的景觀、生態、文化資源或游樂活動為主要吸引點。這種類型的共享農莊，農業耕作只是作為文化符號吸引游客。休閑型共享農莊通過生活、體驗、購物、餐飲、住宿等核心功能板塊的建設形成完善的旅游服務設施系統，是三產融合的莊園化體現，也是現階段大部分農業產值一般的村莊開發建設的主要方向，是本文討論的重點研究對象。

2 存在問題

休閑型共享農莊收益高，投資也相對更大，需要基于游客需求而進行各類休閑產品和基礎設施的建設，因此相比于生產型共享農莊，休閑型共享農莊對于建設用地資源的需求更為強烈，供地問題往往是項目落地的關鍵。但在現有土地制度下，建設用地指標緊缺、集體農地流轉的難度大，大部分共享農莊的業態都停留在初級的餐飲和銷售，住宿和其他休閑功能涉及較少，旅游吸引力不足。同時，部分企業由于缺少建設用地望而卻步，村民閑置資源的使用權不能實現有效共享，整體性開發有難度，農民收入不能得到提升。如何解決土地資源短缺這一制約因素，成為共享農莊現階段亟待研究的重要課題。

3 解決策略

3.1 盤活農村存量建設用地

海南農村居民點用地現狀集約利用水平低，布局分散，土地利用效率低，閑置浪費現象普遍且十分嚴重。2015年海南省農村人口398.40萬，農村居民點用地120 856.71 hm2，人均農村居民點用地296㎡［7］，是《村鎮規劃標準》（GB50188—93）確定的人均150㎡的兩倍。

對村居民點建設用地進行集約化、標準化的整合，將整治后“富余”的土地資源進行有效合理地利用，是共享農莊土地資源獲取的重要方式。在符合市縣總體規劃和村莊建設用地范圍內，允許這些富余建設用地采取入股、聯營、整合、置換等方式，重點支持發展休閑旅游養老等產業及農村三產融合發展［8］。

同時，相關政策文件也支持有條件的市縣、農墾農場通過盤活農村及農場閑置房屋、集體建設用地、開展城鄉建設用地增減掛鉤試點、“四荒地”和廠礦廢棄地、磚瓦窯廢棄地、道路改線廢棄地、閑置校舍、村莊空閑地、可用林場和水面、邊遠海島等資產資源發展“共享農莊”［9］。

3.2 以點狀供地的形式增加土地供應

共享農莊雖然以利用現有存量集體建設用地為主，但這種方式存在3個問題：第一，存量土地往往無法滿足建設規模要求；第二，存量閑置土地的流轉工作存在較大的阻力，第三，集體建設用地只能租賃，不能作為投資公司的固定資產，企業無法通過其得到融資。所以無論從運營或者招商的角度都不可避免地要利用新增建設用地，而在“僧多粥少”的背景下如何獲得新增建設用地是目前共享農莊面臨的最大難題。

首先，單列共享農莊新增集體建設用地指標。完善新增建設用地保障機制，以地域資源環境承載能力為底限，將年度新增建設用地計劃指標確定一定比例，用于支持農村新產業新業態發展［10］，重點支持發展“共享農莊”。

其次，傳統整片供地方式涉及到原有居民的搬遷補償，投資量大、實施周期長、搬遷困難，令投資方望而興嘆。2018年初，海南省《關于進一步加強土地宏觀調控提升土地利用效益的意見》中提出：積極探索在百鎮千村、共享農莊以及其他旅游項目設施建設中，主體項目周邊用地保持原貌的情況下，采取分散化塊、點狀分布的方式“點狀供地”，進一步提升土地利用的精細化、精準化、集約化程度［11］。點狀供地的優勢很多，首先，其地塊組合靈活，可以根據實際功能要求和需求量進行供給，可節約大量建設用地資源；其次，點狀供地的土地價格計算是以基地面積來核算真正的用地指標，再根據土地價值核算土地價格［12］，可為投資方節約土地成本，并將更多的資金投入到旅游服務設施中，提高共享農莊的服務品質。

3.3 土地三權分置，調動多元化主體共同發展

圍繞共享農莊的建設、運營和使用，投資方、運營方、村民、候鳥人群和來自城市的消費者都將在農莊的發展中起到重要作用，而在這個過程中，鄉村的集體土地配置效率會得到大大提高，最終形成土地的所有權、承包權、經營權三權分置，經營權流轉的格局，堅持市場主導，調動多元化主體共同發展共享農莊的積極性。

各方在共享農莊發展中的組合方式主要有3種：一是村集體、村民獨資建設，獨立運營；二是村集體、村民與其他主體合作，村集體、村民以土地經營權、宅基地使用權或村集體建設用地使用權等入股，其他主體以貨幣出資并進行建設和運營；三是村集體、村民將入地經營權等以租賃等方式流轉給其他主體，其他主體出資并進行建設和運營。總之，其組合方式是靈活的，多樣的。未來各類資本組成的混合所有制企業也可以成為建設運營主體，使共享農莊土地的利用主體具有開放性特點。

3.4 拓展土地的多元功能以實現可持續發展

共享農莊指導思想要求實現農村生產、生活、生態“三生同步”，對土地的復合利用和產業融合提出了更高的要求，在土地功能方面的重大轉變和突破，使其土地利用效率大為提高。共享農莊項目中，由傳統農業單一利用土地的生產功能，轉向綜合利用土地的生產、承載、景觀、生態、文化等功能。因此，依托農業拓展的農事體驗、觀光旅游、科普教育、休閑體驗、示范推廣等旅游項目需求明顯增加。在開發建設中，可以將部分或整村的農林用地和河湖坑塘等農業資源由運營方進行統一管理，消費者可以通過運營方進行租賃或認養，其農民或企業員工在經營活動中為消費者提供系列服務。

3.5 實現“農地＋民宿”的時間分配式共有

對于消費者而言，共享農莊的消費者多為“候鳥”人群和城市居民，他們不以農業為生，而是以休閑度假為目的在共享農莊內短期居住，其承租農地的目的也在于參與農事體驗，獲取更為健康新鮮的農產品或更為放松的休閑時間。

簡言之，消費者來到共享農莊獲取的主要是土地、民宿等設施的短時間內的使用權，其余時間，土地仍可用于農業生產。這樣就實現了企業、農戶、不同消費者對土地、設施的時間分配式共有，提高了各類資源的使用效率。

3.6 農村集體經營性建設用地入市試點

2018年年底，《土地管理法修正案（草案）》（下稱“草案”）刪去了現行《土地管理法》中關于“從事非農業建設使用土地的，必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地”的規定［13］。鄉村中存在的建設用地包括鄉鎮企業用地、農村公益性用地和農村宅基地3類，未來都可用于建設休閑度假項目。海南文昌允許村集體有償收回農戶自愿退出的宅基地，并轉變為集體經營性建設用地入市［14］，已有七塊地成功入市，未來有望在全省得以推廣。

4 項目實踐：海南保亭南梗共享農莊規劃

4.1 項目基礎情況

南梗村共享農莊位于保亭黎族苗族自治縣響水鎮，規模為254.8 hm2，其中包含南梗村小組88.4 hm2集體用地（含建設用地、經濟林地和耕地）、南春經濟場165.67 hm2（國有林場）、南春水電站0.73 hm2（國有建設用地）五類土地類型。項目所在的南梗村是黎族村莊，以農業為主要產業，種植冬季瓜菜、檳榔、橡膠、益智等經濟作物，經濟發展舉步維艱。2016年集體經濟收入10 025元，全村人均可支配收入約5 898元，約是全國平均收入水平的40%，屬貧困村。政府采取的扶貧策略是向貧困戶發放特色農畜生產資源，但農民缺乏相關的專業知識和銷售渠道，無法達到脫貧致富的目標。

項目建設的主要目標是采取整村開發模式，以農業生產為基礎，依托優越的山水林田自然資源，以健康南藥、田園生活為核心價值資源，以小環境干擾為前提，發展以生態、生產、生活和諧統一為康養主題的休閑養生型共享農莊，帶動周邊鄉村旅游發展，最終成為海南“精準扶貧”的樣板項目。本項目是海南省首個扶貧型共享農莊試點項目，現已在開工建設中。

4.2 項目共享模式與開發模式

4.2.1 共享模式

當地農民參與到共享農莊體系主要通過兩大途徑：土地使用權共享和工時共享。土地使用權共享——農民出讓自己持有閑置宅基地、農地、林地和集體用地使用權入股合作社，合作社代表集體與企業合作，完成旅游項目的建設與運營，農民通過股份分紅獲利。工時共享——農忙期農民參與農業生產服務，獲得勞務收入。農閑期通過培訓，將部分農民雇傭成工作人員（臨時演員、自然教育助教老師、旅游服務人員等），解決農民就業問題，獲得工資性收入。

消費者可以購置農莊度假單元物業，簽署使用權期限使用度假設施及附屬農田。可以獲得勞作體驗自行管理農田產出，或雇傭農民幫忙打理獲得土地產出，通過冷鏈物流到家。

4.2.2 開發模式

項目的具體開發模式為：引入兩級開發主體，一級開發主體由海南扶貧投資開發有限公司與農民合股組成運營公司，村民以土地入股，主要建設和經營公共服務設施、大眾化的旅游配套設施（餐飲、民宿等），發展以康養休閑、黎藥文化、田園生活、自然教育為主的旅游體驗項目。二級開發主體通過租賃、眾籌等多種方式從一級開發主體獲得土地的使用權，依托山林、溪流等自然資源，開發定制化、特色化、小眾的鄉村旅游設施（特色民宿等）。一級開發主體通過規劃、準入業態等多要素監管二級開發主體的建設活動。

4.3 主要經營項目及其土地獲取和利用方式

4.3.1 百畝百莊民宿

南梗村的6.93 hm2農田是景觀資源最好的區域，以田園景觀為環境，街巷鄉居為空間特征，提供體驗式農業康養度假，形成核心項目百畝百莊民宿。百畝百莊中的民宿部分的土地獲取和利用方式為盤活農村存量建設用地，同時實現“農地＋民宿”的時間分配式共有，另外也實踐了土地的三權分置，實現土地的多元功能和一、三產業的高度融合，具體操作如下。

（1）先期整合現狀閑置資源，選取部分荒廢院落或集體建設用地進行改建或重建，植入休閑服務功能，并對村莊布局進行統籌規劃，提升整體環境及公共設施服務。

（2）后期南梗村整體騰退搬遷，再進行整體生態化民宿建設，村集體將集體建設用地（圖1）以使用權出租或入股方式參與到共享農莊中。

圖1百畝百莊盤活的一處集體建設用地

（3）現 狀 的6.93 hm2農 田 區 域 以333.3～666.7 m2為單元分塊，結合農莊民宿組合成“一畝一戶”的共享農莊單元（圖2）租賃給“候鳥”或城市居民消費者。由消費者和農業專家指導決定在每個單元的農地里進行何種作物種植，種植的農產品收獲后將果實交付給委托管理的消費者。

4.3.2 南春山林精品酒店與國際研學基地

圖2百畝百莊的共享農莊單元

酒店和研學基地項目是以山林、濱水為環境，由現狀兩個水電站騰退后建設而成，用于發展康養、研學等產業，其土地獲取方式為盤活存量建設用地。其土地性質為國有建設用地，土地征用難度較小，改造阻力也會較小。南春水電站（圖3）改造為與當地環境契合的山林精品酒店（圖4），采用集合式生態建筑。南梗水電站（圖5）則改造為國際研學基地以及所配套的住宿公寓（圖6）。

圖3南春水電站現狀建筑（國有用地）

圖4改造為南春山精品酒店效果示意

4.3.3 南藥康養庭院

本項目是以田園景觀為環境的可租院落式度假產品。規劃布局依山順勢、錯落有致，建設標準為“零排放”生態建筑，運用黎族文化元素體現特色民族風情，結合庭院中益智、紅藤等當地特色南藥的種植，提供藥療康養度假體驗。

圖5南春水電站現狀建筑（國有用地）

圖6改造為國際研學基地效果示意

南藥板塊的占地規模為1.1 hm2，現有集體建設用地規模偏小，所以預期采用盤活存量建設用地和點狀供地結合的土地獲取模式，實行多個單體建筑開發建設地塊組合供地，按照“用多少、征多少，建多少、轉多少”的原則，辦理農用地轉用和土地征收手續后按建設用地實施管理。實際土地樣貌和設計效果詳見圖7～8.

4.3.4 大榕樹驛站與響水河漂流站

圖7南藥項目基地盤活的部分集體土地

圖8南藥康養庭院效果示意

大榕樹驛站占地面積約500 m2，是南梗共享農莊周邊山體游步道的起點，也是進入共享農莊的第一站，是景區中重要的旅游服務建筑。建筑立面采用石材、木材等生態環保材料。項目實施點狀布局單體開發，按照“具體項目、具體政策”的原則，采用點狀供地的土地獲取方式。而響水河漂流站由于位于二級生態紅線內，暫時采用臨時建筑的方式進行建設（圖9）。

4.4 土地獲取方式總結

圖9大榕樹驛站（左）與響水河漂流站（右）效果示意

總體而言，在滿足生態紅線和多規合一要求的原則下，共享農莊內建設用地總量為7.11 hm2。其中，由于現有指標和海南省扶貧政策的支持，新增1.99 hm2產業發展用地，0.67 hm2設施農業附屬用地，0.526 hm2基礎設施用地。新增用地避開地質災害高易發區，選擇臨近道路，坡度適宜、地上附著物較少、或者經濟價值較低的區域，呈現分散化塊、點狀分布的特征。

5 結語

共享農莊是海南省開發鄉村旅游資源、改善旅游結構的重要途徑，也是解決三農問題的重要抓手。其中休閑型共享農莊對于土地資源的需求更為突出。本文提出了海南休閑型共享農莊整村開發模式下的土地利用規劃與共享機制。在海南保亭南梗共享農莊項目的實踐中，以打造康養主題的休閑養生型共享農莊為規劃目標，研究了整村開發模式下各經營項目的用地布局和土地獲取方式，并設計了開發運營后的共享模式。本研究對海南的共享農莊和其他農業綜合體項目的規劃建設落地、鄉村振興具有重要意義。