突發性公共事件中政府形象建設的話語策略探究

韓健

【摘 要】對突發性公共事件的應對是應急管理工作的重要組成部分，而在這一具體工作中，往往涉及到政府形象的建設問題。這一特殊語境下的政府形象建設應注意六個方面的定位，分別是高效、誠信、責任、服務、民主、法治。具體的話語策略包括及時發布相關信息并回應公眾質疑，實事求是地、全面地發布相關信息，得體地發布相關信息，口徑一致地進行話語表達，綜合運用傳播渠道，認真傾聽來自民間的話語表達，完善輿情工作的相關制度。

【關鍵詞】突發性;公共事件;政府形象;話語策略

中圖分類號：G209 ? ? 文獻標志碼：A? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1007-0125（2020）25-0204-04

對突發性公共事件的應對是應急管理工作的重要組成部分，而在這一具體工作中，往往涉及到政府形象的建設問題。2016年國務院下發了《國務院辦公廳關于在政務公開工作中進一步做好政務輿情回應的通知》，要求對涉及到重大突發性公共事件的政務輿情進行迅速反應、及時發聲，最遲也要在24小時內召開專題新聞發布會進行回饋。[1]我國政府對重大突發性公共事件的輿情應對工作作出了明確的時限規定，可見對該問題的重視程度，而輿情引領和回應工作主要是通過話語來實現的。“話語”，指的是所有口頭和書面的針對特定受眾并賦予某社會產物以意義的活動。[2]本文從話語研究的層面來探討突發性公共事件中的政府形象建設策略，以期為具體的相關應急管理工作提供參考。

一、政府形象的內涵及特征

（一）政府形象的內涵

政府形象就是公眾在特定的條件下對政府由其內在特質所決定的外在表現的總體印象及評價。因此政府的形象主要取決于以下三個要素：政府本身、社會公眾以及后者對前者的認知依據和評價手段，而其中的第三個要素就與話語有關，通過話語進行的意義生產與傳播作用于政府和公眾之間，形成主體之間的互動和溝通，塑造和影響著政府的形象。

（二）政府形象的特征

政府形象具有客觀性、主觀性、可塑性、易變性、綜合性的特征。這里的客觀性指的是政府的形象首先取決于其價值理念、政策目標、組織機構、辦公人員以及現實行為。這里的主觀性指的是政府的形象不僅僅取決于其自身，也取決于其留給公眾的印象和公眾對其的評價，而這種印象和評價是帶有主觀性的。這里的可塑性指的是政府的形象可以通過話語等途徑來塑造以及重塑，可以通過政府的實際行動去爭取良好的口碑。這里的易變性指的是政府的形象取決于一系列的客觀和主觀因素，而這些因素都不會是一成不變的，因此政府形象的塑造、重塑和維護都是長期的工程，要常抓不懈。這里的綜合性指的是政府形象并非是由某個特定的單獨的要素構成的，而是多個要素組成的整體，對政府形象的考察要從多個角度出發得出總體性的結論，而不能只觀察某一個或某幾個要素，這樣無法得出全面的、公允的結論。

二、突發性公共事件與政府形象建設的關系

（一）突發性公共事件對政府形象建設的影響

突發性公共事件即突然發生，造成或可能造成嚴重的社會危害，需要采取應急處置措施以應對的事件。根據起因是否可控，可將其分為“起因主要與不可控的自然因素有關”以及“起因主要與可控的人為因素有關”兩種類型。突發性公共事件與政府形象建設之間是一種辯證的關系，可以互相作用。前者對后者的影響主要體現在以下三個方面：

首先，突發性公共事件往往和公眾的切身利益緊密相關，常常會造成公眾巨大的利益損失，甚至是生命的喪失。政府是社會公共利益的代表者，因此能否及時地、妥善地處理突發性公共事件，維護廣大公眾的公共利益，就直接影響著政府的形象。政府的權力是由人民賦予的，因此也應當用這份權力為人民謀福祉。在突發性公共事件出現之后，如果政府能夠及時妥善地處理，將損失降到最小程度，則其在人民群眾心中的地位將會進一步提高，能夠樹立良好的政府形象;相反地，如果政府在突發性公共事件降臨之際，漠視公眾利益，或是沒能夠較好地對公眾進行保護，則其形象將會一落千丈，甚至可能會影響到其公信力，進而影響其執政地位。

第二，突發性公共事件是對政府執政能力和執政水平的考驗。對突發性公共事件的應對和處理是政府的一項基本職能和工作內容。當突發性公共事件出現時，公眾對政府的期望和要求會尤其的高，政府的應對工作是否及時、有效、穩健、合理都會直接影響到公眾對其的印象和評價，直接影響著政府的形象。我國目前處在十分關鍵的社會轉型時期，各個階層的利益矛盾在一定程度上、一定范圍內被激化，滋生了一系列有待于解決的社會問題，突發性公共事件的數量也隨之增加，雖然黨和政府一直在努力，但是發展中的問題只能在發展中解決，這需要一個歷史過程。突發性公共事件往往就是社會矛盾和社會問題的一種直觀的反映，對這些事件的妥善處理本身也是在塑造和維護政府的形象，有助于提高國家的向心力，在黨和政府的領導下順利地實現社會轉型，將國家的發展提升到新的高度。

第三，在新媒體時代，曾經固有的傳播生態被打破，公眾的傳播能力和監督意識也隨之提高，傳播技術的發展為政府輿情引領和應對工作帶來了挑戰。由于信息流動迅速且覆蓋范圍廣泛，因而突發性公共事件往往一出現就會得到大量的傳播和關注，進而加大對政府形象的影響程度。突發性公共事件往往是輿論場中的輿情引爆點，不僅大量的媒體會進行全方位、多角度、大批量的集中報道，而且在自媒體時代，公眾往往也在通過“兩微一端”等媒介隨時隨地地發布和接受著相關的信息，這其中有的信息是真實的，有的信息卻是謠言，謠言對政府形象的危害極其嚴重，但卻常常被不了解真實情況的公眾所相信。當突發性公共事件的負面性牽涉到政府職能或者政府行為時，就會直接傷害到政府的形象。因此在突發性公共事件出現之后，迅速有效地與公眾進行溝通以樹立和維護政府形象極其重要。

（二）政府形象建設對突發性公共事件的作用

政府形象建設對于突發性公共事件的處理具有明顯的反作用，這種反作用集中體現在以下兩方面：

首先，政府形象直接影響著政府的號召力，進而影響應急管理工作的效率。良好的政府形象有助于政府得到絕大多數民眾的擁護，在突發性公共事件爆發的關鍵時刻能夠發揮出巨大的能動作用，為應急工作爭取時間。相反地，一個形象敗壞、不得民心的政府，必然也是沒有凝聚力和公信力的，甚至其執政地位都岌岌可危，在出現了突發性公共事件后，便難以高效地實現社會動員、調動社會資源，對突發性公共事件的應急管理工作就很可能錯過關鍵時機，釀成更大的次生災害。

另外，政府形象直接影響著社會風氣和道德環境，而社會風氣和道德環境恰恰是突發性公共事件的重要影響因素。正如前文所分析的，在突發性公共事件中，有相當一部分事件的起因是人為原因，這當中就涉及到一些有關人員的道德水準問題，正是由于這些人的瀆職疏忽，甚至于損公肥私，才導致了一些本來可以避免的突發性公共事件的出現，比如許多有關食品安全的突發性公共事件。政府自身的形象建設本身也有助于維持和提升社會的道德水準，從而有利于將很多突發性公共事件防患于未然，如果不正之風上行下效，突發性公共事件的數量可能會大大增加，惡劣程度也可能會大大加深。

三、突發性公共事件中政府形象建設的定位

（一）高效政府形象

所謂高效的政府，指的就是機構和人員少而精，具備高效率和高效能的政府。其中，高效率體現在政府僅需消耗極低的人力、財力、物力和時間成本就能夠取得極高的社會效益和勞動成果上。高效能體現在政府的公共服務與其政策目標之間高度地契合。突發性公共事件因為具有突然性、破壞性、嚴重性等特征，所以尤其需要政府具備高效率和高效能，因此，在政府形象的建設上，要符合高效型政府的定位。

（二）誠信政府形象

政府的行為對社會具有導向性，因此其誠信程度直接影響到全社會的誠信程度。如果一個政府對人民沒有最基本的誠信，想、說、做完全不一致，則會喪失基本的信譽，一個不能夠取信于民的政府是十分危險的。一個政府的執政地位是否具有合法性，重點就在于是否能夠得到絕大多數民眾的信賴和支持，信譽危機不僅影響到政府的形象，而且影響其執政地位的穩固性。一個沒有可信度的政府在突發性公共事件出現之后很難有力地協調各方面資源，因此也難以做好應急管理工作。

（三）責任政府形象

政府是公共權力的執行者和公共資源的分配者，在突發性公共事件出現后，公眾自然地會將政府視為群眾利益的維護者，甚至是挽狂瀾于既倒、扶大廈之將傾的拯救者。所以在這種特殊時期，負責任的政府會格外地受到公眾的期待，因此政府在行使權力的同時須牢記自身的責任，要不負群眾的期望。與之相對應地，負責任的政府也十分有利于應急管理工作的開展。

（四）服務政府形象

服務型政府是與官僚型政府相對而言的，后者往往出現在封建社會這種十分落后的政治形態之中，而前者則是現代社會的重要特征。服務型政府不僅有益于維護社會中每一個個體最基本的人格尊嚴，而且也有益于和諧社會的建設，有益于民主法治的進步，有益于社會效率的提高。設身處地地為群眾著想、熱情而及時地幫助群眾、積極維護人民群眾的知情權的服務型政府，能有效應對各種突發性公共事件。

（五）民主政府形象

一個政府是否能夠取得其管轄范圍內的絕大多數民眾的支持和擁護，在很大程度上取決于其民主化的程度。民主是現代型政府一個最基本的標志，也是現代型政府在國內政治公關中的首要前提，它涉及到政府和群眾之間的關系，涉及到政局的穩定，因此也影響著政府的地位和國家的長遠發展。在突發性公共事件出現之后，政府需要集中性地調撥社會資源以及時解決問題，但是這并不意味著就能踐踏民主，恰恰相反，在這種特殊時刻，一個民主的政府對于應急管理工作的開展具有十分重要的作用。

（六）法治政府形象

法治是與人治相對而言的，法治政府的理念蘊含著對現代化國家治理體系的深刻思考，在這一理念的指導下，各級政府的行為受到法律的規范。法律的規制從制度上有效地約束了政府的行政行為，保證了其科學性和現代性，有利于實現維護社會穩定的重要目標。一個國家，其政府遵守法律的程度直接影響甚至決定著該國法律的真正實現程度，決定著法律能否真正得到尊重，決定著該國法治的成效和命運。在公共事件突發時，法治政府能夠規避人治政府在應急工作中可能會激發的矛盾，從而有利于應急管理工作的高效完成。

四、突發性公共事件中政府形象建設的話語策略

（一）及時發布相關信息并回應公眾質疑

突發性公共事件出現之后，會迅速引起輿論場的軒然大波，如果政府不在第一時間主動發布與事件有關的信息，主動設置議事日程，定下輿論基調，則很可能讓謠言以及其他不利于政府形象的言論先入為主，混淆視聽，造成公眾的誤解，使政府形象的建設工作陷入被動，影響到對突發性公共事件的處理效果，而且也不利于政府之后的工作開展。有相關實驗研究已經證明，如果要把受眾在第一時間接收到的信息對其帶來的意識上的影響消除掉，所需要的信息量是第一時間接收到的信息量的幾倍，可見在第一時間主動發布相關信息的重要性。如果喪失了引領輿論的時機，即便是其他的工作已經做得很好，也有可能因為溝通工作未及時進行而影響到公眾對政府的認識，進而給政府形象帶來不利影響。此外，這種輿論引領工作并非是一蹴而就的，隨著突發性公共事件應急工作的不斷推進，與之相對應的信息發布工作和回應公眾質疑工作也要一直保持同步推進，任何一個環節的疏忽都有可能造成群眾的誤解和輿論上的被動，損害政府的形象。因此對突發性公共事件中的話語傳播工作時時刻刻都不能松懈，而這本身也是塑造高效型政府形象的題中之義。

（二）實事求是地、全面地發布相關信息

對突發性公共事件中政府話語的把握，不僅要注意時機問題，更要注意真誠問題。在如此迫在眉睫的關鍵時刻，謊言可謂是政府形象建設的最大禁忌。正如前文所述，在自媒體時代，可以在輿論場中發表言論的主體和平臺在急速增加，而且傳播的速度之快、效率之高、范圍之廣都是前所未有的，加上許多媒體本身的企業化改革，往往以追求自身利益為主要目的，而并不完全是政府的喉舌，所以一旦政府自身發布了虛假的信息，被其他的發聲主體曝光之后，政府的形象就將徹底毀于一旦。全面地發布相關信息意味著保持政府對事件處理過程及細節的透明性，而不是選擇性地公布消息，當一些事實真相對政府本身不利時，也要勇于將真相公布出來，爭取公眾的理解和原諒，并努力地挽回損失，真正地將過失補救回來，將損失降到最低限度，以有效地維護公共利益。如果只是片面地發布對政府形象有利的信息而隱瞞其他的重要信息，那么待被其他的話語主體揭露之后，就會帶來政府方面的被動，不僅損害了政府的形象，還會削弱其公信力，甚至會讓公眾懷疑政府的執政品格。實事求是地、全面地發布與突發性公共事件有關的信息，是建設誠信型、責任型政府的客觀要求。

（三）得體地發布相關信息

要想建設服務型政府，就要求政府在突發性公共事件的相關信息發布過程中注意言辭的得體性。在千鈞一發的關鍵時期，政府辦公人員尤其要注意抵制封建社會的官本位思想，要擺正心態和位置，做好人民公仆，謙和地、真誠地與公眾進行開誠布公的對話。如果不顧民間疾苦，在重大特大的突發性公共事件降臨之際，只顧打官腔，傲慢冷漠地與公眾對話，只會損害政府的形象，甚至在災難降臨之際激發民眾對相關政府部門的仇視心理。相反地，如果政府能夠換位思考，站在群眾的立場上對其進行無微不至的關懷，則政府的形象將會得到進一步的提升。因此，溝通的技巧固然重要，但是溝通的姿態或許更加關鍵。

（四）口徑一致地進行話語表達

很多突發性公共事件涉及到的都不僅限于某一個政府部門，而是會涉及到多個相關的機關單位，這里就涉及到各部門之間的話語表達是否一致的問題。如果各個有關部門在事件相關信息的發布方面彼此矛盾，相互沖突，各說各話，會導致輿論場的混亂，甚至會授人以柄，被人利用，并引起公眾對政府的懷疑，認為政府輿論中存在謊言，進而大大影響政府的信譽和形象，使政府陷入被動，不利于其迅速地調集社會資源和進行社會動員，這就會給本來就對反應時間要求極高的突發性公共事件的應急管理工作帶來不利的影響。因此各部門在發布有關信息、進行輿情引領之前，首先應當統一思想，互通聲氣，避免因為彼此之間事先掌握的信息存在出入，或有些部門未全面掌握相關信息而帶來不必要的麻煩。這并不意味著要傳播虛假信息，而是為民眾負責，科學嚴謹，這樣做是責任型政府形象建設的必然要求。

（五）綜合運用傳播渠道

正如前文所述，當下是一個新媒體時代，信息傳播渠道的立體化帶來了政府輿情引領工作的挑戰，但是同時也帶來了機遇，因為新媒體技術也為政府的信息公開以及與公眾之間的對話拓寬了渠道，政府的發聲平臺大大增多了。因此當突發性公共事件不以人們的意志為轉移地降臨之后，政府就能夠全面地、立體地運用各種媒介，及時地進行信息的傳播，這既是新媒體技術革命給輿情引領工作帶來的便利，也是現代輿情引領工作應當具有的時代特征和進步性，而這恰恰是建設高效型政府的要求。

（六）認真傾聽來自民間的話語表達

前面的五點策略重點探討的是政府自身的話語表達，但是在突發性公共事件出現之后，不能夠只單純地做傾訴者而不做傾聽者，交流是雙向的，甚至是多向的，在哈貝馬斯所提出的公共領域理論中，強調民主社會中公眾的利益表達和社會參與，因此政府在應急工作中與公眾進行交流時，不能夠阻塞其言路，不僅僅是要保證其知情權，更要保證其發言權，要積極主動地為群眾搭建便捷的、公平的、通暢的利益和情感表達平臺，廣開言路，真正地將群眾路線落到實處，相信群眾的智慧有益于突發情況的解決，相信政府和公眾的密切協作有利于應急工作更快更好地開展。此外，在輿情引領方面存在著“第三方規則”，即當事方的話語內容有的時候公眾并不相信，而第三方（即非當事方）的話語內容卻往往更容易被接受，因此政府應該避免信息發布的“一言堂”現象，接受并鼓勵來自于第三方的敘述聲音，包括學者、媒體、群眾等等，但是對于其中蓄意制造謠言的話語主體要進行嚴懲，不能任其口無遮攔，否則會給應急工作帶來不必要的麻煩。認真傾聽來自于民間的話語表達，鼓勵第三方的話語行為，是建設民主型政府的題中之義。

（七）完善輿情工作的相關制度

依法行政、建設法治政府形象的理念要求應對突發性公共事件時，輿情引領工作也要嚴格遵循相關的法律法規和規章制度。首先，有必要進一步完善和執行打擊散布謠言行為的法律法規;第二，進一步完善新聞發布制度，《國務院辦公廳關于在政務公開工作中進一步做好政務輿情回應的通知》中規范了新聞發布的時間，其他方面也需要進一步地進行規范;第三，進一步完善公眾參與制度，在突發性公共事件出現之后，媒體和群眾的話語傳播不應再呈現混亂的狀態，要完善媒體和群眾與政府對話的渠道，使其規范化，而不是一片嘩然，抑或是只允許其發聲，但是并不真正采納，否則這種對話就會顯得沒有意義，對突發性公共事件的應急管理工作起不到真正的推動作用。

本文總結了在突發性公共事件的應急管理工作中政府形象建設的話語策略，這些話語策略對于輿情引領工作具有現實性的意義，應當與其他方面的應急工作配合開展，包括建立健全應急機制等，以促進國家應急工作能力的進一步提升。

參考文獻：

[1]國務院辦公廳.關于在政務公開工作中進一步做好政務輿情回應的通知[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2016-08/12/content_5099138.htm，2016-8-12.

[2]Phillips&Lawrence&Hardy.Discourse and institution[J].Academy of management Review Vol，2004，29（4）.