堅定維護以聯合國為核心的全球治理體系

趙萌

資深外交官吳紅波于2012年7月至2017年7月出任聯合國副秘書長，成為第八位出任聯合國副秘書長的中國人。他從上世紀七十年代起開始從事外交工作，曾任外交部部長助理，中國駐德國、菲律賓大使等職。2019年11月，吳紅波出任中國政府歐洲事務特別代表。在聯合國成立75周年之際，吳紅波大使接受了《世界知識》雜志專訪。

《世界知識》：在聯合國任職期間，您主要推動了哪些事務的發展？哪些工作具有難點？

吳紅波：經我國政府推薦和聯合國高層面試，我于2012年7月開始擔任負責全球經濟和社會事務的聯合國副秘書長。經社理事會是聯合國最早和最重要的機構之一。在五年任期中，我是聯合國秘書長在經濟社會事務方面的首席顧問，就可持續發展、氣候變化、發展籌資、互聯網治理、土著人、人口等方面提供政策建議。我具體負責聯合國秘書處對聯合國大會、經濟及社會理事會及其附屬機構的實質性支持。我最值得驕傲的是，協助和支持聯合國成員國就《2030年可持續發展議程》達成協議，開啟了全球可持續發展的新歷程。我還曾擔任聯合國可持續交通全球會議、聯合國第三屆發展籌資問題國際會議、第三屆小島嶼發展中國家問題國際會議以及首屆聯合國海洋大會等四個聯合國大會的秘書長。

2012年10月8日， 吳紅波出席第67屆聯大二委一般性辯論。

俗話說，“眾口難調”。聯合國有193個成員國，又分成不同的國家集團，如歐盟、77國集團、非洲集團、小島國發展中國家、最不發達國家、內陸國家，等等。各集團和國家都有不同的政治和經濟訴求，要想達成共識很難。要想就2015年后15年的全球發展方向和目標達成協議，真是難上加難。在政府間談判進程中，有很多困難和挑戰。例如，可持續發展目標究竟要定多少？發展中國家與發達國家是否用同一標準？發展融資從哪里來？如何監督議程的落實？等等。但在所有全球議題中，發展問題是國際社會共識最多的領域，這就是聯合國成員國能夠達成協議的基礎。

《世界知識》：有媒體曾報道，2015年，您與500多位同事歷盡艱苦，促成了《2030年可持續發展議程》。能不能講講這背后的故事？

吳紅波：正如我在前面講過的，聯合國可持續發展議程的談判是一個艱苦和復雜的政府間進程。例如，談判初期，聯合國共收集了500多個可持續發展目標建議，這顯然是無法落實的，但各方都不愿割舍。經過篩選和精簡，特別是艱苦的談判，最終將目標降到17個，實屬不易。又如，發達國家很早就承諾將捐獻每年本國國民總收入（GNI）的0.7%支持發展中國家，但是迄今29個發達國家中僅有五個達標。發達國家何時完全兌現自己的承諾又是一個難點。再如，“共同但有區別”的責任原則。即處于不同發展階段的國家，在落實可持續發展中應有適合本國國情的不同目標，不能一刀切。以中國為首的廣大發展中國家與發達國家就此原則進行了博弈，最后將此原則寫入協議。

《世界知識》：您在任期間，正值聯合國快速發展、中國與聯合國交往日漸加深之際。您如何評價中國這一時期的聯合國外交以及中國在聯合國中發揮的作用？

吳紅波：我國是戰后國際秩序的受益者和維護者，也是多邊主義的推動者和多邊組織的參與者。中國加入了幾乎所有的政府間國際組織，加入了400多項多邊條約。中國正在國際事務中發揮越來越重要的作用。這些作用可以概括為幾點：第一，維護世界和平與正義。這體現在積極參與維和行動，中國已派出三萬多人參加29項維和行動，18人犧牲。目前，有3000多名中國維和人員正在世界各地職守。中國還率先成立常備維和警隊和8000人維和待命部隊。第二，積極促進南南合作。中國向166個國家提供近4000億人民幣援助，派遣60多萬援助人員。中國還設立“南南合作援助基金”，首期提供20億美元。第三，推動全球可持續發展。積極參與《2030年可持續發展議程》的制定并維護發展中國家的利益。主動將17個目標納入“十三五規劃”。還設立為期10年的兩億美元的中國—聯合國和平與發展基金。第四，以中國理念和倡議引導全球發展。闡述構建人類命運共同體理念，提出嶄新的共同發展理念。

《世界知識》：未來，中國在聯合國中還可以做些什么？

吳紅波：隨著中國國力和國際影響力的日益增長，中國在國際事務中發揮的作用也日益增強。今后，我認為中國可以發揮以下作用：第一，堅持多邊主義，維護以聯合國為核心的全球治理體系。目前，美國特朗普政府推行單邊主義，擾亂了國際秩序。中國堅決支持多邊主義，堅定維護聯合國的核心地位，對于國際社會具有極其重要的意義。第二，推動構建人類命運共同體，鞏固國際社會的團結。第三，率先落實可持續發展，為國際社會做表率。實現可持續發展和應對氣候變化將是疫后恢復全球經濟和社會發展的重要手段。第四，向國際社會提供更多的公共產品。我國已先后提出“一帶一路”、亞投行、進博會等中國方案。中國應更加積極參與聯合國及其它國際組織的活動，貢獻中國經驗和方案。

《世界知識》：有觀點認為，在一些全球問題上，聯合國發揮的作用有限，很多人開始質疑聯合國的權威。聯合國的地位會不會逐漸被削弱？聯合國當前面臨的主要挑戰有哪些？

吳紅波：聯合國有三大支柱，即維護和平、促進發展、保護人權。我認為，75年來，聯合國一直在以下領域發揮著重要作用：聯合國憲章和聯大決議構成了當代國際關系的法律基礎;采取維和、制裁、動武全球行動，維護和平與安全;制定千年發展目標、可持續發展目標、氣候變化巴黎協定等全球行動規則;對全球局勢權威性評估，例如世界衛生組織對新冠病毒大流行疫情的評估和政策建議;廣大弱小國家不可替代的發言平臺。可以說，沒有聯合國，世界會很糟糕;如果沒有聯合國，人們還會再成立一個類似的機構。

2018年4月9日，中國維和警察部隊在河北省廊坊市中國維和警察培訓中心舉行防暴演練。

除了美國推行單邊主義和“美國優先”使聯合國處于困境外，聯合國正面臨著新的國際形勢和更深層次的挑戰。一是參與全球治理的國家大量增加。聯合國目前有193個成員國，除30多個發達國家外，都是發展中國家。這一變化打破了少數大國壟斷國際事務的傳統格局。二是世界政治格局發生了重大變化。聯合國成立后，人們經歷了長達45年的冷戰對峙狀態。此后是大國間博弈和貧富國家間的競爭。這些變化正在推動全球政治格局的演化。三是經濟全球化遭遇空前挑戰。美國利用民眾的不滿情緒，率先對經濟全球化和多邊貿易全面否定和猛烈抨擊，使經濟全球化受到前所未有的沖擊。四是科技與產業變革帶來顛覆性變化。在當前科技革命與產業變革當中，新興國家正在奮起直追，縮短了富國和窮國的差距。目前的科技與產業革命將對全球治理和國家力量平衡產生顛覆性變化。

《世界知識》：也有觀點認為，安理會如何既能反映大國權力分配又能保證效率和具有廣泛國家代表性是一大難題。日前，俄羅斯總統普京撰文稱，呼吁取消五常一票否決權的建議是不負責任的。只有五常能夠維護世界秩序。您如何看待這個問題？

吳紅波：走過75年的聯合國，確實需要與時俱進、革故鼎新。聯合國安理會的改革問題已經討論很長時間。該問題涉及各方切身利益，有爭議是正常的。我認為：第一，安理會改革不能急功近利。只有協商一致達成的方案才能真正有利于增強安理會的權威性和有效性，才能真正贏得全體成員國的廣泛信任和支持。第二，占聯合國絕大多數的發展中國家在安理會中代表性嚴重缺乏。因此安理會的擴大，應優先考慮發展中國家。第三，為了維護聯合國整體利益，不應為安理會改革設定時限。

安理會改革只是聯合國改革的一部分，其它領域的改革也同等重要。聯合國一直在改革以適應國際形勢的變化，但道路曲折復雜。中國支持古特雷斯秘書長在和平安全、經濟發展、內部管理三大領域對聯合國系統進行改革的努力。同時，應該清醒認識到，聯合國的改革極為復雜，牽扯各方利益，不會一蹴而就。

《世界知識》：您在聯合國任職，對美國也有近距離觀察。您如何看待中美關系對聯合國未來發展的影響？

吳紅波：自美國總統特朗普上臺后，美國在聯合國推行單邊主義的做法引起國際社會的強烈不滿。例如，在表決聯合國決議案時，有不少國家不投票支持美國，時任美國常駐聯合國代表黑莉就公開講，“不投美國票的國家注意啦，我要記名字啦”。同時，美國還極力封殺中國向國際組織推薦的負責人候選人，并揚言：選哪個國家的人都可以，就是不能選中國人。

聯合國要想成功，大國的團結，特別是安理會常任理事國的團結是十分重要的。只要美國繼續采取單邊主義和霸凌行徑，聯合國的前途就將是曲折和坎坷的。但我認為，聯合國建立之初的基礎和原則還在，絕大多數國家仍然堅定支持以聯合國為核心的全球治理體系。

《世界知識》：聯合國是國際秩序的重要載體，在全球治理中處于核心地位。在新冠疫情仍持續蔓延、單邊主義沖擊多邊主義的形勢下，國際秩序的走向是什么？又將如何影響聯合國？

吳紅波：在過去100多年中，人類兩次試圖建立維護世界和平與發展的全球治理機制。國際聯盟失敗了。聯合國已有75年歷史了，正處于前所未有的國際新舊格局轉換中。這將是一個長的調整期。對于此，我有幾點思考。

一是維護聯合國核心地位。聯合國在總結國際聯盟失敗教訓基礎上制定了一系列重要原則，例如：成員國主權平等;反對侵略戰爭;不干涉內政;民族自決等。《聯合國憲章》和聯合國大會通過的決議規則依然是指導和規范國際事務和行為的準繩。沒有聯合國，世界將變得更加無序。

二是推動國際秩序變革。現行國際秩序產生于二戰后。但國際秩序具有雙重性：即聯合國秩序和以大國主導的強權秩序。全世界絕大多數國家都是聯合國成員國，聯合國秩序總體是公正、合理的，但一直受到強權秩序的挑戰和干擾。長達四十多年的冷戰，就是強權秩序挑戰和綁架聯合國秩序的實例。目前聯合國正受到某個國家單邊行動的挑戰。因此，在政治方面，秩序變革主要是推動國際事務民主化，增加廣大發展中國家的話語權，減少強權秩序的干擾。在經濟方面，秩序變革主要是創新體制和機制，以適應形勢發展。

三是用可持續發展促進國際合作。在當前重大國際議題中，國際社會能達成完全一致的并不多。可持續發展合作應成為當前國際社會加強團結、完善全球治理機制的新基礎。

四是以人類命運共同體塑造新價值觀。中國是戰后國際秩序主要建構者和維護者。2013年，習近平首次提出構建人類命運共同體的倡議。構建“人類命運共同體”已成為中國“國際秩序觀”的核心。中國提出構建人類命運共同體的理念以及“一帶一路”、亞投行等中國方案，正在凝聚起越來越多的國際共識。凡是符合世界人民利益的理念和方案，終將為國際社會所接受。

1971年10月25日，第26屆聯合國大會通過2758號決議，恢復中華人民共和國在聯合國的合法權利。圖為決議通過時的聯合國大會會場。

《世界知識》：國際組織機構總部在中國設立不足以及中國人在國際組織任職少一直是熱議話題。您對這兩個問題怎么看？“國際公務員”應具備哪些能力和素質？

吳紅波：目前有28個聯合國機構在華設立辦事處。應該說，聯合國及其機構在華已經有了充分的代表性。據我所知，目前只有國際竹藤組織將總部設在北京。至于其它國際組織機構未把總部設在中國的問題，這里有歷史原因，比如，當年亞洲開發銀行曾決定將總部設在上海，后因我國的解放戰爭，亞行總部才改設到菲律賓馬尼拉了;也有條件是否成熟的問題，比如，現有國際組織都已經有總部，如果沒有特殊理由是不會再搬遷的。

目前，聯合國國際公務員總數為37505人，來自187個國家（2018底統計）。中國籍工作人員總計有546人，僅占總數的1.46%。而中國受國別限額（指專業官員）的職數共有89人。根據聯合國的規定，中國的理想人數是169～229人。可見，我們連底線都未達到。聯合國副司級（D1）官員共有538人，中國有7人;正司級（D2）官員共有156人，中國有5人。可以看出，中國籍聯合國公務員總體數量不足。導致這個現象有聯合國職位競爭激烈以及非英語國家語言能力先天不足等原因。

我覺得中國籍國際公務員應具備以下素質和能力：一，忠誠祖國。聯合國公務員的個人行為直接影響祖國聲譽和利益。要學會正確處理國際事務與國家利益的關系。熟悉國情。有些入職聯合國的人員缺少對中國國情的了解。中國目前具有發達和發展國家雙重屬性，還有新疆、西藏、臺灣等涉華敏感問題，不了解國情，不能成為合格的國際公務員。二，精通政策。要熟悉聯合國在各領域的政策和國際法，同時也要知道主要國家和國家集團的利益所在和訴求。長于溝通。要有過硬的外語能力，能夠在不同國家集團間斡旋，促進共識。