美軍駐留經(jīng)費(fèi)談判

龐中鵬

一架美軍空中加油機(jī)在沖繩嘉手納美軍基地準(zhǔn)備起飛。

2020年秋季，日美關(guān)于2021年度起的五年間駐日美軍駐留經(jīng)費(fèi)日方負(fù)擔(dān)額的談判將正式開始。前不久，原美國總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理博爾頓在回憶錄中披露，特朗普要求日方每年承擔(dān)80億美元駐日美軍費(fèi)用，這相當(dāng)于目前日方負(fù)擔(dān)額預(yù)算的四倍以上。實(shí)際上，特朗普政府對(duì)韓國與德國也提出了類似要求，甚至不惜以大幅撤出駐留美軍相要挾（駐德美軍已經(jīng)計(jì)劃要撤出1.2萬人）。特朗普入主白宮后，美日關(guān)系發(fā)生了一些微妙變化。美方頻頻向日本施壓，要求其承擔(dān)更多經(jīng)費(fèi)，乃至發(fā)出撤走駐日美軍的威脅，甚至揚(yáng)言要退出《日美安保條約》。

? ?“溫馨預(yù)算”的由來

二戰(zhàn)戰(zhàn)敗后的日本與美國達(dá)成了一種畸形的同盟關(guān)系——美主日從。1952年日美根據(jù)《日美安全保障條約》簽訂《日美行政協(xié)定》，詳細(xì)規(guī)定了駐日美軍的地位及特權(quán)，主要包括日本向美軍提供基地和設(shè)施，承認(rèn)美國使用、管理和保衛(wèi)這些基地及設(shè)施的權(quán)利，日本每年向美國支付1.55億美元的防衛(wèi)經(jīng)費(fèi)等。1960年日美簽署新安保條約之后，《日美行政協(xié)定》更名為《日美地位協(xié)定》。根據(jù)這一協(xié)定，日本政府負(fù)擔(dān)美軍在日本境內(nèi)的相關(guān)駐軍費(fèi)用。1978年以前，這筆費(fèi)用主要是基地的土地租金，而基地的設(shè)施維護(hù)費(fèi)和人工費(fèi)等則由美方自行負(fù)擔(dān)。但是，從20世紀(jì)70年代后期起，美方要求日本進(jìn)一步增加負(fù)擔(dān)美軍基地的費(fèi)用。從1978年度起，日本政府開始承擔(dān)美軍基地日本籍雇員的部分勞務(wù)費(fèi)用（當(dāng)時(shí)是62億日元）。但這筆支出并不在《日美地位協(xié)定》框架之內(nèi)，因此，也就沒有法律依據(jù)。當(dāng)時(shí)日本防衛(wèi)廳長官金丸信對(duì)此事的解釋是“從關(guān)懷和溫馨的立場(chǎng)出發(fā)，盡量做出努力”。這就是“溫馨預(yù)算”（或者叫“關(guān)懷預(yù)算”）一說的由來。

1987年起，日美兩國在《日美地位協(xié)定》的基礎(chǔ)上，又相繼簽訂了多個(gè)“特別協(xié)定”（有效期一般是五年左右），并將“溫馨預(yù)算”以特別立法的形式固定下來且逐年增長，甚至擴(kuò)大至駐日美軍基地的住宅、水電煤氣等消耗費(fèi)用。1991年起，日本政府全面負(fù)擔(dān)起美軍基地的水電煤氣費(fèi)。1996年美軍將沖繩北部一處大型軍事基地歸還日本，把因訓(xùn)練轉(zhuǎn)移帶來的費(fèi)用又壓在了日本身上。20世紀(jì)90年代末期后日本經(jīng)濟(jì)長年不景氣，“溫馨預(yù)算”總額增幅不大，再加上沖繩民眾不滿日本政府增加駐日美軍經(jīng)費(fèi)，所以在2009年以后，“溫馨預(yù)算”基本保持在每年約1900億日元左右的水平。2016年1月，日本與美國就日方負(fù)擔(dān)的駐日美軍經(jīng)費(fèi)簽署特別協(xié)定，規(guī)定2016～2021年度五年間的溫馨預(yù)算總額約達(dá)9465億日元（約合人民幣528億元），比以往五年的預(yù)算總額微增約133億日元。

日本選項(xiàng)有限

目前擺在日本面前的選項(xiàng)，不外乎是三個(gè)：答應(yīng)、談判、拒絕。但作為日美同盟關(guān)系中的弱勢(shì)一方，日本可選項(xiàng)畢竟有限，且留給日本的時(shí)間已經(jīng)不多了。今秋開始的新一輪日美磋商談判注定充滿艱難。

如果答應(yīng)美方要求，大幅提高負(fù)擔(dān)數(shù)額，這對(duì)日本必定是充滿苦澀的選擇。60多年的日美同盟帶給日本很多屈辱的記憶。同盟關(guān)系的不平等、美國的重重壓力、美軍基地迭出的擾民事件、沖繩民眾反復(fù)的抗議示威等，給日本特別是普通民眾留下的是難以去除的傷痛。接受美方獅子大開口的漲價(jià)要求，將激活日本民眾心中久已存在的反美訴求，特別是在沖繩，民眾必定更加難以接受，不排除在沖繩爆發(fā)新的大規(guī)模民眾抗議示威浪潮的可能性。

如果與美方討價(jià)還價(jià)，這對(duì)日本是最現(xiàn)實(shí)的選項(xiàng)，也是雙方接下來就要進(jìn)行的工作。但關(guān)鍵是，如何談判才能達(dá)成令雙方都滿意的結(jié)果？而“雙方滿意”，一是美方是否滿意，尤其是特朗普政府是否滿意，而特朗普滿意的標(biāo)準(zhǔn)無非是按照他自己的劇本演戲，即日本滿口承諾大幅增加經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)，而且增加得越多越好;二是日方會(huì)否滿意，日本滿意的標(biāo)準(zhǔn)也無非是不能再繼續(xù)“漲價(jià)”了，現(xiàn)在日本負(fù)擔(dān)的經(jīng)費(fèi)額已經(jīng)夠多了，如若再多，會(huì)超出日本納稅人的承受度、并會(huì)拉低日本現(xiàn)內(nèi)閣民意支持率，甚而威脅到日本內(nèi)閣執(zhí)政基礎(chǔ)等;三是沖繩民眾是否滿意，如果不理會(huì)沖繩民眾的合理訴求，即使日美雙方達(dá)成談判協(xié)議，也會(huì)遺留“后遺癥”，沖繩民眾隨時(shí)都會(huì)爆發(fā)反美抗議浪潮。

如果拒絕美方的強(qiáng)硬要求，繼續(xù)維持目前日方負(fù)擔(dān)的額度，未來還要談判進(jìn)一步壓縮日方負(fù)擔(dān)額度，這對(duì)日本將是非常艱難的，而且會(huì)給日美關(guān)系帶來消極影響，盡管這種影響不是致命的，但肯定是深遠(yuǎn)的。

近年來盡管日本外交獨(dú)立性得到一定增強(qiáng)，但在涉及日美同盟關(guān)系時(shí)是否能完全走向獨(dú)立，還留有相當(dāng)?shù)囊蓡枴Ｈ彰狸P(guān)于駐日美軍經(jīng)費(fèi)的糾葛，本身就反映了日本外交走向完全獨(dú)立的難度與艱澀。如果日本對(duì)美國的漲價(jià)要求一口回絕，很可能會(huì)出現(xiàn)以下態(tài)勢(shì)：特朗普重演在德國的故伎，下令縮減駐日美軍人數(shù)，雖然縮減多少、縮減后的部隊(duì)人員安置到何處，都是特朗普留給自己或繼任者的棘手難題。日美關(guān)系也將發(fā)生變化，要么惡化、美方大幅撤走駐軍;要么日本外交獨(dú)立性增強(qiáng)，日美關(guān)系逐漸恢復(fù)到平等的正常關(guān)系。東亞安全保障格局也有可能發(fā)生重大變化，日本逐漸以一個(gè)獨(dú)立的外交行為體出現(xiàn)在國際舞臺(tái)上。

經(jīng)費(fèi)談判影響幾何

今秋日美關(guān)于駐日美軍經(jīng)費(fèi)談判，受新冠疫情影響，可能會(huì)有所推遲，但毋庸置疑，談判終將會(huì)按照原定的日程逐漸展開，并在明年2021年新的五年駐日美軍經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行周期開始之前談妥。

對(duì)即將展開的談判，日本媒體做出了形象比喻：要打開“潘多拉魔盒”了。確實(shí)，這一輪談判在后新冠疫情時(shí)代到來和特朗普時(shí)期微妙的亞太地區(qū)形勢(shì)下，呈現(xiàn)出日美關(guān)系不同以往的新特征。

2020年是新日美安保條約簽署60周年紀(jì)念年份，又是二戰(zhàn)日本戰(zhàn)敗75周年紀(jì)念年份。戰(zhàn)后75年來，日本與美國的關(guān)系千絲萬縷，無法回避。對(duì)于進(jìn)入下一個(gè)60周年周期的日美安保關(guān)系，雙方將作何打算，是日美兩國敏感、棘手但又不得不認(rèn)真應(yīng)答的重大課題。美國軍事占領(lǐng)日本，但要日本“埋單”，而且還要日本不斷增加這個(gè)“埋單”數(shù)額，是否合理，至今日美都是各執(zhí)一詞。在美國看來，美國付出大量人員與心血為日本提供安全保護(hù)，理應(yīng)得到經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，日本承擔(dān)駐軍費(fèi)用合情合理。在日本看來，美國提供軍事保護(hù)（包括核保護(hù)傘），日本無所怨言;美軍在駐日基地為所欲為，日本也可忍受;美軍駐留人員各類經(jīng)費(fèi)開支，日本亦可一定程度接受并可以代為繳納，但長年的經(jīng)費(fèi)開支突然大幅度增加，日本可能就難以承受了。不是日本政府拿不出錢來，而是民眾的不滿和抗議讓日本政府擔(dān)負(fù)不起。

打開后的“潘多拉魔盒”，飛出了很多不安與災(zāi)難。沖繩沸騰的民怨是多年來日美關(guān)系的一個(gè)縮影，也是日美糾紛與矛盾的潛在燃點(diǎn)。為了顧及日美同盟關(guān)系的面子，日本政府不惜忽視沖繩民眾多年的呼吁。但如果這種吁請(qǐng)與訴求始終得不到回應(yīng)，日本民眾對(duì)駐日美軍的負(fù)擔(dān)又持續(xù)加重，給日美雙方造成的后果就可想而知了。

（作者為中國社科院日本研究所副研究員）