我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的公共安全風(fēng)險(xiǎn)及對策探討

文/劉馨蔓

城鎮(zhèn)化是由農(nóng)業(yè)為主的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會向以工業(yè)和服務(wù)業(yè)為主的現(xiàn)代城市社會逐漸轉(zhuǎn)變的歷史過程，我國城鎮(zhèn)化已步入快速發(fā)展階段，建國以來我國城鎮(zhèn)化率及年增長值如 圖1 所 示，2014 年3 月16 日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020 年）》(中發(fā)〔2014〕4 號)，提出的目標(biāo)為2020 年常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2019 年我國常住人口城鎮(zhèn)化率為60.60%，目前這一目標(biāo)已提前實(shí)現(xiàn)。隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的全面推進(jìn)，受自然環(huán)境變化、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城市規(guī)劃布局不合理、社會治理水平不到位等因素影響，近年來各類突發(fā)事件呈高發(fā)態(tài)勢，重特大突發(fā)事件頻發(fā)，如2014年上海外灘踩踏事件、2015 年天津“8·12”爆炸事故及深圳“12·20”滑坡事故、2019 年江蘇響水“3·21”爆炸事故、2020 年新型冠狀病毒肺炎疫情等，城市公共安全形勢日趨嚴(yán)重，嚴(yán)重制約了我國經(jīng)濟(jì)社會的安全發(fā)展，已經(jīng)成為社會各層面普遍關(guān)注的問題。2018 年中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)城市安全發(fā)展的意見》，提出“促進(jìn)建立以安全生產(chǎn)為基礎(chǔ)的綜合性、全方位、系統(tǒng)化的城市安全發(fā)展體系，全面提高城市安全保障水平”。國家關(guān)于城鎮(zhèn)化的一系列重大戰(zhàn)略部署，為今后一個時期的城市公共安全管理提供了行動指引，同時對城市公共安全工作提出了新的要求。

圖1 我國城鎮(zhèn)化率及年增長值（1949-2019年）

城鎮(zhèn)化對公共安全的影響具有全局性、長期性和復(fù)雜性的特點(diǎn)，我國70%以上的城市、50%以上的人口分布在自然災(zāi)害嚴(yán)重的地區(qū)，城市面臨各種災(zāi)害事件的巨大威脅；各種極端災(zāi)害往往不是單一災(zāi)害作用，而是伴隨著多種災(zāi)害的次生、衍生或耦合；科技發(fā)展和應(yīng)用加速了城市新安全問題的產(chǎn)生，新技術(shù)、新材料、新工藝、新設(shè)備的大量應(yīng)用及新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的涌現(xiàn)帶來各類未知風(fēng)險(xiǎn)因素增加；城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速和不平衡使社會不穩(wěn)定因素增多，各種人為破壞事件多發(fā)（見圖2）。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的公共安全問題已引起了國內(nèi)學(xué)界的廣泛關(guān)注，相關(guān)研究集中在城市公共安全的體系架構(gòu)、內(nèi)涵特征、宏觀對策以及特定行業(yè)領(lǐng)域等方面，本文主要結(jié)合近年來我國城市安全風(fēng)險(xiǎn)特征，針對城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的公共安全問題及對策開展了相關(guān)研究。

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的典型公共安全風(fēng)險(xiǎn)

圖2 以“人”為核心的新型城鎮(zhèn)化對城市公共安全的挑戰(zhàn)

我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程發(fā)展迅速，用幾十年的時間完成了西方國家近百年的城鎮(zhèn)化歷程，城市人口、財(cái)產(chǎn)、物流、危險(xiǎn)能量和物品高度集中，城市脆弱性突出，現(xiàn)階段城市安全風(fēng)險(xiǎn)形勢嚴(yán)峻復(fù)雜，主要表現(xiàn)在以下四個方面。

自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)

城市建設(shè)和發(fā)展不斷地改造城市的自然環(huán)境并造成一定程度的損害，加大了自然災(zāi)害產(chǎn)生概率，與此同時，隨著城市人口高度集聚，城市運(yùn)行基礎(chǔ)設(shè)施承載能力與需求不匹配，城市安全韌性不足，自然災(zāi)害對城市安全的影響日趨嚴(yán)重，且引發(fā)次生、衍生災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)較高，應(yīng)對自然災(zāi)害威脅成為我國城市的一大挑戰(zhàn)和考驗(yàn)。我國城市面臨的自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)主要包括洪澇災(zāi)害、地震災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、氣象災(zāi)害、海洋災(zāi)害等，且大城市和中小城鎮(zhèn)均頻繁遭受自然災(zāi)害影響。2019 年，各種自然災(zāi)害共造成全國1.3 億人次受災(zāi)，909 人死亡失蹤，12.6 萬間房屋倒塌，農(nóng)作物受災(zāi)面積19 萬2 569 平方千米，直接經(jīng)濟(jì)損失3 270.9 億元。

事故災(zāi)難風(fēng)險(xiǎn)

城市中重點(diǎn)行業(yè)生產(chǎn)規(guī)模日益擴(kuò)大，生產(chǎn)系統(tǒng)及工藝流程日益復(fù)雜，危險(xiǎn)物質(zhì)數(shù)量或能量相對集中，事故呈現(xiàn)多樣性、突發(fā)性、連鎖性、嚴(yán)重性、放大性等特點(diǎn)，生產(chǎn)安全事故存量風(fēng)險(xiǎn)和增量風(fēng)險(xiǎn)交織并存、錯綜復(fù)雜；大量農(nóng)村勞動力短期內(nèi)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)工人，而相應(yīng)的安全意識及能力無法滿足要求；城市關(guān)聯(lián)性越來越強(qiáng)，對城市水、電、氣、熱、交通、通信等生命線系統(tǒng)安全提出更高要求，事故災(zāi)難防控面臨巨大挑戰(zhàn)。我國城市面臨的事故災(zāi)難風(fēng)險(xiǎn)主要包括生產(chǎn)安全事故、火災(zāi)、交通事故、城市生命線運(yùn)行安全事故、環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件、人員密集場所安全事故等。2019 年全國各類生產(chǎn)安全事故共造成2 萬9 519 人死亡。

公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的生態(tài)環(huán)境變化及人口大流動等因素，給公眾健康管理、基礎(chǔ)免疫和重點(diǎn)傳染病防控等工作帶來了難度，城鎮(zhèn)化速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于公共衛(wèi)生發(fā)展的速度，超出了公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施和發(fā)展要素的承載能力，公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)資源不足、服務(wù)能力不強(qiáng)，特別是基層衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)不能有效履行基本公共衛(wèi)生服務(wù)職能，極大影響了疾病防控和衛(wèi)生監(jiān)督等工作的開展。我國城市面臨的公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)主要包括傳染病疫情、食品安全事件、職業(yè)病、重大動物疫情等。2018 年，全國（不含香港、澳門特別行政區(qū)和臺灣地區(qū)）共報(bào)告法定傳染病發(fā)病777 萬0 749 例，死亡2 萬3 377 人，報(bào)告死亡率為1.68/10 萬。

社會安全事件風(fēng)險(xiǎn)

在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過程中，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、社會改革相對滯后、傳統(tǒng)道德文化體系受到?jīng)_擊、生態(tài)環(huán)境急劇惡化等原因，出現(xiàn)了農(nóng)民失地失業(yè)、城鄉(xiāng)人口流動、倫理道德危機(jī)所帶來的風(fēng)險(xiǎn)，已成為當(dāng)前我國各種社會安全事件爆發(fā)的根源。我國城市面臨的社會安全事件風(fēng)險(xiǎn)主要包括群體性事件、社會治安事件、恐怖襲擊等。

我國一些城市安全基礎(chǔ)薄弱，安全管理水平與現(xiàn)代化城市發(fā)展要求不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)等問題較為突出，主要體現(xiàn)在：城市建設(shè)缺少安全源頭治理，城市安全發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)不完善，城市安全缺乏整體規(guī)劃；安全治理體系尚不適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展要求，共建共治共享的城市安全社會治理格局尚未形成，信息化手段應(yīng)用不充分；城市安全基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，公共設(shè)施抵御風(fēng)險(xiǎn)能力不足；社會公共安全意識淡薄，人員安全素質(zhì)有待提高。

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中公共安全管理對策

城市安全風(fēng)險(xiǎn)種類多樣、量大面廣、錯綜復(fù)雜，需要運(yùn)用系統(tǒng)思維進(jìn)行綜合治理。在上述分析的基礎(chǔ)上，凝練總結(jié)了防范化解城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城市公共安全重大風(fēng)險(xiǎn)的主要對策措施，包括以下四個方面：

加強(qiáng)城市公共安全頂層設(shè)計(jì)及空間安全規(guī)劃

一是強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，完善城市公共安全管理體系。主動適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會新常態(tài)，準(zhǔn)確把握城鎮(zhèn)化進(jìn)程中公共安全的規(guī)律性要求及深層次問題，對我國城市公共安全發(fā)展進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，科學(xué)設(shè)定未來一段時期城市公共安全工作發(fā)展方向和主要任務(wù)，自上而下指導(dǎo)城市公共安全體系的體制、機(jī)制、制度等方面的建設(shè)，切實(shí)將安全作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的前提條件和底線約束，落實(shí)城市安全的基本要求和保障措施。

二是實(shí)施基于風(fēng)險(xiǎn)的城市空間布局規(guī)劃，提高區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)防控能力。研究制定城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)評估指標(biāo)體系及評估辦法，全面實(shí)施城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)評估工作，建立科學(xué)、規(guī)范、系統(tǒng)、動態(tài)的公共安全風(fēng)險(xiǎn)識別及管控機(jī)制，指導(dǎo)城市公共安全規(guī)劃及空間布局，并納入城市國土空間總體規(guī)劃實(shí)施，著重分析化工園區(qū)、港區(qū)等重點(diǎn)功能區(qū)和危險(xiǎn)品倉庫、油氣管道等重點(diǎn)設(shè)施的空間布局安全影響，保證安全防護(hù)目標(biāo)面臨的風(fēng)險(xiǎn)處于可接受水平。

推進(jìn)城市公共安全治理模式現(xiàn)代化

一是推動多方參與，構(gòu)建城市公共安全社會共治模式。進(jìn)一步優(yōu)化政府、企業(yè)和社會在城市公共安全管理中的資源配置，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任，激發(fā)社會組織活力，推動多方協(xié)同協(xié)作、互動互補(bǔ)、相輔相成的城市公共安全共同治理。創(chuàng)新社會力量參與公共安全治理工作機(jī)制，采取政府購買服務(wù)、企業(yè)委托服務(wù)、行業(yè)協(xié)會自治、保險(xiǎn)金融業(yè)參與管理等多種形式，動員各方面力量在城市公共安全領(lǐng)域提供社會化、專業(yè)化服務(wù)。

二是加強(qiáng)信息化建設(shè)，提高城市公共安全監(jiān)管效能。推動各級各部門整合或打通現(xiàn)有的城市安全相關(guān)信息系統(tǒng)，建立互聯(lián)互通、信息共享的城市公共安全一體化信息平臺。運(yùn)用工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、5G等先進(jìn)技術(shù)，針對高風(fēng)險(xiǎn)等級的場所、企業(yè)和設(shè)施設(shè)備建設(shè)安全監(jiān)控預(yù)警網(wǎng)絡(luò)，創(chuàng)新事前預(yù)警、現(xiàn)場監(jiān)管、遠(yuǎn)程監(jiān)控相結(jié)合的信息化管理手段，提高風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警預(yù)控能力。建設(shè)城市突發(fā)公共事件預(yù)警信息發(fā)布平臺，提高預(yù)警發(fā)布及時性和覆蓋率。

強(qiáng)化城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及運(yùn)行安全管控

一是加強(qiáng)安全保障基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高綜合防災(zāi)減災(zāi)能力。

加大公共安全基礎(chǔ)設(shè)施投入，統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)布局合理、功能齊全、技術(shù)先進(jìn)、適應(yīng)安全發(fā)展需要的現(xiàn)代化城市安全基礎(chǔ)設(shè)施體系，推進(jìn)事故預(yù)防、監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)、服務(wù)延續(xù)、快速恢復(fù)等方面的基礎(chǔ)設(shè)施、裝備和系統(tǒng)平臺建設(shè)，包括消防隊(duì)站及消火栓、公路安全防護(hù)設(shè)施、應(yīng)急避難場所、危化品車輛停車場等，提高城市建筑、公共服務(wù)設(shè)施、重大工程的抗震、防洪、防火等公共安全設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)城市突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)抵御能力和應(yīng)急準(zhǔn)備水平。

二是加強(qiáng)城市生命線系統(tǒng)安全管理，提升城市運(yùn)行安全水平。完善城市供水、排水、燃?xì)狻崃Α⑼ㄐ诺鹊叵鹿芫W(wǎng)信息采集共享和安全防護(hù)機(jī)制，建立城市地下管網(wǎng)動態(tài)信息管理系統(tǒng)，完善基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，落實(shí)分類監(jiān)管，重點(diǎn)解決違章占壓、第三方破壞等問題。創(chuàng)新城市運(yùn)行安全風(fēng)險(xiǎn)防控手段，強(qiáng)化城市運(yùn)行領(lǐng)域的安全監(jiān)測，推進(jìn)城市生命線系統(tǒng)預(yù)警控制自動化，提升風(fēng)險(xiǎn)管理數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化水平。提高城市生命線系統(tǒng)設(shè)計(jì)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及現(xiàn)有設(shè)施的服務(wù)能力，保障城市常態(tài)及非常態(tài)下的運(yùn)行安全。

提升全社會的公共安全意識素質(zhì)

一是加強(qiáng)安全宣傳教育，培育全民安全素養(yǎng)。積極開展公共安全主題宣傳活動，推動傳統(tǒng)宣傳手段的多樣化及宣傳形式的大眾化；鞏固拓展以互聯(lián)網(wǎng)為中心的公眾宣教平臺，建設(shè)以“一網(wǎng)兩微一端”（網(wǎng)站、微博、微信、手機(jī)客戶端）為基礎(chǔ)，以實(shí)體和網(wǎng)上模擬體驗(yàn)館為特色的新媒體集群科普宣教陣地，加大安全知識技能普及和事故警示宣傳力度。推動將公共安全教育納入國民教育體系，將安全知識納入中小學(xué)教育課程，強(qiáng)化基礎(chǔ)階段安全教育；在高等院校開設(shè)公共安全管理相關(guān)專業(yè)及課程，強(qiáng)化理論與實(shí)踐相結(jié)合的人才培養(yǎng)體系。

二是強(qiáng)化安全培訓(xùn)，提高管理者及從業(yè)人員突發(fā)事件應(yīng)對能力。制定完善公共安全培訓(xùn)教材大綱和考核標(biāo)準(zhǔn)，編寫適合分級分類培訓(xùn)的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和模塊化教材，形成基礎(chǔ)教材、專業(yè)教材、案例庫教材等組成的教材體系。制定各級公共安全管理人員輪訓(xùn)計(jì)劃，重點(diǎn)強(qiáng)化業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)，培養(yǎng)專家型管理人員。加強(qiáng)企業(yè)管理人員及崗位從業(yè)人員安全知識和自救互救、避險(xiǎn)逃生技能培訓(xùn)，強(qiáng)化一線人員突發(fā)情況現(xiàn)場第一時間處置能力。