陜西省排污許可證后監管模式探索

康楨，楊林，趙英煚，王穎

(1.陜西省環境調查評估中心，陜西西安 710054； 2.咸陽市生態環境局，陜西咸陽 712000 ；3.河北得正律師事務所，河北石家莊 050061)

黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》中提出，“改革環境治理基礎制度，建立覆蓋所有固定污染源的企業排放許可制”。《生態文明體制改革總體方案》要求，“盡快在全國范圍建立統一公平、覆蓋所有固定污染源的企業排放許可制”。《控制污染物排放許可制實施方案》提出，“改革環境治理基礎制度，建立覆蓋所有固定污染源的企業排放許可制”，快速推進落實企事業單位(固定源)排污許可制。排污許可證是企業環境守法的依據、政府環境執法的工具、社會監督護法的平臺[1]。在相關研究方面，童莉等[2]提出了全面落實企業環保主體責任的整體政策框架；梁忠等[3]對《排污許可管理條例》的內容進行了研究分析；宋國君等[4]對守法監測方案的設計和執行、固定源管理能力等方面進行了分析；許康利等[5]認為《排污許可管理辦法》對證后監管和執法指導作用不足；王軍霞等[6]認為以資料檢查為主、現場檢查為輔的監管模式能夠提高效率、降低成本。2015年開啟排污許可制度改革后，全國各地政府主管部門開展了多方位的證后監管實踐探索，深圳市通過特區立法明確規定了執行報告的法律責任；上海市通過“三監聯動”實現監管、監察、監測信息共享；河北省開展了排污口信息化試點，以信息化手段助力證后監管[7]；陜西省就落實《控制污染物排放許可制實施方案》的任務要求，以及對企業實施證后監管，開展了審計式合規管理試點探索。

1 排污許可管理的政策目標

黨的十八大以來，圍繞依法治國，我國正在全面推進國家治理體系和治理能力現代化[8]。在環境治理領域，由政府行政管理主導的污染源排放控制模式轉向了政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系。《中華人民共和國環境保護法》(2014年修訂版)推動了管理權限劃分、信息公開、公眾參與和監督方面的實質性進步，使固定源排污許可證“一證式”監管為核心的制度改革擁有了法律保證。排污許可制是依法規范企事業單位排污行為的基礎性環境管理制度，由生態環境部門對企事業單位發放排污許可證并依證進行監管。

>>排污許可制可以促進企業守法管理與政府合規監管

排污許可管理制度的最終政策目標是改善環境質量。實現該政策目標的途徑是落實固定源的治污主體責任，強化生態環境部門的依證監管能力。通過排污許可證的精細化管理，能夠約束固定源在產污、排污、治污過程中的行為，保持環境質量在可接受的范圍內，最終達到保障公眾健康與福利的目標。根據實施方案，固定源需要按照所在區域改善環境質量和保障環境安全的要求，承擔相應的污染治理責任。排污許可管理的直接目標是固定源守法排污。作為“一證式”管理工具，排污許可證中明確規定固定源依法應當遵守的環境管理要求和承擔的法律責任。特定源的污染物排放管理要求既包括執行國家行業標準等統一標準要求，也包括與所在區域的環境質量目標相關的地方管理要求。在項目準入的環評批復中，對每一個固定源，根據環境質量改善目標設定排放總量等管理要求，并將其納入排污許可證中管理。在排污許可證申領與實施階段，將重污染天氣應對等特殊時段的排放量要求，載入排污許可證中管理。此外，排污許可證中執行的許可事項還包括相應的自行監測、臺賬記錄、執行報告等要求。

2 排污許可合規管理的思路

首次發證后，企業守法和環境執法均面臨現實問題：一是企業環境管理制度不健全，管理水平不足；二是環境監管部門仍以“大水漫灌”“運動式”“抓現行”檢查為主要的監管方式。按照排污許可制改革要求，排污許可證依申請核發，即企業按照相關行業技術規范的要求，在全國排污許可證管理信息平臺填報并提交申請，由生態環境部門審核并發證。在排污許可證核發過程中，生態環境主管部門主要對企業提交申請材料的全面性和規范性進行審核，申請材料的真實性由企業承諾，企業承擔主體責任，這是排污許可制改革厘清企業主體責任和政府監管責任的重要體現。因此，在核發階段，一方面要保證排污許可證作為行政許可法律文書的規范性和嚴謹性，另一方面也要將申請和審核過程的信息，特別是重點產排污設施的運行參數、監測設施、排放口等關鍵信息記錄下來，為證后審計式合規核查提供基礎數據。

在證后監管中，要解決的問題主要包括以下兩個方面：一是企業如何做到守法，監管部門如何引導企業按證管理；二是監管部門如何按證監管，找到企業存在的問題，對問題的不同情形進行認定和處理，以達到促進守法的目的。陜西省在證后審計式合規監管研究工作中，進行了整體的制度梳理和完善，并提出“三個階段”的管理思路，如圖1所示。

圖1 陜西省排污許可“審計式”合規監管總體思路Fig. 1 The general idea of audit-like compliance monitoring of Pollutant Discharge Permit in Shaanxi Province

第一階段是證后專項檢查，設計能夠快速比對企業申報信息和現場情況的表格，由核發技術人員和執法人員進行現場檢查，旨在發現產品產能、產污情況、治理設施污染治理能力、排放口設置等存在的與排污許可證內容不符的問題。第二階段和第三階段是企業證后守法管理和政府合規監管。在企業視角下，落實排污許可證要求，提升企業按證守法管理的能力是需要解決的關鍵問題。提出的解決思路是幫助企業建立企業環保管理制度，使其既能降低企業聘用第三方技術單位存在的技術風險和道德風險，又能降低企業管理的成本，全面提升企業的環保管理水平。在監管部門視角下，夯實企業守法責任、降低監管成本、提升監管效能是需要解決的關鍵問題。提出的解決方法是審計式合規核查與執法，對企業提交的執行報告等書面材料進行核查，為現場檢查提供線索，通過審計式執法檢查，發掘環境違法行為的“證據鏈”，從而提高排污許可制度的權威性，最終促進企業守法。

3 企業守法管理與政府合規監管

3.1 企業守法管理

根據《控制污染物排放許可制實施方案》的要求，“排污許可證是企事業單位在生產運營期接受環境監管和環境保護部門實施監管的主要法律文書。企事業單位依法申領排污許可證，按證排污，自證守法”。因此，企業有責任完成自證守法任務。按照排污許可證申請與核發技術規范的要求，企業在全國排污許可證管理信息平臺填報的信息包括：(1)產品產能、原輔材料及燃料、產排污節點及污染治理設施等基本信息；(2)大氣和水污染物排放口、污染物排放及排放標準和總量要求；(3)監測點位、監測因子、監測頻次等自行監測要求；(4)產污設施、治污設施等運行記錄要求。按照企業的申報，經生態環境核發部門對材料進行審核后，對滿足條件的企業核發排污許可證。在排污許可證中，將企業的以上四部分信息納入管理，重點對企業執行的排放限值、排放量等事項進行許可，并要求企業按照排污許可證中的規定進行自行監測、臺賬記錄和按期提交執行報告。

在企業落實按證守法的具體工作中，主要目標是“按證排污，自證守法“，這與過去的企業環保管理方式有所不同。隨著環境監管模式由管理到治理的轉變，企業相對于政府監管方和公眾監督方，是產生環境負外部性以及信息不對稱的優勢方，承擔信息披露，自證守法的主體責任。因此，排污許可制改革對企業的守法管理提出了更高的要求。以往，企業按國家方針政策及相關標準要求，完成環保設施的安裝、提標改造及達標監測等工作，更多的是被動接受管理，缺乏承擔主體責任的主觀能動性。現在，企業在落實按證守法的主體責任要求時，需要統籌考慮全廠的管理現狀，在此基礎上進行優化設計，重點是建立與排污許可管理要求相匹配的企業內部環保管理制度。

企業排污許可“一證式”環保管理制度的建設和完善，要立足于企業內部管理現狀，建立一套自上而下的環保管理制度，確保數據自下而上收集，保證數據口徑歸一和數據質量歸真。一是要厘清企業各部門之間的職責分工和工作程序，全面系統地落實排污許可證管理的相關要求，建立企業內部自上而下的環保管理制度，落實自行監測、臺賬記錄、執行報告等的責任部門和具體責任人；二是全面優化現場臺賬和管理臺賬，將排污許可證要求監測、記錄、報告的全部信息納入現場臺賬記錄表中，由車間、工段的每一位責任人負責，匯總至環保管理責任部門，將數據自下而上收集，保證信息輸入的全面性和規范性。通過企業環保制度建設和臺賬優化管理，最終確保企業負責人能夠全面獲知整個企業的環保工作情況，并能夠保障企業在國家信息平臺錄入信息和完成執行報告的全面性和準確性，從而落實企業守法的主體責任要求。

3.2 政府合規監管

政府從監管與執法的角度，研究審計式核查與執法方案。《國務院辦公廳關于全面推行行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大執法決定法制審核制度的指導意見》確定了全面推行“三項制度”的工作目標，做到執法行為過程信息全程記載、執法全過程可回溯管理、重大執法決定法制審核全覆蓋，全面實現執法信息公開透明、執法全過程留痕、執法決定合法有效。排污許可審計式執法，按照“三項制度”的任務要求，針對排污許可證規定事項多、核查與執法技術門檻和精細化水平高等特征，有計劃地系統制訂執法計劃，規范執法行動，落實監管責任。

在試點工作中，通過調查分析陜西省現狀，發現在首次發證中，核發管理人員經過兩年多的學習和實踐鍛煉，初步具備了排污許可證管理的知識和經驗，但每個地市核發管理人員普遍為2人～4人，人員力量不足，縣級基層執法人員對證后監管的專業知識儲備不足，難以在短時間內快速提高專業水平。基于上述現實問題，同時結合生態環境系統核發管理和執法部門的職責分工，設計了審計式核查與審計式執法的兩階段工作機制。在審計式核查階段，主要由省級技術支撐部門和市級核發部門負責，對企業提交的執行報告及其附件進行非現場書面核查，對材料內容的全面性、規范性、數據邏輯性開展核查，逐層遞進分析和發現企業可能存在的違證問題。在審計式執法階段，根據第一階段發現的問題和線索，由執法人員和專業技術人員配合駐廠，進一步調取監測原始記錄、紙質臺賬、設備設施設計手冊、票據賬單等信息，必要時開展現場取樣監測，通過書證、證人證言、當事人陳述等取證形式，發掘環境違法行為的證據鏈。通過審計式核查和審計式執法，能夠改變過去“抓現行”的執法模式，針對日常檢查中難以發現的非現場問題、數據造假問題，特別是超許可量排放等長周期問題的識別，從而提高排污許可制的權威性，落實企業的守法主體責任，促進企業守法。

>>企業排污許可制的主要目標是實現企業“按證排污，自證守法”

3.3 執法計劃制訂與實施

在“三項制度”指導意見之前，國務院環境保護行政主管部門通過《環境行政處罰辦法》《工業污染源現場檢查技術規范》《環境監察辦法》《污染源自動監控設施現場監督檢查辦法》等部門規章，建立了環境執法現場檢查的基本體系。《排污許可管理辦法(試行)》規定“環境保護主管部門應當制訂執法計劃，結合排污單位環境信用記錄，確定執法監管重點和檢查頻次”，明確提出了執法計劃的概念。執法計劃的制訂和執行應當滿足“三項制度”指導意見規定的三點要求：(1)強化事前公開。在檢查前向企業公開核查事項及材料清單。(2)完善文字記錄。材料收集齊全后，核查人員進行書面審查，并在必要時現場問詢企業相關責任人員以及咨詢專家。這些調查工作都應當采用統一、規范、精準的用語，并將調查全過程加以記錄以便存檔備查。(3)嚴格法制審核。判斷企業是否依證監管的關鍵是核實排放數據和報告的真實性，判定是否達標和按總量要求排放，發現問題并做出處罰決定，必須嚴格進行法制審核。

>>創新信息化的管理模式為政府監管提供數據支持

結合陜西省審計式核查和執法試點特點，在此提出執法計劃的建議。執法計劃可包括：對環境質量狀況進行分析，確定重點地區和非重點地區，采取不同的監管強度；對區域內污染源構成情況進行分析，分配監管力量，確定監管優先級；對污染源核查和執法任務進行安排，有計劃地完成規定的核查和執法任務等。在實施執法計劃檢查的內容和形式上，對排污許可證許可事項的檢查一般為有計劃、系統性的常規檢查，內容包括排污單位執行法律、法規、標準及其他規范性文件的情況，自行監測資料、核查臺賬信息和管理文件、核實監測數據、檢查污染治理設施運行情況，以及現場檢查實際情況與許可事項是否相符等情況。審計式非現場核查與現場核查的內容廣泛、深入，調取的資料和支撐材料形式多樣，要求被檢查企業配合程度高，形成的證據證明能力強。如發現排污單位的違法違規情況，需要根據其嚴重程度，對輕微違規、較大違規、重大違規等不同性質的行為，按照“三項制度”的要求進行法制審核并作出處罰決定。

4 結論和建議

通過陜西省證后企業守法幫扶試點工作和審計式合規核查與執法案例研究，結合上文制度設計和下一步試點與研究計劃，提出以下相關的政策建議：

實施企業守法幫扶機制。針對制度改革后企業守法意識不足，守法能力不夠等問題，在企業守法能力幫扶培養方面，以排污許可制精細化管理為目標，加強對排污單位環境管理制度建設工作的幫扶、監督、檢查，針對不同行業不同規模的企業，建立“全員參與”的環境管理制度模式，保證企業守法職責的落實，為企業高質量發展提供助力。

建立省級合規監管制度。建議建立地方法規，明確企業按證守法的責任，明確監管部門審計式核查和執法的工作機制和工作程序。以執法計劃為關鍵實施手段，按照排污許可制改革的總體任務要求和“三項制度”的工作目標任務要求，建立非現場審計式核查和現場檢查審計式執法的工作機制和工作程序，落實監管責任，促使企業守法。

創新信息化的監管方式。建議在技術方法上進一步探索，針對基層技術人員不足、監管能力薄弱的現狀，充分運用我國“一證式”監管已具備的國家“唯一平臺”優勢，開發探索省級信息化監管新技術平臺。通過運用大數據建模進行信息的橫向和縱向比對，實現快速核查，為基層執法人員提供后臺數據支持和現場執法支持，降低執法難度，提升監管效能。