排污許可證信息化監管方式創新探析

王亞瓊，趙杰，楊林，韓梅

(1.中國人民大學環境學院，北京 100872； 2.陜西省環境調查評估中心，陜西西安 710054)

《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》提出，推進“互聯網+監管”等創新監管方式，強化事中事后監管，推進監管信息共享，提高監管執法效能。30多年來，我國的環保政策完成了由末端治理到源頭控制、從行政命令到以依法管理的轉變[1]。排污許可制是以排污單位或固定污染源為管理單位的微觀政策手段[2]，改變了以往重審批輕監管的管理方式，通過排污許可證“一證式”管理，把更多的行政資源轉到事中事后監管上來。按照國務院《控制污染物排放許可制實施方案》，將排污許可制建設成為固定污染源環境管理的核心制度，作為企業守法、部門執法、社會監督的依據，為提高環境管理效能和改善環境質量奠定堅實的基礎。為了提升證后依證監管的效能，河北[3]、上海[4]等地已經將排污許可證的許可事項和管理要求嵌入移動執法系統，通過二維碼掃一掃，實施對固定源的現場執法;江蘇省從加強證后監管體制建設、探索信息化證后監管模式等方面提出了對策建議[5]。本研究根據國家排污許可制改革要求，在陜西省排污許可審計式合規核查與執法研究的基礎上，初步設計了信息化監管模式，以期進一步提升排污許可管理的行政監管效能。

1 排污許可管理下的監管方式創新

1.1 審計式監管模式創新

政策相關者包括負責核發與監管的生態環境主管部門、實施排污許可管理的企事業單位(固定源)以及提供技術服務的單位。“一證式”管理整個過程包括：固定源提交申請材料—核發部門技術審查—做出許可決定—固定源執行排污許可證中的規定—管理部門證后監管。企事業單位填報申請材料，對其真實性、準確性和完整性承擔法律責任，承諾守法管理，落實污染物排放控制要求，自行監測和定期報告。監管部門依證監管，核實企業的守法狀況，矯正違法行為。

在申請與核發階段，由企業在國家排污許可證管理信息平臺填報申請材料，填報內容包括登記事項及許可事項信息，核發部門對材料的完整性、規范性進行審查，符合要求后進行受理。核發部門及其技術支持單位對許可事項進行技術審查，重點對排放口位置和數量、污染物排放方式和排放去向、排放污染物的種類、許可排放濃度、許可排放量、應當遵守的環境管理要求等許可事項進行審核。在實施與監管階段，一是固定源需要履行守法責任，通過自行監測、臺賬記錄和執行報告，向主管部門證明自身的污染排放水平及與產排污相關的行為合規；二是主管部門需要制定并實施執法計劃，重點對許可事項的實施情況進行檢查，核實企業執行報告及排放數據的真實性，判定是否符合許可排放濃度和許可排放量，檢查環境管理要求是否落實，發現違法行為并進行矯正。

陜西省開展的排污許可證后審計式合規核查和執法研究，圍繞企業守法和政府監管，從落實企業主體責任和增強政府監管效能方面展開研究。一是加強對排污單位環境管理制度建設的幫扶、監督、檢查，建立全員參與的環境管理制度模式，落實企業守法主體責任；二是建立非現場審計式核查和現場審計式執法的工作機制和工作程序。研究的目的是系統地對固定源守法信息進行收集和分析，確認守法狀況、為執法行動提供證據、查明和矯正違法行為[6]。據本課題調查發現，在首次發證階段，核發階段保證排污許可證質量，在實施與監管階段充分識別固定源是否守法，難度很大。以陜西省試點城市為例，存在的現實困難包括固定源環保管理基礎薄弱，行政管理部門人員少且專業能力不足，第三方服務單位能力參差不齊等。如果沿用過去的監管模式，通過人員抽調、成立臨時性機構、購買第三方服務等形式完成監管任務，仍然面臨技術難度大、監管成本高等問題。

陜西省的試點工作，在審計式核查階段，對執行報告及其支撐材料進行非現場書面核查，針對全面性、規范性、邏輯性，開展三個階段的核查，逐層遞進分析和發現企業可能存在的違證問題；在審計式執法階段，在發現問題線索的基礎上，由執法人員和專業技術人員駐廠，進一步調取資料進行取證，發掘環境違法行為的證據鏈，針對非現場問題、數據造假問題、超許可量問題進行有效識別。監管部門如果完全采用人工模式實施審計式核查與審計式執法，工作量大且基層在財力保障和人力保障方面都存在差距。為了更好地解決這個問題，在試點研究的基礎上進行了初步設計，采取“互聯網+監管”等創新監管方式，建立與國家平臺相配合的省級輔助信息系統，可以為監管部門開展審計式核查提供技術助力。

1.2 信息化管理思路創新

圍繞排污許可證管理，設計省級“一證式”管理輔助工具，接入國家排污許可證管理信息平臺的數據，包括國家未來將要融合的固定源環評審批、在線監測、監察執法等數據，對采集到的信息進行分類建檔、信息集成，實現模塊化管理和數據應用，最終實現輔助決策功能。

排污許可證“一證式”管理信息系統的設計思路包括以下三個具體步驟：

(1)建立信息庫歸檔管理信息。建立排污許可證、污染源排放數據、執行報告三個信息庫，在輔助系統中接入排污許可證申請材料、排污許可證文本、執行報告等信息，記錄主管部門申報材料審核、執行報告審核等過程信息，接入污染源在線監測數據和執法結果信息，對以上信息進行分類記錄和歸檔管理。

(2)支持企業規范數據的管理。依托輔助系統，主管部門可以支持企業，完成從初級臺賬到管理臺賬的規范化和自動化管理，提高企業提交執行報告的完整性和規范性，提升企業證后守法管理的質量。企業填報執行報告時，系統對企業輸入的數據進行完整性和規范性初核，確保生成高質量的執行報告，上傳至國家系統。在審計式核查階段，通過輔助系統嵌入的分析工具，對接入的設施設計參數、績效指標等排污許可證登記事項信息及生成執行報告時輸入的管理臺賬信息，進行規范性和邏輯性核查，為后續開展審計式現場執法提供線索。執法計劃包括周期性檢查和針對核查中發現的問題進行現場檢查、專業性評估等[7]。依靠輔助系統，可以實現信息規范分類、數據后臺分析等功能，完成在線數據有效性審核、達標判定、排放績效核算、控制設施運行績效評估等工作，為執法計劃的建立和實施提供支持。

(3)多部門應用及多樣化報告輸出。通過三個數據庫的業務關聯，規范數據保存形式，提高數據質量，保證數據的統一和可靠。通過數據共享，各個業務部門可以按照權限使用相關信息。此外，在輔助系統的基礎上還可以進行拓展，與環境質量數據相聯系，開發機器學習，實現不同站點、不同時間與空間尺度數據的大數據統計分析，為環境質量評估、重點污染源評估、達標規劃、重污染天氣應急預案的制定等提供輔助決策服務。整體建設思路如圖1所示。

圖1 排污許可證輔助管理系統建設思路Fig. 1 The design ideas of Pollutant Discharge Permit supporting management system

2 水泥企業信息化監管的創新設計

依托排污許可證輔助系統，可實現排污許可管理全過程數據收集和分析管理，為審計式執法提供輔助支持，通過輔助系統分析固定源的守法管理水平與按證排污情況。在事前審核和事中事后監管過程中，以及在審核過程中和填報執行報告數據中，發現的疑問都可以利用輔助系統進行分析，用于現場檢查核驗，協助現場檢查人員進行問題導向的針對性檢查，提高檢查效率。

以陜西省某水泥廠為例，該水泥廠的水泥生產分為生料制備、熟料煅燒、水泥粉磨三個階段，排放的主要污染物為SO2、NOX、顆粒物等常規污染物。SO2主要來源于含硫燃料與含硫原料的煅燒過程，NOX主要產生于回轉窯和分解爐。此外，在破碎、粉磨、煅燒、運輸等工藝環節均有顆粒物排放，水泥窯系統集中排放了約60%～70%的顆粒物。輔助系統對不同階段的信息進行分析，為執法提供服務，如圖2所示。

首先，對申請材料進行技術審核，為證后監管提供信息支持。其中審核記錄包含審查申請材料時發現的問題，材料補充和修改情況，這些信息都將進入數據庫中，為證后監管提供有益的信息支持。例如，在審核申請材料時發現水泥廠對治理設施，如小收塵器的運行工況參數及范圍不明確。管理部門要求水泥廠在申請材料中進行明確，并針對不同類型的收塵器制定有區分的監測及記錄方案，監測與記錄的信息能夠證明收塵器在設計工況內穩定運行。在執行報告填報階段，企業可填入自證守法信息。在審計式核查階段，輔助系統對企業輸入的信息進行邏輯性核查。例如，在企業填報的登記事項中，壓力損失不能低于1000Pa，作為代表煤磨收塵器正常運行的重要指標之一，企業中控系統會監測和記錄此項指標，并作為企業自證守法的依據之一，企業在輔助系統錄入信息后，即可分析企業的守法狀況。

圖2 排污許可證輔助管理系統中案例水泥廠的信息Fig. 2 Case cement plant information in Pollutant Discharge Permit supporting management system

其次，信息平臺中的許可信息傳輸到輔助系統，進行分類管理。例如，水泥行業的多個企業，對于參數選取、自行監測、臺賬記錄等相同的模塊可以抽取比較，有助于識別和評估不同水泥廠的管理水平，制定具有針對性的執法計劃，減少監管部門的工作量，提高行政效能和執法的準確性。

最后，對在線連續監測數據進行有效性分析，進行比對核驗。在水泥廠提交執行報告后，依靠輔助系統，能夠對在線連續監測數據進行有效性分析，與執行報告數據進行比對核驗。對于執行報告中提交的生產、排放、設施運行等信息，既能與許可證中許可事項信息或登記信息進行比對，也能與固定源的歷史信息進行縱向比對，判斷合規情況。此外，與行業內其他水泥廠的績效值等信息進行比對，既可以評估固定源的管理水平，也有助于發現存在的問題。對于在執行報告審查階段發現的問題，一方面要求固定源提供更多的臺賬記錄等支持材料自證守法，另一方面則按照情況開展下一步的審計式現場執法。在現場檢查的過程中，利用輔助系統可以為執法人員提供導引，按照需要實時調取三個數據庫中的相關信息，實現在線數據、臺賬數據與許可證中規定的信息進行智能比對。

3 結論與建議

通過陜西省排污許可審計式合規核查與執法試點研究，我們認識到在制度改革不斷推進的過程中，進一步探索信息化監管模式可以提升排污許可管理的行政監管效能。圍繞排污許可證管理，設計省級“一證式”管理輔助工具，對信息分類建檔、信息集成，能夠實現模塊化管理和數據應用，最終實現輔助決策功能。針對下一步深入研究，提出以下的具體建議：

充分發揮后發優勢，創新信息化監管方式。排污許可制度作為固定源環境管理的基礎核心制度，隨著排污許可制改革不斷深入，也暴露出基層人員不足、技術力量薄弱等問題。我國的排污許可制度建設晚于美國、歐洲等發達國家和地區，但具有信息化監管的后發優勢。建議充分發揮這一優勢，以省為單位因地制宜，根據各地實際情況和實際需求，創新排污許可信息化發展方式。

開發信息化工具，提升排污許可證監管效能。在下一步工作中，建議針對排污許可證“一證式”專業化管理要求，設計輔助管理系統，既能夠為企業提供服務，提升企業按證守法管理的規范性，又能夠為監管部門提供支持，通過數據間的關聯性和可追溯、可核查性，有效地為證后監管和執法提供支持，提高排污許可證管理的專業化水平，提升管理部門的行政監管效能。

體現基礎制度定位，提供輔助決策支持。通過信息化工具創新，可以更好地落實制度改革要求，完善審計式合規管理，讓數據口徑歸一，數據質量歸真。建議以排污許可證管理信息為基礎支撐，為排污稅收、環境統計等多個業務部門提供統一口徑的各類數據。在更宏觀的層面上，也能為排放標準、達標規劃、重污染天氣應急預案的制定提供輔助決策支持。