科創板設立背景下的《科技進步法》修改初探

文/徐 雁（安徽省科學技術情報研究所）

長期以來，我國處于全球價值鏈的中后端，由于科技實力較弱，產品和服務的科技含量低，作為世界工廠，只能以犧牲環境、大量輸出廉價勞動力等為代價，來維持經濟的高速發展。近年來，我國原本支撐經濟增長的動能不再，如何將經濟由高速發展轉為高質量發展，其中最重要的就是采取有效措施，貫徹落實創新驅動發展戰略，完成技術與資本的深度融合。

一、 《科技進步法》修改背景

《中華人民共和國科技進步法》（以下簡稱《科技進步法》）于1993 年7 月通過，當年10 月1 日起施行。2007 年12 月，第十屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議對其進行修訂，次年7 月1 日起施行。《科技進步法》作為我國科技領域的基本法，其頒布實施后對我國科學技術事業的進步、創新型國家的建設起到了保駕護航的作用。如今，我國創新驅動發展戰略在新形勢、新國情下對法律規范的質量和數量提出了更高的要求，現有法律在適用中出現的問題，需要引起多方面的關注，從多層面尋求解決。

1.可行性：科創板的設立為科技創新打造積極開放的市場環境

2019 年7 月22 日，我國首批25只科創板股票在上交所交易，科創板正式開市。短短兩周，25 只股票累計漲幅均實現翻番，呈現出極高的交易人氣。科創板的開市可以說是我國科技行業發展重要的指向標。早在2018 年11 月5 日，國家主席習近平就在首屆中國國際進口博覽會開幕式上正式宣布設立獨立于現有主板市場的新設板塊——科創板；2019年1 月，中國證監會發布《關于在上海證券交易所設立科創板并試點注冊制的實施意見》[1]；同年6 月13 日，科創板正式開板，華興源創搶得科創板第一股，并于6 月27 日進行網上申購[2]。這一系列重大舉措體現了國家對于使用市場手段推動科技發展的信心和決心，旨在通過給予創新科技公司以便利的融資機會，扶植科技創新型企業，讓中國的科技企業走向世界科技領域的前沿。

2.必要性：現有法律的嚴重滯后造成科技發展的制度障礙

科創板已經開市，在更為開放的環境下，《科技進步法》的修訂方向和重點顯得尤為重要。現有的法律雖然從科學研究、技術開發與科學技術應用、企業技術進步、科學技術研究開發機構、科學技術人員、保障措施和法律責任等方面對科技創新活動進行了基本的規范和保護，但在實施過程中，由于立法較為久遠，暴露出越來越多與時代發展不相適應的問題。比如與新修訂的《中華人民共和國促進科技成果轉化法》《中華人民共和國專利法》《中華人民共和國著作權法》（以下簡稱《促進科技成果轉化法》《專利法》《著作權法》）等相關法律銜接不夠緊密；產學研合作的利益共享和分配機制有待完善；科技倫理和科技道德的規范尚未成形等。如何通過行政手段促進科技成果轉化和產業化、支撐自主創新和原始創新、完善創業人才激勵和吸引政策、守住倫理道德法律紅線，都是值得探討的主題。在此背景下，《科技進步法》的第二次修訂開始被提上日程，和科創板設立一同分別立足于政府和市場兩個維度，旨在對科技創新環境進行優化。只有協調使用好行政手段和市場手段，方能在創新型國家建設過程中增添助力。

二、 2007 年版《科技進步法》基本情況

1.立法現狀

進入新世紀以來，科技界、企業界在科技改革的發展中進行了積極探索和有效實踐，與此同時，長期制約我國科技發展的突出問題，如企業尚未真正成為技術創新的主體、產學研結合不夠緊密等還未得到有效解決。相對于1993 年版《科技進步法》共十章六十二條而言，修訂后的《科技進步法》共八章七十五條，把我國長期以來的成功經驗和政策上升為法律，對于提高我國自主創新能力、推進創新型國家建設和全面建設小康社會，具有重大意義[3]。以下通過表1 對2007 年修訂后的《科技進步法》重點條款進行梳理。

2.存在問題

一是科技創新主體概念模糊。建立健全與科技體制改革目標相適應的科技創新主體和組織機構制度體系和法治保障機制，已經成為當前實現創新驅動發展戰略法治化的首要任務[4]。然而，所謂“科技創新各類主體”的法律地位并未在《科技進步法》中得到明確界定——2007 年修訂的法律雖然在一些方面做出了改善，但1993 年法律中遺留下來的突出問題依然存在，尤其是在各類規劃中頻繁出現的“政府科研機構”。由于行政、民事、科技法律地位的混淆，造成了科技創新主體功能的錯位，使其外部使命性質與內部治理機制模糊，難以發揮自主權，難以權責分明、流程完備地將法律規定貫徹落實下去。

表1 《科技進步法》（修訂）重點條款

二是部分條款實用屬性缺位。按照法學基本原理，實體法是指規定具體權利義務內容或者法律保護的具體情況的法律，主要功能在于規定和確認權利和職權以及義務和責任[5]。由于當時科技發展和修法技術的局限性，《科技進步法》中部分條款并沒有將法律責任落到實處。我國基礎研究占科技研發投入的比例大約為5%，而世界指標水平位于15%～25%之間，科研投入不足現象廣泛存在。雖然現在意識到資金支持的重要性，但規定了“國家加大財政性資金投入”的法律卻并沒有將地方政府支持科技創新的責任明確下去，使得諸如此類的條款流于形式，法律欠缺實用性。

三、 針對《科技進步法》修改的建議

1.內部厘清：依法理邏輯健全法律內容

一方面，強化《科技進步法》在科學技術相關法律體系中的基礎法律地位，加強與《促進科技成果轉化法》《專利法》等法律規范以及《“十三五”國家科技創新規劃》《國家創新驅動發展戰略綱要》等政策文件的銜接和聯系，疏通法律制定的邏輯。另一方面，明確創新理念，堅持尊重知識、尊重人才的立法原則，依據科學合理的分類，打破科技立法的制度僵局，在政府資助項目、知識產權戰略等重點領域深入研究，學習借鑒美國、德國等國家的先進立法經驗，系統完善。

2.外部重構：多層面跨越科技發展障礙

一是進一步加強政府政策支持。資金不足和人才匱乏是我國科技發展面臨的兩大難題。這就需要適度增加科創企業稅收優惠，加強人才引進和成果獎勵的力度，中央政府加大對科技的投入，地方政府明確事權，把支持科研的責任按指標分配到地方去，調動各級政府機關對科創項目研究建設的積極性。

二是進一步擴展企業融資渠道。通過設立企業發展援助基金、規范中國特色的資本市場、建立信貸擔保制度、號召社會各界為有前景的科技企業提供初期的資金支持等方式，為科創企業開拓資金來源，促進科技企業間的良性競爭。

三是進一步深化未來科技布局。科技發展日新月異，其法律的制定和修改不同于其他領域。為了應對不可預估的巨大變化，需要留好接口，對未來可預想到的科技領域布局進行一定程度的提前謀劃，做足未來大數據、人工智能等專門立法的準備，提前思考科技倫理問題的出路，預備科技發展的道德紅線，以期科技強國時代的到來。