農業用水精準補貼機制的激勵、約束作用探析
——以一提一補制度為例

常寶軍，郭安強，魯關立，龐昭進，李 偉，李曉爽，王秀果

(1. 河北省農林科學院旱作農業研究所，河北 衡水 053000；2. 衡水市桃城區水利局，河北 衡水 053000)

國辦發〔2016〕2號文件[1]明確：在完善水價形成機制的基礎上，建立與節水成效、調價幅度、財力狀況相匹配的農業用水精準補貼機制。逐步建立易于操作、用戶普遍接受的農業用水節水獎勵機制。2017年發改價格〔2017〕1080號《關于扎實推進農業水價綜合改革的通知》[2]中要求：現階段要通過“花錢買機制”等方式，建立健全農業水價形成機制，同步建立精準補貼和節水獎勵機制，總體上不增加農民負擔，調動各方推進改革的積極性。我國多年的農業水價改革工作取得了很大進展[3,4]，水價形成機制、農民用水戶協會建設、農田水利工程管理制度等正在逐步建立、完善，從上到下的管理和監督體系已基本建立，但農業水價改革制度大多是原則性文件，在農民層面真正形成節獎超罰的制度較少，現狀的研究主要集中于明晰水權、總量控制等宏觀尺度，需要在微觀和用水戶管理層面進行更深入的研究[5,6]。

2005年河北省衡水市桃城區以水權理論為基礎，以節獎超罰為主線，通過理論實踐的多次創新，提出了一提一補節水制度，在實踐中取得了成功。2015年河北省在地下水超采區綜合治理工作中進行了推廣應用[7]，取得了較好的實踐效果。一提一補制度在實施時，同時實施了精準補貼機制，并同步形成了節水激勵機制和約束機制，通過對基礎制度和精準補貼機制的分析，研究節水激勵、約束機制作用機理及形成條件，探索分析精準補貼機制的理論基礎，以在實踐中實現真正的突破。

1 一提一補制度中精準補貼機制的應用

1.1 一提一補制度

一提一補制度的概念就是“提價+補貼”，提價就是將水價提高，由于各種水源的重要程度不同，價格提高的幅度也不一樣。補貼就是將價格提高的那一部分資金按耕地面積進行平均補貼。提價的部分稱作節水調節基金。根據一提一補制度的概念可以推算出多種水源時用水戶的單位面積水費計算公式：

(1)

式中：F為某用水戶實際單位面積用水費用，元；J2i為第i種水源提價后的水價，元/m3；J1i為第i種水源提價前水價，元/m3；xi為某用水戶單位面積第i種水源的用水量，m3；xi平均為計算單元內單位面積第i種水源的平均用水量，m3。

1種水源時的水費公式：

F=J2x-(J2-J1)x平均

(2)

式中：F為某用水戶實際單位面積用水費用，元；J2為提價后的水價，元/m3；J1為提價前水價，元/m3；x為用水戶單位面積用水量，m3；x平均為計算單元內單位面積平均用水量，m3。

依據公式(2)可以推出下式：

F=J1x+(J2-J1) (x-x平均)

(3)

公式(2)是一種水源時一提一補制度的基本公式。J2x是用水戶預先付的水費，(J2-J1)x平均是用水戶得到的補貼。

公式(3)是節獎超罰制度的公式。J1x是用水戶在改制前應付的費用，而(J2-J1) (x-x平均)則是節獎超罰的費用，節獎超罰的基數是x平均，也就是區域內單位面積平均用水量；節獎超罰的標準就是(J2-J1)，也就是提價的幅度。

由于式(1)和式(2)是相等的，從數學上證明了節水制度等價定理：“一提一補制度=節獎超罰制度”。 因此一提一補制度有2種解釋方法：一是可以理解為單純提高了價格，在提價的同時給予一定的補貼，補貼與提價沒有直接的關系。二是節獎超罰，以區域平均單位面積用水量為基數，以提價幅度為標準實行節獎超罰。

1.2 實行政府精準補貼的一提一補制度模式

為鼓勵農民實行一提一補制度，當地政府同時實行精準補貼制度，即按提價幅度的一定比例給予精準補貼，與一提一補制度中的補貼一樣，按耕地面積補貼給農民。

實行精準補貼后的一提一補制度模式水費公式(1種水源)：

F=J2x-(J2-J1+J精)x平均

(4)

式中：J精為政府精準補貼，元/m3。

設k=J精÷(J2-J1)，則實行精準補貼后的節獎超罰計算公式為：

F=J1x+(J2-J1) [x-(1+k)x平均]

(5)

式中：k為財政補貼與提價幅度的比值

從式(5)可看出：當k=1/3時，獎罰基數為1.33x平均；當k=1/2時，獎罰基數為1.5x平均；當k=1/1時，獎罰基數為2x平均。

1.3 應用舉例

國家莊位于河北省衡水市桃城區河沿鎮，屬地下深層嚴重超采區，全村人口465人，耕地面積66.35 hm2，農用機井5眼。該村是井渠雙灌，有渠水時可以用渠水灌溉，沒有渠水時用深井灌溉。井灌取地下深層淡水，水位埋深80 m，使用潛水電泵，每千瓦時提水約2 m3，電價0.7 元/kWh，輸水均采用地下硬塑料管道加小白龍，配套設施齊全。渠灌為石津渠水，水價0.14 元/m3(斗口)，自流灌溉，不用電。

由于該村屬地下深層淡水嚴重超采區，水價改革的目標就是減少地下深層淡水開采，鼓勵使用石津渠水。由于井灌用水以電計量相對方便且符合農民習慣，并且在一定區域內由于水位和配套效率變化不大，每千瓦時的提水量基本上是固定值(經實測國家莊所有機井每千瓦時提水約2 m3)，因此，水價改革以電折水，用電計量。

國家莊水價改革實施政府精準補貼的一提一補制度模式[8]：農業用水電價從每千瓦時0.7 元提高到1.0 元，每千瓦時提高的0.3 元和財政精準補貼資金每千瓦時0.1 元作為節水調節基金，均按耕地面積平均補貼到各用水戶，每年兌現2次；渠灌用水不提價不補貼。制度實施主體為國家莊村民用水戶協會。政府與村民用水戶協會約定：制度必須全村整體實施，如果出現一戶不實施或不繳納提價多收的資金，政府將視為全村整體制度沒有實施，不再兌現精準補貼資金。

2007年全村用電總量66 072 kWh，耕地面積66.35 hm2，折合每公頃用電995.85 kWh。政府精準補貼6 607.2 元，折合每公頃99.6 元。節水補貼發放總額66 072 kWh×0.4 元/kWh=26 428.8 元，折合每公頃398.34 元。

2007年全村平均單位面積用電量995.85 kWh/hm2，折合地下水用水量1 991.7 m3/(hm2·a)。從表1典型戶統計表可看出，最大單位面積用電量7 059.75 kWh，折合地下水用水量14 119.5 m3/(hm2·a)，是全村平均的7.1倍。全村平均電價0.6 元/kWh，而最高的用水戶0.94 元/kWh，高出平均數0.34 元/kWh。另外在制度中出現了負水價，這是一提一補制度不同于其他制度一個特點，與有關國家實行的負所得稅制度相似。制度實施后全村108戶，受獎81戶，占75%，受罰27戶，占25%。罰款最多的戶545.69 元(70號用戶，0.80 hm2)，單位面積受罰金額最多的戶1 719.6 元/hm2。經調查，在受罰戶中大部分都是種植蔬菜，用水量極大且均為地下深層水，常規種植小麥、玉米的戶因用水水源大部分為地表水受到獎勵，受獎較多的基本上種植棉花、谷子等經濟類作物，用水少且主要水源為地表水。

表1 國家莊村一提一補制度實施后典型戶統計(2007年)Tab.1 Typical household statistics in 2007

2 精準補貼的作用

2.1 激勵作用——節獎(相對全體村民)

精準補貼是制度的保障，而一提一補制度的實施是節水精準補貼實現的前提，2者相互依存，密不可分。實行一提一補制度后，實質形成了平均補貼后的高水價制度，所以必然形成有效的節水效果[9]。精準補貼額度與提價幅度的比例是政府與村民討論后的結果(開始政府提出的比例是1∶4，最后村民代表大會確定的是1∶3)。制度對全體村民就是節獎制度，相當于全村每千瓦時降低0.1元(由電價0.7元降低到0.6元)，全體村民2007年節省用水費用6 607.2 元?？梢?，精準補貼在一提一補制度實施中形成了有力的節水激勵作用。

2.2 約束作用——節獎超罰(相對于每個用水戶)

通過對一提一補制度的分析可看出，它是節獎超罰制度。實行精準補貼后，這種制度成為以獎為主的節獎超罰制度。

不實行精準補貼制度，節獎超罰的基數則是平均用電量995.85 kWh/hm2，節獎和超罰的戶數各占50%；按照精準補貼與提價幅度1∶3的比例實施精準補貼制度后節獎超罰的基數提高到1 327.76 kWh，獎罰基數提高了33.33%，節獎和超罰的戶數分別為81戶和27戶，受獎率達到75%，受罰率25%。圖1為節水激勵、約束流程示意圖。

圖1 節水激勵、約束流程示意圖Fig.1 Flow diagram of water saving incentive and restraint

3 精準補貼的作用分析

3.1 精準補貼制度起到了“四兩撥千斤”的作用

節水制度實施主體是村民自治組織(用水戶協會)而不是政府，其最關鍵的是制度首先由村民代表大會通過。國家莊的制度是由當地政府部門先擬定草案，再由村民代表大會討論，每個代表會算自己家的帳，爭取大多數代表同意，制度才能獲得通過。當時在2005年這個制度在村民代表大會上是經過4 h的討論才通過。如果沒有精準補貼，全村用水戶50%受益，50%受損，整體不受益，反對的農戶肯定高于50%，這樣的制度在群眾代表會議不會通過，制度根本無法實施。通過財政精準補貼，全村電價降低0.1 元/kWh，村民整體受益，僅部分超用水戶受損，群眾代表會上贊成票占多數，制度能夠通過。

但節水效果主要是因為提高了電價0.3 元/kWh(折合水價0.15 元/m3)，由于地下水取水需要用電，而地表水不用電，群眾為了自己的利益，必然節約使用地下水，盡量使用地表水，起到了節水壓采的作用。已有研究表明[10]，在提高地下水水價40%時，地下水節水效果約20%，可以推算出政府投入精準補貼1元，可節水4 m3，節電2 kWh，節約電費1.4 元，農民增加收入2.4 元。

3.2 單純的節水激勵制度不能保障制度實施

在農業用水管理中，有的專家認為需要所有用水戶的全體“同意”，事實上這是不可能做到的，如表1中受罰最多的70號用戶，平均用電量達到3 590.1 kWh/hm2，是全村平均用電量的3.6倍，受罰545.69元；又如90號用水戶，單位面積用電量達到7 059.75 kWh/hm2，受罰1 719 元/hm2。這種制度對他們這些超用水戶來說，是不可能心甘情愿“同意”的。

以國家莊為例，從表2精準補貼額度變化影響計算表可看出，當精準補貼變化時，獎罰基數同步變化，提高精準補貼額度，可有效提高受獎戶比例，降低受損戶比例。但是，當精準補貼與提價幅度比例達到1∶1時，仍有9.26%的戶受罰，因此，在一提一補制度中，精準補貼不可能讓每個用水戶都滿意，政府財力也不可能承擔太高的費用，這就說明了單純的節水激勵制度不能保障制度實施。

表2 國家莊精準補貼額度變化影響計算結果Tab.2 Calculation of the impact of changes in the level of precision subsidies

3.3 激勵、約束機制的共同實施是制度成功的保障

我國在農業用水管理中試行了多種制度，如水權制度、總量定額管理制度、超用加價制度等，這些制度都是政府直接對每個用水戶。一個用水戶因利益受損可以無所顧忌反對或退出，其行為并不能受到制度的有效約束，導致制度無法實施，因此我國多年來真正落實到農戶層面的節獎超罰制度基本沒有[3]。從國家莊的制度設計可以看出，精準補貼是外部性節獎制度，這種節水激勵制度是對全村整體的制度，而非每個用水戶。對每個用水戶是內在性的節獎超罰制度，也就是節水約束制度。2者共同實施，就保證了制度的實行，從而才能達到節水的目的。

3.4 節水約束制度的核心是道德約束

一提一補制度中的精準補貼是對整個村，如果一戶不實行，全村制度作廢，在一個自然村，人人都很熟悉，親戚、朋友、本家很多，如果某個用水戶因受損而反對制度，必然導致大多數用水戶利益受損失，反對的用水戶從道德上要承受很大的壓力負擔[11]，因此可以達到少數服從多數，保障制度實施。目前河北省推行的一提一補制度和休耕輪作制度在一定區域內取得了較好的效果，其原因就是節水激勵、約束機制的共同作用。但全面推廣并不容易，因為在巨大的利益面前，道德約束的力量是有限的，因此在制度的設計時，不要太高估計道德約束的力量。

3.5 形成節水約束制度的條件分析

國家實行農業用水精準補貼制度是完全正確的，因為節水農民就要付出一定的勞動，需要成本，在國家保障制度還不太健全的情況下，給予合理的補貼完全公平，也保證了農村的社會穩定。精準補貼形成激勵機制容易理解，但要形成一定的約束機制，從一提一補制度的實施可看出，需要節水制度具備幾個條件：一是制度必須整體推進，不是區域整體推進的制度不易形成約束機制；二是制度具有絕對的剛性，公平、公正、透明，運行中不受主、客觀因素的影響；三是制度實行分級管理且易于監督；政府管理和監督到村級自治組織，村級自治組織是制度的實施主體，負責管理和監督每個村民。

4 結 論

4.1 節水制度的適宜性

本文選取的國家莊村，位于河北省衡水市桃城區，即屬于地下水嚴重超采區，也屬于石津渠地表水灌區，有地表水也有地下水，村民種植的作物也很復雜，有大棚菜、陸地菜、經濟作物、常規作物等等，農民收入及種植業收入相差懸殊，村民用水水源雖然僅有地表水和地下水，但用水量相差很大。這只是一個自然村內，如果擴展分析到全鄉、全區、全市，情況差別更大，任何節水制度必須適應農業用水的復雜性。

4.2 節水制度設計的重要性

本文以一提一補制度為例進行的分析，相對來說這種制度還是比較簡單，但從這個制度中我們可以看出，如何提價？如何補貼？涉及到的影響因素也很多，因此任何節水制度的設計必須考慮：公平性、有效性、適應性、可操作性等。

4.3 精準補貼額度還應仔細研究

精準補貼要與提價幅度、節水效果、政府財力相適應是基本原則，但對于不同的制度，應配套的人力、財力和物力，以及實施過程中的調整策略可能完全不同，就是在一提一補制度中也需要更加深入詳細地研究精準補貼額度。如本文的分析數據，在選取的典型村(國家莊)如此，在另外的村就是另外的情形，精準補貼太少，激勵作用形不成，而補貼太多可能形成反效果。

4.4 必須形成激勵和約束并存的雙軌機制

當初有人對一提一補制度提出疑問，認為：這種制度用電、用水越多，補貼越多，怎么會是節約的制度？從整個村看的確如此，但是節水的動力來自于每個用水戶，而對用水戶制度就是節獎超罰，用水越多，受罰越多。一提一補制度中因精準補貼而形成了有效的激勵、約束機制，每個用水戶都積極節水，節水效果必然很好。

4.5 效果好的制度應盡快納入相關法律。

從一提一補制度可以看到，這種內在性的約束機制是建立在道德基礎上，力量相對有限，因此，從長遠看，必須要建立外部性的強制約束制度，才能保障制度的全面長期實施，這就需要及時總結實踐經驗，完善相關的配套制度，盡快納入相關的法律，才能真正形成全面推廣的制度。

農業水價綜合改革是農業節水工作的“牛鼻子”，事關農業可持續發展和國家水安全。但是不同的地區農業水價改革的目標也不相同，如大多數低水價灌區的改革目標是提高水價彌補成本，而地下水超采區的目標是有效降低地下水開采量，不同的改革目標需要的精準補貼機制也不同。本文選取的典型村位于地下水超采區，改革的目標是減少地下水開采，充分利用地表水，制度的選取是一提一補制度，對地下水超采區可能有一定的借鑒作用。