我國霧霾治理機制分析及有關對策

謝海燕　賈彥鵬

自2013年國務院發布《大氣污染防治行動計劃》（俗稱“大氣十條”）以來，我國霧霾治理取得了顯著成效，但部分地區霧霾污染形勢依然十分嚴峻。我國霧霾治理措施以行政命令為主，長效機制尚未建立。加快構建霧霾治理長效機制是推動科學治霾的關鍵所在，是推動生態文明建設的治本之策，是實現經濟高質量發展的內在要求，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。

一、我國霧霾治理機制現狀

（一）初步建立了環保部門統一監管、其他部門分工協作、地方政府對本行政區大氣環境質量負責的管理體制

根據我國環境保護法律及“大氣十條”相關規定，有近20個部委承擔霧霾治理的職責和任務。其中，環保部門作為牽頭部門，統一監督實施霧霾治理的有關規劃和政策，其他部門按照部門分工職責進行協作管理。在中央和地方霧霾治理職責分工方面，我國以行政區劃為單位，地方政府對轄區大氣環境質量負責，地方環保部門承擔主要的環境管理職責。京津冀、長三角、珠三角等重點地區建立了區域大氣污染聯防聯控機制。

（二）實行了以大氣污染排放總量管控和燃煤消費總量控制為核心的管理制度

大氣污染排放總量控制制度和燃煤消費總量控制制度在我國霧霾治理中發揮著核心作用。大氣污染物排放總量控制制度，即國家層面每五年制定一次大氣污染物排放總量控制目標，將總量控制指標層層分解到各省（自治區、直轄市）、地級市、縣、鄉鎮、排污企業，五年規劃期結束進行考核、獎懲和追責，實行“一票否決”制。能源消費總量控制制度，即將全國能耗總量和強度雙控目標分解到各地區和重點用能單位，嚴格考核、監督和問責，其中重點對煤炭消費總量進行控制。

（三）出臺實施了燃煤、工業源、機動車及面源污染防治等重點領域的政策措施

在燃煤污染防治方面，推動燃煤發電、鋼鐵等重點行業開展超低排放改造，因地制宜開展集中供熱供氣，推動煤改電、煤改氣。在工業源污染防治方面，通過淘汰鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃等重點行業落后產能，整治散亂污企業，加快重點行業脫硫、脫硝、除塵改造，部分行業實行冬季錯峰生產等措施，推動工業減排。在機動車污染治理方面，主要包括提升燃油品質、加快淘汰黃標車和老舊車輛、大力推廣新能源車等措施。此外，還實行了綜合整治城市揚塵、開展餐飲油煙污染治理、禁止農作物秸稈焚燒等面源污染治理措施。

（四）建立了環保督察執法機制

自2016年開始，開展了中央環保督察試點。督察工作以中央環境保護督察組的形式，對省區市黨委和政府及其有關部門開展，并下沉至部分地市級黨委政府部門。環保督察強調“黨政同責” “一崗雙責”，意味著地方黨委與政府一道接受監督，督察結果作為領導干部考核評價任免的重要依據。總體來看，環保督察制度對破除地方保護主義、落實地方政府環境保護責任、推動地方治理霧霾等突出環境問題方面發揮了重大作用。

二、我國霧霾治理機制存在的問題

（一）部門合作機制不健全，中央與地方之間霧霾治理權責不清

由于霧霾成因復雜，涉及的領域眾多，我國霧霾治理部門之間職能交叉、協調機制不暢、中央與地方責任劃分不清、區域協作機制不健全的問題尤為突出。一是部門合作機制不健全，監管職責碎片化問題突出。有關研究表明，目前約有127項大氣污染防治的管理職能，分散在近20個行政管理部門，由于管理職能交叉、各部門缺乏有效協調，降低了霧霾治理政策的效果。二是中央與地方之間霧霾治理權責不清，地方政府制定霧霾治理措施的空間有限。中央政府制定全國霧霾治理的目標、重點任務、實施路徑、具體工程措施，并分配到各地落實。由于各地經濟發展階段、產業結構、資源稟賦、環境污染程度各不相同，中央政府政策過于具體，不利于調動地方政府的積極性，也不利于制定切合地方實際的霧霾治理路徑。

（二）霧霾治理以行政手段為主，市場機制的作用發揮不充分

我國霧霾治理措施主要包括強制淘汰落后產能、煤改氣、煤改電、企業錯峰生產等，地方政府簽訂責任書，完不成任務要追責，還有環保督察制度敦促地方政府落實治污進展，這些措施全是行政命令型、威懾型的，在實踐中確實取得了一定成效，但仍缺少激勵型政策，難以調動地方政府和企業的積極性。企業無法自主選擇治霾路徑，只能按照政府規定的政策措施落實執行。例如，各地均要求淘汰落后工業鍋爐，對仍需運行的工業鍋爐實行煤改氣或者煤改電，火電行業全面推行超低排放改造，建設更為嚴格的末端治理設施。這樣的政策框架下，企業缺少自主創新和選擇空間，比如企業可以通過選擇使用高品質燃煤、清潔生產技術改造、合理調整生產運行時間等措施達到國家排放要求。

（三）霧霾治理的利益協調機制缺失，難以調動地方政府、企業和社會力量的積極性

霧霾治理涉及眾多利益相關方，包括中央政府、各級地方政府、排污企業、產生污染的個人和群體、普通公眾，目前霧霾治理的成本分擔機制和損益補償機制均不健全，難以調動地方政府、企業和社會力量參與治霾的積極性。以京津冀大氣污染聯防聯控機制為例，河北省整體發展水平遠低于北京和天津，其產業結構以鋼鐵、煤炭、化工、建材等重化工業為主，同時接收了一批北京市搬遷的重化工企業。河北省治理污染代價大，雖然北京市與河北省簽訂了大氣污染防治合作協議，但資金支持有限。

（四）霧霾治理的約束機制不健全，污染物總量減排制度、燃煤消費總量控制制度等亟須進一步完善

以某幾項污染物作為約束性指標實行強化控制的制度弊端明顯，污染物減排量與大氣環境質量改善之間關系不明顯，一些地方政府為完成污染物減排指標考核，忙于“數字”工程。再如，宏觀上實行煤炭消費總量控制制度十分必要，但煤炭作為一種資源性產品，其價格已經市場化，應該更多依靠價格機制去調節市場行為，而不是依靠行政命令去控制煤炭消費量，采取將煤炭消費總量控制指標自上而下層層分解到地方和重點用能單位的方式卻有待商榷。

（五）霧霾治理的支撐保障體系不完善，監測體系、標準體系、基層執法能力亟待加強

我國在大氣污染防治的監測體系、標準體系、基層執法能力、執法機制方面均有提升空間。大氣污染防治的監測體系不完善，監測網點密度不足，監測點位分布不均衡。大氣污染防治的標準體系不完善，部分行業和領域尚未制修訂大氣污染排放標準體系，支撐大氣質量標準、排放標準實施的監測類標準不完善，揮發性有機物、惡臭污染物等大氣污染物的環境監測分析方法標準、火電行業超低排放污染控制監測標準、顆粒物各組分在線監測及解析方法體系等尚不能齊備。基層環境執法能力嚴重不足，機構不健全、人員不足、設備不齊，普遍存在小馬拉大車現象。

三、有關對策建議

（一）制定各部門大氣污染防治責任清單，明確劃分中央與地方治霾職責

進一步整合涉及污染防治和生態保護職能的機構和部門，制定各部門大氣污染防治責任清單。明確劃分中央與地方大氣污染防治職責，給地方政府更多制定大氣污染防治措施的空間。中央層面著重制定全國大氣污染防治中長期發展規劃，確定防治目標并分配給各省，完善環境排放標準，充分發揮環保督察制度的作用，切實落實地方黨委政府大氣污染治理責任，大氣污染治理具體措施和工程項目建設則交由地方政府負責。大氣污染防治資金以切塊的形式分配給地方，由地方自主支配，資金分配與治污績效掛鉤。

（二）理順政府與市場邊界，建立霧霾治理的多方參與機制

政府合理制定大氣污染治理的目標、污染物排放總量限制和排放濃度標準，嚴格環境執法。允許企業在滿足污染物排放總量和排放濃度標準的前提下，創新治污技術路徑，自主選擇末端治理、技術工藝路線改造、原料品質提升等方式，從而實現以較低的成本實現霧霾治理目標。鼓勵科研機構為地方霧霾治理提供智力支撐。積極培育環境服務公司，推動環境服務企業開展全程服務，工業集聚、大氣污染嚴重的區縣、工業園區及鄉鎮，可通過聘請第三方專業環境服務企業作為“環保管家”，提供整體打包式環境服務。充分調動環保非政府組織和普通公眾參與霧霾治理的積極性，完善參與渠道，鼓勵公眾參與霧霾治理有關政策的制定、環境執法，鼓勵公眾踐行綠色生活方式。

（三）加強區域合作，建立區域霧霾治理的利益補償機制

在京津冀、長三角、珠三角等大氣污染防控重點區域，通過加大對口支援、共建園區（飛地經濟園區）、區域之間污染物減排指標共擔、區域之間污染物減排指標置換等形式，幫助欠發達地區產業轉型升級、建設污染治理設施，調動地方政府之間合作治霾的積極性。如在飛地經濟園區中，實行污染物排放指標由兩地共同承擔的制度。鼓勵政府之間簽訂跨區域污染物減排置換協議，如北京市政府可以將資金投向河北進行污染治理，減排指標完成量由兩地分成。鼓勵企業之間簽訂跨區域污染物減排置換協議，如北京市的企業到河北幫助技術更為落后的企業減排，減排成果兩家企業共同分享。

（四）完善總量控制制度和環保督察制度，理順霧霾治理的市場調節機制

在堅持霧霾治理頂層設計宜粗不宜細，充分給予地方政府和企業自主治霾空間的前提下，進一步完善“目標控制（總量控制）—層層分解—考核—追責”的約束機制，解決地方政府不作為和市場失靈問題。完善污染物總量控制制度，宏觀上繼續實行污染物減排目標制，微觀上以排污許可證管理為核心，弱化污染物總量減排指標考核，建立以環境質量改善為核心的考核評價體系。謹慎實行煤炭消費總量控制并層層分解到各地和重點用能單位的制度，建議更多依靠市場辦法來優化能源消費結構和減少煤炭消費總量，理順煤炭、電力價格形成機制，依靠價格機制調節煤炭和能源消費量。總結環保督察巡視經驗教訓，推動環保督察巡視制度化、常態化。適當合并當前各類檢查考核項目，切實減輕基層政府負擔。

（五）加強執法人員能力建設，構建霧霾治理的管理體系

完善環境監測體系，加強基層環境執法能力建設，建立霧霾治理風險防控機制。建立環境監測市場體系，推行第三方環境監測，確保數據公正性客觀性，提高環境監測的效率，改善環境信息監測供給。加強基層環境執法能力建設，增加基層執法人員和執法裝備，加強執法人員業務培訓，提高執法人員專業素質，對于違法亂紀的執法人員依法追究責任。建立跨部門聯合執法機制，設立環保警察，聯合公安、交通、安監等相關部門共同執法，建立綜合執法體系。建立霧霾治理風險防控機制，建立事前風險防控、事中應急響應，事后損害評估各環節銜接的管理體系，加強對霧霾治理政策及重大項目的風險評估，對于關系民生的，應慎重穩步推進，做好社會穩定風險評估。

（作者單位：中國宏觀經濟研究院體管所）