以進城農村貧困人口優先享有城鎮基本公共服務促穩定脫貧

王大偉

《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》提出，對在城鎮工作生活一年以上的農村貧困人口，輸入地政府要承擔相應的幫扶責任，并優先提供基本公共服務，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的農村貧困人口有序實現市民化。圍繞這一重點任務，按照黨中央對進一步打贏脫貧攻堅戰作出的總體部署，各地區積極行動，促進進城農村貧困人口優先享有城鎮公共服務，對確保貧困人口持續穩定脫貧發揮了重要作用。

一、為進城農村貧困人口提供全方位公共服務保障

各地區按照“兩不愁、三保障”要求，統籌開發式扶貧和保障性扶貧，統籌農村貧困人口進城與部分城鎮基本公共服務下鄉，推動基本公共服務均等化，大大提升了貧困人口享有更優質公共服務的水平。

（一）強化就業服務，推動農村貧困人口轉移就業

強化就業扶貧針對性，積極推動就業意愿、就業技能與就業崗位精準對接。一是著力強化勞動技能培訓。湖南省每年至少為有就業意愿且未就業的貧困勞動力推薦3次崗位、提供1次職業指導、提供1次免費技能培訓服務，到2019年，全省有就業意愿貧困勞動力已轉移就業超80萬人，占有轉移就業意愿總數的98%以上。云南省通過“四個一批”技能扶貧專項行動，完成各類就業培訓近500萬人次，其中培訓建檔立卡貧困勞動力占近1/4。二是強化就業崗位對接。遼寧省組織省內外3000余家企業走進10個深度貧困縣，提供崗位22.8萬個，帶動6381人實現就業。三是利用對口幫扶機制，推動跨區域轉移就業。浙江省為外省建檔立卡貧困人員1400余人提供公共就業創業服務職業技能培訓。云南省實現省外轉移建檔立卡貧困人口23.70萬人次。四是加強貧困人口創業扶持。重慶市成立為農村貧困提供創業擔保的小微企業融資擔保公司，2017年以來為創業農村貧困人口發放貸款約30億元。

（二）完善社會保障，兜牢農村貧困人口基本保障底線

統籌各類保障措施，推動農村貧困人口養老保險全覆蓋，提升養老保險補助水平。一是建立城鄉統一的居民基本養老保險制度，確保農村貧困人口全覆蓋。河南省建檔立卡貧困人口參加基本養老保險人數372.3萬人，參保率達到99.86%。新疆開展建檔立卡貧困人口參保專項行動，擴大貧困人口參保繳費覆蓋面。二是推動包括農村貧困人口在內的進城人口參加企業職工養老保險。江蘇省明確在城鎮就業并有穩定勞動關系的農民工，均可平等參加企業職工基本養老保險和城鎮職工基本醫療保險、工傷保險、生育保險、失業保險并享受同等待遇。三是統籌城鄉社會救助，為未落戶農村貧困人口提供救助。山西省推進城鄉最低生活保障制度統籌，支持將持有居住證人口納入城鎮社會救助和養老服務范圍。

（三）突出醫療保障，著力做好健康扶貧

針對因病、因殘致貧比例居高不下的問題，各地區把對農村貧困人口的醫療保障服務放在更加突出的位置。一是建立進城農村貧困人口健康檔案。江西省建立進城農村貧困人口健康檔案29萬份。山東省對在轄區內辦理居住登記6個月以上或有常住趨勢的進城農村貧困人口建立統一、規范的健康檔案，落實基本公共衛生服務。二是提高農村貧困人口住院醫藥費用報銷比例。安徽省貧困人口住院醫藥費用平均實際補償比例近95%，較普通參保患者提高約30個百分點;低保對象、特困人員等大病保險起付標準降低30%，各費用段報銷比例分別提高10個點。吉林省對貧困人口實行大病保險起付標準下調40%等傾斜性支付政策。三是推動優質醫療資源下沉，為農村貧困人口提供“上門”服務。安徽省為行動不便貧困患者提供送藥上門服務，選派600多名醫療專家駐點幫扶。吉林省實施精準醫療救助扶貧，專門為270多例貧困人員進行手術或外科手術治療。

（四）加強教育扶貧，阻斷貧困代際傳遞

確保農村貧困人口子女在本地就學不輟學或進城接收義務教育，提升貧困人口子女教育質量和水平。一是強化對貧困人口子女入學精準幫扶。河北、山東等省份對貧困生實行建檔立卡管理，進行精準幫扶;廣西對農村建檔立卡貧困戶子女實施從學前教育到高中階段上學全程跟蹤資助，確保100%資助到位。二是提升貧困地區義務教育水平。到2018年，新疆自治區22個深度貧困縣全面改薄投入資金投入占總投入的約40%。三是確保進城貧困人口隨遷子女教育。福建省傾斜支持進城務工人員入學受教育，對進城農村貧困人口子女可免試就讀中等職業學校。

（五）擴大住房保障覆蓋面，將進城農村貧困人口納入覆蓋范圍

著力解決進城農村貧困人口住有所居問題。

一是通過易地搬遷等方式，推動農村貧困人口向城鎮集聚，改善居住條件。廣西實施扶貧生態移民工程，通過給予住房補助、基礎設施補助、住房貸款等多種方式，支持生態移民向縣城和園區集聚。二是推動進城農村貧困人口同等享有住房保障。重慶市打破城鄉、地域和戶籍限制，將進城農村貧困人口等進城務工人員和外地就業人員納入公租房保障范圍，實現城鄉、市內外人員在公租房保障上的同等待遇;為120萬住房困難群體解決了住房問題，其中50%以上為進城貧困農村人口。湖南省將有3.4萬戶“在城鎮工作生活一年以上的農村貧困人口”納入住房保障。黑龍江為進城農村貧困戶6834戶提供住房實物配租。

二、進城貧困人口優先享有城鎮基本公共服務仍有障礙

各地在為進城農村貧困人口優先提供基本公共服務、推動城鎮優質公共服務下沉等方面取得了一定進展，但對進城農村貧困人口整體情況把握、脫貧后續政策預期等方面還存在一些問題。

一是對進城農村貧困人口數量規模和公共服務需求等缺少整體把握。人口流入地整體上缺少對進城農村貧困人口的數據統計，對進城貧困人口公共服務需求了解不足，在基本公共服務供給上，實施統一普惠性政策，缺少專門針對外來貧困人口的針對性、精準化、差異化公共服務提供政策。二是脫貧之后的政策尚不明確，影響貧困人口進城積極性。對完成脫貧攻堅任務后的后續政策，目前原則性地提出“脫貧不脫政策”，對如何確保政策落實，尚沒有細化具體措施。特別是對于貧困人口進城以后是否享受的相關政策、農村相關權益如何保障等沒有明確的制度規定，影響農村貧困人口進城的積極性。

三、加快推進進城貧困人口優先享有城鎮基本公共服務

要順應人口進城大趨勢，將鄉村振興、新型城鎮化與脫貧攻堅更加緊密地結合起來，鼓勵有意愿、有條件進城的農村貧困人口有序市民化并充分享有城鎮基本公共服務，積極推動教育、醫療等城鎮優質公共服務下沉并惠及更多農村貧困人口。

（一）加強政策統籌協調，穩定貧困人口預期

一是進一步明晰中央和地方事權和支出責任，建立健全國家基本公共服務標準體系，完善服務質量和支出等標準。二是提升資金使用效率，探索建立扶貧性基本公共服務類建設補助資金可攜帶的機制，提高流入地政府吸納貧困人口積極性。三是順應貧困地區人口減少趨勢，統籌貧困地區公共基礎設施布局，適度向縣城、城鎮集聚，并通過提供校車、救護車等方式，確保分散居住貧困人口享受高質量基本公共服務。四是加快明確脫貧后人口可享受政策，并確保農村貧困人口進城后完整保留享有農村各項權益，加快建立農村相關權益退出機制。

（二）強化貧困人口分類指導，加強全過程跟蹤服務和動態調整

一是加強對貧困人口甄選和動態調整，按照具備勞動能力、無勞動能力、未成年子女等類型，實施更為精細的差別化扶貧政策;強化進城貧困人口跟蹤服務，“扶上馬、送一程”。二是明確貧困人口動態調整方案。根據勞動年齡和勞動能力評測，結合村集體民主評議，強化貧困人口識別精準化和動態調整;對能有穩定就業的貧困人口，要通過梳理典型等方式，明確逐步減少扶貧補助資金政策，并以遠期社保保障替代現金補助。

（三）分類完善不同類型基本公共服務提供機制

一是突出對進城農村貧困人口扶志、扶智，強化就業指導、技能培訓、生活融入等發展型公共服務供給。二是進一步完善城鄉統一的居民基本養老保險和醫療保險，通過提供適當補貼、降低繳費比例等方式，鼓勵進城農村貧困人口參加城鎮職工養老保險和城鎮居民醫療保險。推動為農村因病致貧貧困人口制定個性化診療救治方案，實現其不出村享受優質醫療服務。三是準確識別貧困人口的未成年子女，實施更加精準的助學政策，有條件的地區為貧困子女提供本地就學和進城就學等選擇，確保貧困人口子女完成學業。四是適度優先為進城穩定就業貧困人口提供城鎮住房保障。

（四）加強進城農村貧困人口統計工作

一是結合建檔立卡基礎，建立貧困人口流入流出地統計協作對接機制。二是完善進城農村貧困人口統計監測評估體系，健全進城貧困人口統計監測指標體系和評價指標體系，準確把握進城農村貧困人口整體情況。

（作者單位：國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心）