高校全面實施預算績效管理的重難點問題分析

謝金芝

摘要：《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》的頒布，可謂現代財政預算管理改革的一件標志性的大事。在國家對高等教育投入大幅增加的背景下，預算績效管理在高校自身內部建設中的作用顯得尤為重要，預算績效管理已成為高校內部管理的重要組成部分。本文對當前我國高校預算績效管理存在的突出問題進行分析，并結合《全面實施預算績效管理的意見》的有關要求，就推進全面預算績效管理工作進程中遇到的重難點問題進行措施研究和探討。

關鍵詞：高校;財務管理;預算績效;《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》

中圖分類號：G475 ????文獻標識碼：A

2017年10月18日，黨的十九大報告提出“全面實施績效管理”這一改革重點，時隔不到一年，2018年9月1日，黨中央、國務院印發《關于全面實施績效管理的意見》，在以往預算績效管理的基礎上，再向全方位、全過程、全覆蓋的縱深方向推進。預算績效管理改革將作為與部門預算改革、國庫集中收付改革、政府采購制度改革等預算管理制度改革的重要舉措在全國持續推進。目前，各級財政部門都在采取強有力的措施全力推進預算績效管理改革，各地各部門也在加大力度推進預算績效管理改革步伐。高校作為財政部門預算管理范疇的重要組成部分，是財政部門預算的基本單位，是高校部門預算編制和執行的主體，對高校預算執行的結果負責，對高校預算績效管理負主體責任。目前，高校預算績效管理工作現狀存在一些突出問題，高校推進全面實施預算績效管理的重難點在哪里？對推進的具體措施進行探討研究，是我們每個高校財務管理人員必須面對和應該思考的問題。

1高校預算績效管理工作現狀

長期以來，高校財務預算管理的重點放在資金分配和經費支出合規性環節， 對資金的使用效益和效率、預期完成的目標沒有進行跟蹤考核，重投入輕管理、重支出輕績效的觀念根深蒂固。目前，高校預算績效管理意識淡薄、工作推進緩慢，存在一些突出問題。

首先，預算管理意識不夠科學。預算管理雖然已經成為財務管理的重要內容，但由于未能充分認識預算管理對整個單位的管理及業務開展的推動作用，甚至還存在將預算管理粗暴等同于經濟約束的意識，從而大大削弱了對預算管理工作的配合積極性，讓預算管理難以發揮積極作用。目前很多高校對預算編制工作不夠重視，業務部門和項目實施單位參與度不夠，報送上級財政的部門預算及績效目標基本上是財務部門代為編報，對預算執行、過程監控缺乏約束，抑制了預算管理開展成效，給高校財務管理質量全面提升造成影響與阻礙。

其次，預算績效管理基礎工作薄弱。預算績效管理雖然已經成為被寫入制度的重要內容，并且上升到國家層面立法，但目前一些地方和部門包括高校在內，對預算績效管理工作的理解和認識不夠，預算績效管理基礎工作還顯薄弱。預算績效管理存在職責分工不明確、制度建設不到位、指標體系尚未建立、人員的業務素質還有待大幅提高等問題。目前大部分高校基本上未明確績效管理部門，因預算是財務部門負責，形成由財務部門完成預算績效管理工作的局面;未安排專職績效管理人員，而由財務部門人員兼職負責;未制定校內預算績效管理實施方案和操作規程，只是財務部門對上級財政部門安排的任務開展績效評價，業務部門和項目實施單位沒有主動對所管經費進行評價，績效管理部門更沒有對重點項目、重大政策預期完成的目標、任務開展績效評價、考核。

綜上所述，長期以來高校在財務管理以及預算管理方面存在的問題不僅直接影響單位的自身建設與業務開展質量，同時由于高校的特殊社會屬性，而影響到我國總體的建設和發展。高校必須加大推進實施預算績效管理改革力度，從高校自身需要和實際管理現狀出發，找到全面實施預算績效管理的重難點，并研究提出針對性的措施予以實施。

2高校全面實施預算績效管理的重要性及重難點問題分析

2.1高校全面實施預算績效管理的重要性

全面實施預算績效管理是預算管理改革過程中極為重要的環節，是預算管理改革的重點，是新時代國家治理體系和治理能力的有效工具之一。全面實施預算績效管理可以更好地提高資源配置效率和效益，可以最大限度地滿足人民群眾對美好生活的需要。當前，機關事業單位正在全力推進全面實施預算績效管理改革，緊跟財政改革步伐，全面推進預算績效管理改革，促進預算績效管理提檔加速，是高校實現高質量發展的必然要求。

首先，全面實施預算績效管理能幫助高校充分實現預算管理制度的執行，能夠幫助高校快速建立更優財務制度及管理體系，能夠助推高等教育各項業務順利、積極開展。

其次，全面實施預算績效管理能夠幫助高校更好地提高資源配置效率和效益，能夠幫助高校更好地將預算支出與績效管理相結合，促使預算管理符合高校的長遠發展規劃。

最后，全面實施預算績效管理能夠幫助高校加強自身管理，通過管理改革全面提高履職能力，從而提升社會民眾對高校業務開展的滿意度。

2.2全面實施預算績效管理的重難點問題分析

根據《關于全面實施預算績效管理的意見》提出的重點，結合高校預算績效管理工作現狀，高校推進全面實施預算績效管理的重難點主要有以下幾個方面：

首先是管理意識層面，對績效管理缺乏足夠的重視和科學的理解，將直接導致預算績效管理工作不到位，造成工作松散和不嚴謹，所以，加強管理意識并牢固樹立積極的觀念尤為重要。

其次是績效目標設置方面，績效目標缺乏戰略性和邏輯關聯性，未能將學校的宏觀發展愿景、規劃明晰地細化到績效目標，績效目標體系的構建與高校發展的規律缺乏一定的邏輯關系，存在同級指標之間、相互重疊或有所遺漏的情況，直接影響到考評的開展。

再次是考評主體方面，考評主體較為單一。高校預算支出項目涉及高校學科建設、重點科研實驗室、學生創新創業、學科競賽以及高校的基礎設施建設等業務，由財務部門、預算委員會為主體牽頭組織實施評價，由于不具備專業和管理優勢， 評價結果有失公允。

最后是績效評價結果應用不力。高校尚未建立完善的績效評價結果應用機制，績效管理責任和管理激勵制度缺失，基本上沒有建立與預算安排有機結合的機制，在預算績效信息公開、向相關部門報告、評價結果反饋、績效整改和跟蹤問責等方面進展較慢，不少結果應用流于形式，導致預算績效管理的實際效果不佳。

總之，高校全面實施預算績效管理，首先要重視科學管理意識的牢固樹立，完善績效評價目標的設置，同時還要多方位的實施考評和加強績效評價結果的應用，真正發揮預算績效管理的作用，推動高等教育高效高質量發展。

3高校全面實施預算績效管理的措施研究和探討

根據《關于全面實施預算績效管理的意見》，結合高校現狀，高校在開展具體工作過程中應重視幾方面內容，首先是創新預算管理方法，加強預算編制、預算執行管理，建立完善預算管理基礎工作，為實施預算績效管理奠定良好基礎。其次是科學建立預算績效評價指標，以利于財政、主管部門和高校內部對同類項目的績效完成情況進行對比分析，為高質量開展績效評價工作提供科學依據。再次是根據高校項目支出特點，考慮多元化的考評主體介入進行綜合考評， 以利于高校對重大項目和重大政策做出客觀、公正的評價。最后是加大考評結果的運用力度，以推進績效評價工作不斷提高，達到以評促改的目的。

3.1創新預算績效管理方法

一是創新預算編制辦法。績效管理以預算為基礎，績效目標的編制是預算編制的重點和難點，科學編制預算能為更好開展績效評價奠定良好的基礎，高校要摒棄財務部門代編預算的毛病，充分調動校內廣大教職員工、項目單位和業務管理部門共同參與預算編制的積極性，實現“自編預算，自定目標”，真正做到對自己使用的資金效果負責，使預算編制、預算執行、預算監控與績效管理共同成為預算管理的重要組成部分。二是加強績效管理基礎工作建設。預算績效管理貫穿財務管理的各個環節，預算績效管理關乎每一個人，學校內部要設立預算績效管理職能部門和配備專職人員，重點做好預算績效相關制度的建章立制工作，包括制定預算績效目標編制方案、績效過程監控辦法、績效評價實施方案、操作規程，校內業務管理部門和項目實施單位要制定具體落實方案、操作流程、配套措施和績效模板等。

3.2科學建立預算績效評價指標

績效指標是績效考核的核心，其構建科學與否直接決定了績效評價質量。績效指標一般從多個維度反映支出績效情況，包括產出、成本、效益和服務對象滿意度等指標。其中，產出指標主要包括數量和質量等;成本指標主要包括人、財、物投入等;效益指標主要包括經濟效益、社會效益、生態效益、可持續影響等;服務對象滿意度指標包括特定對象滿意度、政府和社會民眾滿意度等。高校應在上級財政或主管部門的指導下，結合高校特點，對同類項目制定具有指導意義的共性評價指標和標準，同時還要聯合具有豐富財政預算績效管理經驗的會計師事務所等第三方機構，探索建立符合高校特點的，具有指導意義的共性績效評價指標體系。在共性指標和統一標準的基礎上，各高校應結合本校實際，挖掘自身特點和特色，建立具有指導意義的個性核心指標和標準。

3.3構建多元化評價主體

高校預算支出績效既有整體支出績效，又有項目支出績效，還有重大政策和重要項目績效。高校預算支出類別多，復雜化的特點決定了高校預算績效考評工作需要較強的專業性和技術性，目前高校預算支出績效評價主要是高校財務部門牽頭，各業務部門和項目實施單位參與，要建立預算使用部門“自編預算、自定績效目標、自評績效完成情況”的機制，充分發揮業務部門和項目實施單位預算管理的積極性和主動性。鑒于預算支出具有公共性的特點，不能僅僅是高校內部業務部門自評或財務部門牽頭的校內評價，上級業務主管部門和財政部門也要對高校預算支出定期實施績效考核，避免單一化的考評主體側重自身利益帶來的有失公允問題。高校績效評價無論是政府評價還是高校自評，可以適當引入第三方專業評價機構作為評價主體構成部分，實行多元化主體介入進行綜合性的評價，促使高校改善績效，優化資源配置。

3.4加強績效評價結果的有效應用

強化預算績效評價結果應用，建立績效責任和績效激勵約束機制。一是建立績效評價結果與預算安排相掛鉤的制度，優先保障績效評價結果優的項目和政策， 削減或取消績效評價結果差的項目和政策。二是建立績效評價結果與年度考核相結合制度，將預算績效管理評價納入年度考核范疇，年初單獨設置財務目標考核指標體系，財務指標考核結果不好或差的，項目負責人及所在單位不能獲得年度考核優秀等次。三是建立完善追責問責制度，加強績效管理監督問責，對未能達成預期申報目標、資金使用效率不高甚至浪費的部門進行追責問責。同時對績效信息進行公開，以此為壓力和動力督促項目部門加強資金的管理和使用。

關于預算績效管理評價納入年度考核范疇，高校如何具體操作實施的問題，筆者結合工作實際，探索建立了一套財務目標管理考核指標體系。具體步驟為：

第一步，根據高校業務特點，財務考核內容按基本工作、重點工作和專項工作三塊進行考核，財務考核目標分成兩大類，一類是機關及直附屬單位財務預算考核指標體系，一類是二級學院財務預算考核指標體系。

第二步，每年年初將此財務考核指標作為年度考核內容的一部分以文件的形式印發給校內各單位各（下轉第84頁）（上接第65頁）部門，年度終了根據各單位各部門對財務指標完成情況進行考核，考核結果直接影響各單位各部門及負責人的考核等次。

第三步，預算績效整體評價結果為良好的單位部門，學校優先安排下一年度專項建設項目預算。機關及直附屬單位整體評價結果位列前3名的單位，按該單位當年日常辦公經費預算的5%，增加下一年度部門預算指標。二級學院整體評價結果位列前3名的學院，按該學院當年教學日常經費預算的5%，增加下一年度部門預算指標。

4結語

隨著我國全面建設的不斷推進，高校肩負的責任與使命更加突出，為了更好地履行職能，高校必須加強內部管理，提升履職服務能力。在眾多的內部管理職能中，預算績效管理是重要組成內容之一，高校必須立足現狀，緊跟國家財政改革步伐，全力推進全面實施預算績效管理，促進高校自身建設和業務發展，提高社會公共服務供給能力，從而有助于推動國家財政資金聚力增效，也有助于切實提高政府公信力和執行力。

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