公共行政中的“燙手山芋”—基于“棘手問題”緣起、內(nèi)涵與應對策略的研究述評

西南交通大學公共管理與政法學院 郭佳良

本文節(jié)選自《公共行政評論》2020年第4期

本文將目前具有代表性的“棘手問題”應對策略分為權(quán)威型馴服、技術(shù)型處理和適應型應對三種。1.權(quán)威型馴服策略

當問題所涉及的利益相關(guān)者內(nèi)部存在著權(quán)力分配的不均或壟斷時，權(quán)力掌控者往往會采取權(quán)威型馴服策略來應對“棘手問題”。“馴服”的涵義是指通過特定方式將原本棘手而復雜的問題轉(zhuǎn)換為簡單而馴良的技術(shù)問題。那么，如何來馴服“棘手問題”呢？從前文所述的“棘手問題”的特征入手，這種“馴服”一般可通過六種方式實現(xiàn)：鎖定對于問題的定義；宣稱問題已得到解決；指定某類客觀參數(shù)來測量解決方案的效果；將問題描繪為與那些已解決的問題非常相似；放棄更好地解決問題的努力；宣稱只有某些可能的解決方案，并聚焦于從這些可能的選項中作出選擇。其中，最常見的策略是將原本整體性的問題人為地進行分割，并針對某一脫離整體的“子問題”尋找合理而可行的方案。這種策略不僅未能完整地分析問題的各個方面和緯度，同時還會導致原先問題所嵌入的社會生態(tài)系統(tǒng)發(fā)生改變，并誘發(fā)“棘手問題”的突變。因此，權(quán)威型馴服并不能真正地解決“棘手問題”，它只是造成了問題被解決的假象而已。

2.技術(shù)型處理策略

根據(jù)上述對于“棘手問題”的分類，當問題本身非常復雜卻不存在太多利益相關(guān)者的分歧和沖突時，這種問題類型屬于認知復雜型問題。這種認知復雜型問題的應對往往采取技術(shù)型處理的策略。這種策略首先面對的是信息不足的問題，這時可通過全面獲取可能信息的方式來降低問題的復雜性和不確定性。“棘手問題”認知復雜的主要來源是問題涉及信息和知識的分散，以及由于這種分散所導致的問題建構(gòu)問題。

技術(shù)型處理策略的局限性體現(xiàn)在兩個方面。第一，試圖通過獲取全面的信息來降低問題棘手程度的可行性有限，因為有限信息和有限理性往往成為應對“棘手問題”的必然處境。也就是說，技術(shù)型處理策略所依賴的數(shù)字支配和工具理性不能完全消解棘手屬性。第二，技術(shù)策略表面上看起來是單純的技術(shù)操作規(guī)程，但在實際執(zhí)行過程中，又必須是基于某種社會性的集體行動框架，從而對于組織能力或治理能力有很高要求。因此，如何在引入技術(shù)型處理策略時促進組織或治理網(wǎng)絡的相應變革則成為有效應對“棘手問題”的關(guān)鍵。

3.適應型應對策略

公共領(lǐng)域中“棘手問題”的治理在本質(zhì)上并非是依靠技術(shù)專家實現(xiàn)“科學化的”解決，而是一個“社會化的”應對過程，而實現(xiàn)這一社會化的應對過程的關(guān)鍵是達成由多方利益相關(guān)者所構(gòu)成的集體行動。區(qū)別于新古典經(jīng)濟學視野中“經(jīng)濟人”的“搭便車”行為所導致的集體行動困境，應對“棘手問題”所需集體行動的挑戰(zhàn)在于如何構(gòu)建針對問題的共同理解，以及尋求可能性方案的共同責任，最終創(chuàng)造共享的公共價值。因此，問題的應對不是一蹴而就的，而是基于持續(xù)過程中的集體行動和調(diào)試。基于這一邏輯，適應型策略成為學界普遍推崇的應對方式。

在不同的政策和研究領(lǐng)域，學者們提出了基于“棘手問題”適應策略的不同模式。在公共衛(wèi)生和環(huán)境治理領(lǐng)域，“棘手問題”的生成源于個體的“市場化行為失靈”，因而適應型應對策略體現(xiàn)為通過助推模式實現(xiàn)公眾持續(xù)的行為改變，這種模式因其溫和且成本低廉受到西方國家的普遍關(guān)注；在應對自然資源管理的“棘手問題”時，適應性管理被認為是一種有效的模式，這種模式需要管理者通過被動或主動地信息積累和學習過程，在面對不確定環(huán)境時進行魯棒決策，從而提升管理的長期效果；對于涉及高度價值沖突和理念分歧的棘手議題，構(gòu)建針對議題的共同理解是至關(guān)重要的治理環(huán)節(jié)，因而促進利益相關(guān)者持續(xù)溝通和對話的協(xié)商民主方式被認為是更有效的適應型應對模式。

中國政府消費券政策的經(jīng)濟效應

北京大學新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學研究院 林毅夫，北京大學國家發(fā)展研究院、北京大學數(shù)字金融研究中心 沈艷，中國人民大學漢青經(jīng)濟與金融高級研究院 孫昂

本文節(jié)選自《經(jīng)濟研究》2020年第7期

中國地方政府審時度勢，從自身的經(jīng)濟實際狀況和自身財政能力出發(fā)，在發(fā)放消費券方面動作迅速、消費券設(shè)計總體上貼近民生、保企業(yè)、保就業(yè)的需要。消費券發(fā)放后，百姓使用活躍、消費金額增加。這對消費券定向的行業(yè)起到了很好的提振需求、保護企業(yè)和就業(yè)的作用。

但是，現(xiàn)有消費券的發(fā)放狀況不足以應對疫情引發(fā)的經(jīng)濟下滑。一方面是由于總金額低，截至5月上旬全國發(fā)放的消費券尚不足200億。另一方面是定向于貧困人口的消費券總額不足。為此，本文建議應加大對貧困地區(qū)、低收入人群的消費券發(fā)放力度。鑒于本文還發(fā)現(xiàn)，地方政府不發(fā)券的主要原因是財力不足，對于自身財政實力不如經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的地方政府，可以允許其使用上級轉(zhuǎn)移支付、或增加赤字率來支持消費券發(fā)放。

另外，在發(fā)放過程中，需要多策并舉，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)精準定位需要扶持的行業(yè)與人群，確保消費券發(fā)放透明、公正、高效。一是精準定位要保護的家庭。在有條件的地區(qū)，可以結(jié)合現(xiàn)有大數(shù)據(jù)精準扶貧云系統(tǒng)，解決低收入人群不易準確識別、難以觸達等問題。二是精準定位要保護的企業(yè)，利用數(shù)據(jù)技術(shù)實時掌握各地消費券定向行業(yè)和企業(yè)的經(jīng)營狀況。三是利用數(shù)字技術(shù)提高政府發(fā)放效率。四是預備數(shù)字設(shè)備和網(wǎng)絡。由于現(xiàn)有消費券以電子券為主，可通過為低收入人群提供低價甚至免費的數(shù)字設(shè)備和移動網(wǎng)絡的方法降低使用消費券的技術(shù)和設(shè)備門檻。

最后，消費券的刺激作用是建立在消費者有可以消費的基本資金的基礎(chǔ)上。為了幫助特別困難的人群，還需要在數(shù)字技術(shù)和消費券以外的補充。在互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施仍然較為薄弱的地區(qū)，以及對于網(wǎng)絡使用能力難以在短期提高的低收入群體，可以用提高低保水平、增加現(xiàn)金的轉(zhuǎn)移支付來保障低收入家庭的收入和消費。

基于全球價值鏈視角的人民幣有效匯率指數(shù)的構(gòu)建

廈門大學經(jīng)濟學院金融系 吳麗華，中國人民銀行溫州市中心支行 瞿璐，廈門大學國際學院 江藍微

本文節(jié)選自《中國經(jīng)濟研究》2020年第4期

全球價值鏈視角測算貿(mào)易增加值作為貿(mào)易代理指標更為有效合理，更加適應貿(mào)易全球化和中國嵌入全球價值鏈程度加深的現(xiàn)實。我國面臨的國際環(huán)境是全球貿(mào)易自由進出口、全球資本自由流動，國際資本流動的總量遠大于貿(mào)易進出口額的總量，短期資本的沖擊對匯率會產(chǎn)生巨大的影響，以貿(mào)易權(quán)重和資本權(quán)重綜合構(gòu)建人民幣有效匯率指數(shù)考慮更加全面。

在全球價值鏈的國際環(huán)境下，匯率作為國家國際競爭力的指標將發(fā)揮更加重要的作用。全球中間貿(mào)易品規(guī)模的增加，導致匯率對進出口貿(mào)易的影響更加的復雜。我國政策制定時，應將匯率變動與全球價值鏈因素結(jié)合起來綜合考慮，才能對政策效益進行合理預期。當一個國家處于靠近價值鏈上游端的位置時，應該選擇維持穩(wěn)定的有效匯率，使其在國際貿(mào)易中獲得更大收益；當一國擁有更緊密的后向聯(lián)系時，可以選擇更加浮動的匯率制度；當一國擁有更緊密的前向聯(lián)系時，需要根據(jù)需求彈性和供給彈性，綜合考慮中間品出口的影響。

全球價值鏈的形成是經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢。我國應積極融入全球價值鏈，不僅要享受到全球分工的紅利，更要借此機會通過國家間的貿(mào)易聯(lián)系，學習借鑒他國的優(yōu)秀經(jīng)驗、技能、科技、知識，轉(zhuǎn)化為本國企業(yè)轉(zhuǎn)型升級的內(nèi)在動力，壯大自身的經(jīng)濟實力，通過競爭學習攀升價值鏈，掌握更優(yōu)的價值鏈嵌入位置，通過掌握生產(chǎn)技術(shù)，加大我國在價值鏈中的長度，獲得更大的貿(mào)易收益。同時擴大內(nèi)需，建立國家價值鏈，引導國家經(jīng)濟進一步穩(wěn)定健康發(fā)展。