科學推進老舊小區改造

陳天

城市更新 進一步加快推進老舊小區綜合改造是實現城市空間存量更新提升的破題之舉，也是惠及千家萬戶的重要民生工程，對于實現城市有效治理、提升城市品質具有重要意義。

近年來，政府非常重視老舊小區的改造升級，2015年中央城市工作會議提出“加快城鎮棚戶區和危房改造，加快老舊小區改造”;2016 年《中共中央關于進一步加強城市規劃建設管理辦法的若干意見》也多次提及舊住宅小區的改造問題;2017年住建部在廈門、廣州等15個城市啟動了城鎮老舊小區改造試點;2019年政府工作報告提出，城鎮老舊小區量大面廣，要大力進行改造提升;2019年底召開的中央經濟工作會議再次強調“做好城鎮老舊小區改造”;2020年中央經濟工作會議提出的“加強城市更新和存量住房改造提升，做好城鎮老舊小區改造”被列入2020年重點工作;2020年4月14日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，對老舊小區改造投資進一步加碼。城市老舊小區改造已上升為國家政策。

老舊小區綜合改造既是城市有機更新的重要組成部分，也是完善城市空間治理的關鍵所在。進一步加快推進老舊小區綜合改造是實現城市空間存量更新提升的破題之舉，也是惠及千家萬戶的重要民生工程，對于實現城市有效治理、提升城市品質具有重要意義。同時，老舊小區的改造還是促進經濟內循環、拉動內需、創造社會效益的重要途徑。

四大難題待解

老舊小區改造是在原有小區基礎上進行升級，既要解決現狀問題、保障居民的生活品質得到提升，又要結合現階段的城市規劃，此外還需協調多方利益、合理籌措資金等，且由于各個老舊小區存在不同的現狀問題，每個老舊小區的改造均面臨不同的問題，因此，老舊小區改造的實踐操作是一項復雜程度較高、牽扯利益較廣的綜合性工作，存在著諸多制約難點。

一是資金籌措困難。老舊小區改造需要大量的資金支持，目前我國的相應支出主要依靠財政資金的投入，部分小區有居民參與投資的方式，此外還有社會資本出資的模式。但上述3種模式目前均面臨困境，從政府的角度而言，財政資金有限，面臨壓力較大，僅靠財政資金難以滿足改造所需要的巨大需求;尋求居民出資的方式容易面臨較多抵觸，因多數老舊小區位于城市中心，其中居民以老人和租戶為主，缺乏良好的繳費習慣，對改造后產生的效益敏感度低，因此缺乏出資的積極性;從社會資本出資的方式來看，由于目前尚未形成良好的收益模式和資本進出的成熟機制，沒有資金鏈的健康循環模式，收益難以保障，因此現階段老舊小區對社會資本的吸引力不足。

二是多方利益協調困難。老舊小區由于建成時間長，居民多是居住多年的住戶，改造首先需要居民達成一致，但是多方利益的協調往往面臨較大的困難。協調小區業主的焦點主要體現在：第一，對改造需要的費用意見難以統一。由于部分改造內容需要業主投入部分資金，但各戶居民的改造意愿不同、經濟收入水平不同，導致了居民對投入資金的預期額度不同，也造成了協商的困難。第二，改造后不同位置的物業可能會產生程度不同的效益提升，居民對于利益均衡的要求會給意見的協調帶來難度。第三，對改造內容需求的差異造成了改造內容的爭議。在進行老舊小區的停車場改造、上下水管道改造時，常會遇到有車無車之爭、排水需求不同之爭，甚至與極少數住戶發生的上述爭議導致了小區長期無法進行改造。綜上可見，如何平衡各方利益、協調各方意愿是老舊小區改造中難以避免的難題。

三是改造內容和改造水平參差不齊。近年來，我國老舊小區改造缺乏頂層設計的指導，尚未形成完整的技術標準體系，雖然當前已有多地根據自身需要制定了相應的導則、規范等，但老舊小區改造涉及的問題繁多且較為復雜，如綠化、道路、停車、采光等各方面都難以按照新建建筑的標準、規范執行，造成了近年來的老舊小區改造無完善標準可依的局面，也導致了改造水平不一的現象。部分小區的改造流于形象整改，還有部分改造工程僅針對建筑單體，對綜合改造、老齡化改造、小區可持續發展缺乏考慮。此外，由于缺乏有效引導，老舊小區改造工程中對新理念、新技術、新材料、新設備的應用較少，不利于可持續發展，也無益于相關產業的發展。

四是改造后長期管理困難。老舊小區改造應是建設與管理并重的長期工作，能否取得成功并非僅靠硬件環境的提升，還應包括改造完成后的長期且有效的管理，只有建設和管理水平同步提升才能夠有效促進老舊小區的可持續發展、惠及百姓。但從目前已經完成的老舊小區改造項目來看，改造后的物業管理水平難以同步提升。

完善標準體系，以求突破困境

由上可知，近年來我國的規劃建筑法規、標準體系等是適合于現階段規劃和建設的，老舊小區的改造難以依賴其進行工程項目的實施，同時改造工作在資金籌措、后續管理方面也缺乏模式上的指導，這也是我國當前各地老舊小區改造的困境難以突破、水平難以統一的重要原因。

根據西方發達國家的經驗，老舊小區、舊建筑改造需要一套針對性較強的技術標準體系，以便系統指導、規范改造項目。在此背景下，2016年4月，中國城市科學研究會組織天津大學、清華大學等單位的科研人員及相關領域學者專家，正式啟動老舊小區改造標準編制研究工作，經過3年的編寫，于2019年7月26日正式發布了團體標準《城市舊居住區綜合改造技術標準》（T/CSUS 04-2019），針對老舊小區改造項目偏重單項改造、缺乏整體設計、居民參與不夠、缺公共中心建設、企業參與不足、基本公共服務業與管理不足等問題，堅持問題導向，創新性地提出因地制宜的老舊小區菜單式改造方法模式。

《城市舊居住區綜合改造技術標準》創新性地將改造項目分為優選項目、拓展項目兩類，改造主體可根據現狀診斷評估結果、改造主體意愿和經濟技術水平，因地制宜確定改造內容和具體改造項目。優選項目是指有利于保障居民安全、滿足居民基本需求、技術經濟成本可承受、群眾改造意愿強烈、需做到應改盡改的項目，而拓展項目是指在已實施優選項目基礎上，可根據現實條件和改造主體意愿，選擇確定的改造項目。

2020年7月，國務院辦公廳發布《關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》提出：城鎮老舊小區改造內容可分為基礎類、完善類、提升類三類。對此，《城市舊居住區綜合改造技術標準》能夠在各地制定地方標準時以及改造時給予較為便捷的引導，可根據需要篩選相應的改造項目。

目前，標準成果通過國內外學術會議交流、媒體報道等途徑，面向城市規劃建設管理人員進行學術交流與應用推廣，覆蓋面廣，成效良好。發布兩年來，已在北京、天津、吉林、廣東、江蘇、浙江、新疆等10余個不同氣候分區、不同規模等級城市老舊小區與城鎮改造實踐中得到良好應用，涵蓋建筑單體改造、加裝電梯、綜合改造、城鎮綜合改造、海綿化改造等多個項目類型。

通過近兩年的實踐，我們積累了部分經驗，也發現了一些問題。如在給老舊小區住宅樓加裝電梯時發現，推動該項工程的難度較大，主要包括資金籌措困難、住戶利益協調困難、改造工程實施困難以及后續使用中可能遇到的維修和管理困難。面對上述困難，筆者建議從細節上增加工作可靠性。

第一，政府層面需要加大經濟投入。例如，天津市、各區政府設立專項公積金，政府、社會、企業共同參與投資，先期少量投入來推動重點項目起步。筆者建議政府增加少量的示范性項目預算。

第二，借鑒國外金融管理制度，建立保險制度，為加建電梯或其他改造提供金融保險、有償付費，若今后出現安全問題，用保險補償企業。

第三，建立負面清單制度，設定好企業進入的門檻和標準，并對先期進入的企業給予政策優惠，促進行業健康發展。

總的來說，中國城市科學研究會編制的《城市舊居住區綜合改造技術標準》為老舊小區綜合改造技術標準體系的形成奠定了良好的基礎，為當前的改造工程提供了一定的指導。但我國城鎮老舊小區存量巨大，對其進行改造是重大的民生工程和發展工程，也是極為復雜的系統工程，在經濟雙循環發展的趨勢下，推動老舊小區改造是改善民生、增加就業、刺激消費、促進經濟發展的重要途徑之一，如何長效保證老舊小區改造的科學性、合理性，真正促進民生、改善居住環境仍需社會各界的共同努力。

（作者系天津大學建筑學院教授、建筑學院城市空間及城市設計研究所所長）