民轉公，探求平穩過渡的破局之道

黃碩 谷珵

推進幼兒園“民轉公”，觸碰到體制轉換的根本性問題，必然會帶來利益收獲格局的改變。如何合法、合規、合乎情理，以“一園一議”的精神實現和緩過渡，考驗著地方政府的執政智慧。

◎撤出：不得已的選擇

“這段時間，好多民辦園園長的日子比較難挨。幼兒園是我們的命根子，我們就想踏踏實實把事業做好，可現在眼看著要被拿走。”談及幼兒園民轉公，李華的語氣顯得有些沉重。疫情沖擊下，她所舉辦的普惠幼兒園沒有等到相應級別的補貼，卻等來了催促轉為公辦園的告知書。

據李華反映，早在兩三年前，深圳部分民辦園已經陸續接到轉公的消息。當時的方案令舉辦者覺得“還蠻好”，不過隨著時間的推移，變化悄然發生。李華在深圳市運營的幼兒園中，有幾所屬于政府產權園，按要求均須轉為公辦園。根據所屬區級主管部門下發的文件顯示，只要是3年內到期的政府產權園，“一律提前轉型為公辦園”。

事實上，李華只是深圳市眾多面臨轉公壓力的民辦園舉辦者之一。2018年11月，中共中央、國務院印發了《關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》，提出到2020年，普惠性幼兒園覆蓋率達到80%;逐步提高公辦園在園幼兒占比，全國原則上達到50%。彼時，深圳市公辦園所占比例僅有3.8%，比例的懸殊令轉型壓力激增。2019年4月，深圳市人民政府辦公廳發布《關于進一步深化改革促進學前教育普惠優質發展的意見》（以下簡稱《意見》），提出“公辦幼兒園在園兒童占比達到50%”，同時明確要拓寬幼兒園建設途徑，“以新建幼兒園為主，轉化存量幼兒園為輔”。

在政策的推動下，地方政府積極鼓勵引導民辦園轉為公辦園。深圳市教育局在回應《教育家》記者采訪時表示，截至2019年年底，深圳市公辦園在園兒童占比已經達到38%。比例迅速攀升，推進民轉公的節奏不可謂不快。在執行中，收轉的力度陡然加大。

部分舉辦者希望政府能夠采取“委托辦學”的形式，允許他們以教育服務提供商的身份繼續辦學，從而實現平穩過渡。采取委托辦學模式的幼兒園，辦學經費由教育行政部門提供，日常運營和教學管理則由社會力量負責。由于辦學資金還是依靠財政支持，其公辦幼兒園的性質不會改變。早在2016年國務院出臺的相關文件中，國家就鼓勵了這一辦學形式。從各地實踐經驗來看，監管有效的情況下，委托辦學也取得了良好收效。對此，北京市民辦教育協會副會長馬學雷認為，“這是一個很好的形式，既結合了公辦園的財政資金雄厚的優勢，又結合了民辦園管理體制靈活、管理力量強的長處”。

該模式在《意見》中同樣獲得了支持：“在承辦期間達到市一級及以上辦學等級的政府產權園，原承辦方可以選擇委托辦學的形式繼續辦學。”李華得知后很高興，對自己的園所信心十足。然而現實給她澆了一盆冷水：實際操作中，區級主管部門的態度發生了轉變。李華的幼兒園雖然已經滿足文件規定的基本條件，卻沒能得到委托辦學的許可，仍舊被教育部門要求提前收回。這讓李華產生了深深的不解：“委托一方面可以節省投入，另一方面也有更多的經費新建公辦園，解決‘入園難的效率不是更高些嗎？”

短期而言，旨在解決“入園難”“入園貴”的民轉公，的確可以迅速滿足家長把孩子送入公辦幼兒園的愿望，從中也不難看到政府依法規范學前教育辦學和提高學前教育質量的努力。“民轉公確實有好處，首先帶來的就是保教費降低。”北京大學中國教育財政科學研究所副研究員宋映泉表示，公民協同提供學前教育服務的格局有其形成的歷史原因，也與我國“兩條腿走路”的經濟制度密切相關，“從純粹經濟學的角度講，如果局部地區大力推進民轉公，對原有格局造成較大沖擊。某種層面上，公辦園或普惠性民辦園的收費標準是一種價格管制，可能導致供給不足，旺盛需求沒有得到滿足，反而會帶來價格的波動”。據反映，個別民辦園因被國有產權物業股東停租而不得不更換場地，導致學費上漲的情況，已經在深圳出現。

◎補償：物業歸屬問題是核心

民轉公，對民辦園舉辦者來說，意味著前期投入和預期收益的落空。此時，補償政策的標準合理與否直接影響著舉辦者轉型的積極性，而政策制定與實施的合法性是關鍵。

“討論民轉公的補償問題，核心是物業的歸屬和租賃期限問題。”廣東卓建律師事務所律師肖燕介紹，目前幼兒園民轉公的主要思路是先收回合同已到期的利用國有物業或者集體物業辦學的幼兒園。在肖燕看來，這樣的解決思路成本比較低，同時沒有法律障礙。“主要需要綜合考慮教育設施的凈殘值、租賃合同的剩余期限、幼兒園等級、班級數量這四個方面因素，再結合當地實際，制定出可行的補償標準。”

根據深圳市寶安區的民辦園轉型補償標準顯示，剩余合同時間、辦園等級、測繪評估等級是確定補償標準的三個系數。其中，剩余合同期在36-42個月、辦園等級為市級、測繪評估等級為B級的民辦幼兒園可以獲得最高標準不超過50萬元/班的補償。

然而不少舉辦者提出，幼兒園前期投入大，成本回收周期長。如果辦學時間較長，成本基本收回，轉型壓力較小;而一些開園不足五年的，則很難依據現有補償標準收回投入。李華稱，在深圳一家幼兒園至少需要500萬元的投資，而政府給出的補償大概只有一兩百萬。“很多舉辦者都是貸款開辦幼兒園，甚至抵押房產，現在被收回，真的是有苦說不出。”

補償標準難達預期，黯然的并不止李華一人。更難處理的情況是，由于歷史遺留問題，一些幼兒園的物業產權歸屬不明晰，導致民轉公進程遭遇了不小的困難。實際上，不單單是深圳，從全國來看，類似現象并非個例。

平凡曾是成都市某幼兒園園長。早年間，成都市某政府單位修建場地，面向社會招標舉辦幼兒園，平凡成功中標。“作為舉辦者，我把政府建好交給我的清水房裝修改造成一所合格的幼兒園。”2014年，平凡遵照規定，將幼兒園轉為普惠性民辦園，執行相關收費標準。2019年年底，當地教育局決定不再與平凡續簽辦學合同，收回幼兒園所在物業，并要求平凡限期搬離。而后，平凡因產權問題面臨訴訟糾紛，無奈之下與教育局簽訂了移交幼兒園的協議。

肖燕告訴記者，此類民辦園土地使用權往往屬于行政機關，行政機關將土地及地上建筑物無償提供給民辦園使用，園所舉辦者及教職工主要是行政機關原來的職工或者家屬。在辦學的過程中，舉辦者新建了建筑物和設施。“由于產權說不清楚，只能走協商補償的路。”而這條路絕非易走，從肖燕接觸的數個案件來看，尚未有成功解決的案例。《教育家》記者也就“如何對產權歸屬不明晰的幼兒園的舉辦者進行補償”向深圳市教育局提問，但并未得到明確回應。

“再好的政策設計，如果實施過程中處理不當，都有可能產生負面影響。”宋映泉表示，在法律面前，政府和民辦園應該是平等的，然而現實情況中，政府部門通常比較強勢，大部分民辦園實際上處于弱勢地位。對此，李華頗有感觸：“補助不到位，年審也不給過，組織各個部門頻繁檢查，用各種手段催促我們盡快轉型。”

早年間，政府鼓勵社會力量進入學前教育領域，民辦園為解決學前教育供給不足的問題作出了貢獻。“現在需要我們撤出，我們就希望能體面地撤出來，保證自己的合法權益不受侵害。”平凡如是說。

◎師資：平穩過渡與質量提升

教育質量是一所幼兒園的核心，也是家長和社會的普遍期待，而教育質量的關鍵則是教師隊伍。轉型之后，多數教師身份轉變為公辦園教師，由于體制內外存在差別待遇，某種意義來說提升了他們的職業認同感，因此對民轉公持歡迎態度。相比于民辦園，公辦園教師工資由政府財政支持，更加具有穩定性。例如在疫情期間，公辦園教師的工資照常發放，而大部分民辦園為了渡過難關，降低了教師的薪資。李華坦言：“上半年我們的老師工資減少到每月2000多元，公辦園老師的工資還是6000元，這方面倒真的跟公辦園沒法比。”

不過，絕大多數完成轉型的教師并未拿到事業編制，而是以聘任制形式上崗。對此，馬學雷指出：“如果公辦園能夠解決教師的事業單位編制，將有利于師資力量的穩定與提升。如果教師還是合同工，待遇再提不上去，反而會有教師大規模流失的隱患。”

至于不能順利轉型的教職工，則有可能面臨失業風險。民辦園轉為公辦園，在法律程序上需要將原來的民辦園注銷，并注冊成立公辦園。原教職工與民辦園建立的勞動關系，需要解除;能否與公辦園建立新勞動關系，既要看公辦園的態度，又要考慮教職工的條件和意愿。

如何處置無法繼續留任的原民辦園教職工，是“民轉公”過程中的一個痛點。按照《勞動合同法》，教職工只能找民辦園尋求補償，而民辦園舉辦者則期待由政府來解決相關教職工的安置與善后問題。疫情期間，“民轉公”的腳步并沒有放緩，教職工補償問題集中爆發。肖燕表示：“今年上半年，我已經處理了不下10個案子，都屬于民轉公衍生出來的勞動者補償或賠償問題。”

根據肖燕的經驗，有兩類特殊的教師群體公辦園無法接收，分別是“弱勢群體”和“強勢群體”。屬于“弱勢群體”的教職工，無法滿足公辦幼兒園必要的任職條件，主要有三類：一是年齡超過標準;二是沒有取得所需的資格證;三是學歷低，不符合公辦園招錄的學歷要求。而“強勢群體”，往往指原來辦學出色的民辦園所擁有的一批業務能力突出的園長和教師。他們原本就拿著豐厚的工資，而公辦園教職工的薪酬是按照政府統一標準發放的，相較于原民辦園，待遇大幅下降，因此選擇了離開。

隊伍變化，自然關系整體的辦園水平。個別地方在民辦園轉公后，采取公辦委托模式要求舉辦者繼續運營，但需要執行每月幾百元的收費標準。幼兒園為了生存，出現了降低成本招用實習老師等情況。宋映泉指出，為轉型后的幼兒園配備足夠的園長和教師，能夠保障教育質量的穩定和提升，“但是這意味著大量的財政投入，對地方政府是一個考驗”。

類似波動同樣困擾著沒有轉公的民辦園。由于學前教育人才隊伍長期處于短缺狀態，新成立的公辦園為了填補教師缺口，將目光瞄向了民辦園。不少深圳市民辦園舉辦者反映，今年被“挖人”的頻次密集，一定程度上影響了園所的教育教學質量。

“幼兒園的辦學質量來自師幼的良好互動，沒有受過高品質培訓的教師，恐怕也不太能夠跟孩子產生深層互動。民辦幼兒園教師這一群體是龐大的，應該系統地考慮提高他們專業水平的問題。”宋映泉坦言，怎樣讓這些教師長遠地服務于幼教行業，是非常重要的政策問題;盡管他們并不在編，但同樣是服務學前教育的中堅力量，其付出應當得到足夠的尊重，轉型過程中需要獲得基本的保障。

◎家長：需要多樣化的教育服務

“我家孩子比較幸運，被公辦園錄取了，心驚膽戰了好久呢。”家住深圳市羅湖區的周女士，孩子今年秋季入園，回想起報名的過程，依然有種“驚心動魄”的感覺。

周女士所住的小區沒有公辦園，她決定按照D類兒童的分類，報名去附近小區的公辦園。最終周女士的孩子以128的位次，如愿擠進132名計劃招生名額內。“如果前面多幾個A類B類，我只能把孩子送去更遠更貴的幼兒園了，一年要多交好幾萬。”

自“全面二孩”政策實施以來，深圳市幼兒園學位需求激增。據深圳市教育局公開的數據顯示，適齡兒童入園需求較上年度上漲12.9%。家長入讀公辦園的意愿強烈，各片區公辦園比例和人口不均衡，于是出現了結構性的學位供需矛盾。

今年上半年以來，多位深圳市民在市、區教育部門網站留言，反映孩子無法就近入學甚至無學可上的情況。以往，多數民辦園都采取了大班額的辦學模式，而轉成公辦園后，每班幼兒數量按規定應控制在25人以內。學位縮減了，這讓部分家長猝不及防。

對此，深圳市教育局稱，已經指導幼兒園擴班擴容，支持有需要的幼兒園適度擴大班級規模，對于擴班擴容后仍不能招錄的兒童，將統籌片區其他幼兒園分流安置。明明樓下就有幼兒園，卻只能跑到更遠的幼兒園，孩子安全有風險，接送也不方便。家長們難以接受，但又不得不接受，只好為一個合適的學位來回奔波。相較于此，周女士長舒了一口氣。

周女士選擇的這家公辦幼兒園，同樣是今年從民辦園轉型而來，收費由原來的每月2000多元降至現在的1300多元。感到高興的同時，周女士也有隱隱的擔憂：轉公后，民辦園取消了原有的特色課程，孩子在幼兒園接觸的內容較為單一。不少家長也表示，對孩子的才藝、運動、繪畫等能力的培養都有需求，但幼兒園轉公后不再提供相應服務，孩子需要額外參加社會上的培訓機構。費用更高不說，質量還無法保證。

事實上，一些教育質量較高的民辦幼兒園在多年辦學中形成了獨特的課程體系和教育方式，不少家長在為孩子擇園時正是看中了這一點。轉公后，家長的多樣化教育需求也面臨挑戰。馬學雷表示：“民轉公之后，幼兒園被納入政府財政管理，屬于基本公共服務，照顧絕大多數人的利益，對于個性化、高端化、特色化的教育需求是無法滿足的。這一部分需求是要依靠民辦園，特別是營利性民辦園來補充。”于是，20%的營利性民辦園如何分布就成了現實問題。“有可能出現有高端化個性化教育需求的家長，在三公里的理想半徑內找不到適合幼兒園的難題。”馬學雷補充道。

“目前，沒有證據可以表明，公辦園提供的服務一定是最好的，民辦園就一定不如公辦園。”在宋映泉眼中，民辦園有其效率優勢，也有資本逐利性導致壓縮辦學成本的弊端，如果政府能夠實施有效監管，將會釋放辦學活力，形成良性循環。長遠來看，民辦園有其重要的存在價值。

能否解決好公民制度矛盾張力的問題，提高學前教育治理的能力與水平，考驗著地方政府和決策者的智慧。解決學位壓力，民轉公顯然不是唯一手段。業內人士建議，可以給深圳的公辦園一個期限，比如三到五年，在這期間班額可以浮動，來緩解學位緊張的問題;還可以探索社區幼兒園、微小幼兒園的建設方案，多種方式增加學位供給。

“深圳的情況比較特殊，改革開放四十余年，學前教育積累形成的面貌是不同的，可以讓過渡期更長一些，實事求是地分階段實現最終的指標。”盡管經歷了種種不快，李華表示自己還是要繼續在學前教育的路上走下去。她期待政策能夠保持一致性和連貫性，執行中不要出現“一刀切”的情況，“只要是公益、收費合理、有質量的幼兒園都需要得到鼓勵，以保護舉辦者的辦學積極性，讓家長、社會都更滿意”。

（文中李華、平凡均為化名）