非傳統安全視域下在華印度尼西亞女傭及其治理

潘玥 羅津

摘要：全球化背景下，隨著中印（尼）各方面合作的加深，兩國人員的往來將更加頻繁，其中，有一些非法移民包括印度尼西亞女傭入境中國。中國的高端家政工人一直處于供不應求的狀態，非法印度尼西亞女傭頗受“新富家庭”的青睞。這一人數日益增長的群體為中國大陸帶來“三非問題”等非傳統安全問題，考驗著中國政府對外傭中介和非法移民的監管體系。同時，非法印度尼西亞女傭可能涉及跨國犯罪甚至包括恐怖活動，已成為中國國家安全的潛在威脅。因此，在華非法印度尼西亞女傭問題亟待得到治理，具體措施包括建立完善的移民監管體系、嚴厲打擊國內外傭中介、促進和加強與印度尼西亞政府間的跨國合作等。

關鍵詞：非傳統安全;印度尼西亞女傭;“三非”;跨國犯罪;恐怖主義

[中圖分類號] D631.46? ? ? ? ? ? [文獻標識碼]? A? ? ? ? ? ? ? ? [文章編號] 1003-2479（2020）02-054-14

Abstract： Under the background of globalization，? with the deepening of cooperation between China and Indonesia， personnel exchanges will become more frequent. Among them， some illegal immigrants， including Indonesian domestic helpers， enter China. High-end domestic workers in mainland China have been in short supply， and illegal Indonesian domestic helpers are favored by “new rich families”. However， this growing group has brought "three illegalities" （illegal-entry， illegal-residence and illegal-employment） to the mainland， testing the Chinese government's regulatory system for foreign domestic helpers and illegal immigrants. At the same time， illegal Indonesian domestic helpers maybe involved in transnational crimes and even terrorist activities， which has become a potential threat to China's national security. Therefore， it is urgent to deal with the problem of illegal Indonesian domestic helpers in China. Specific measures include establishing a sound and complete immigration supervision system， cracking down on illegal housework agencies， and promoting and strengthening international cooperation with the Indonesian government.

Key Words： Non-Traditional Security; Indonesian Domestic Helpers; Three Illegalities; Transnational Crime; Terrorism

在全球化時代，各國政府高度重視以“人的安全”“社會安全”和“全球安全”為重心的非傳統安全問題 。與側重軍事和政治的傳統安全問題不同，非傳統安全更注重社會和發展，其核心關切主要包括非法移民、毒品販賣、經濟安全、信息安全、恐怖主義和環境問題等①。移民是后冷戰時期全球化力量與民族國家力量的折中點。移民往往被妖魔化為與有組織犯罪和恐怖主義相關，他們被指控搶奪移入國人民的工作機會，占用社會福利資源，破壞移入國的國家認同。移民逐漸被視為一種威脅，不僅僅是對移入國經濟的威脅，還是對其社會秩序、國家安全與族群認同的威脅。于是，移民問題順理成章地成為非傳統安全視角下的重要議題。

當下，全球化程度日益提升，國與國之間有形或無形的邊界趨于消失，國際間交流與合作日益頻繁，除了資本、技術和信息等，人員的流動也是前所未有的。國際移民的規模和頻次都日益增加，跨國間的人口流動日趨頻繁。根據聯合國公布的《世界移民報告2018》， 2015年，全球73億人口中有2.44億國際移民，每30人中即有一位國際移民①。其中，跨國勞務合作成為國際移民流動的重要動因之一。部分東南亞國家輸出的家政工人成為當今勞務輸出的大趨勢。以印度尼西亞為例，在900萬海外務工的印度尼西亞人中，有32%從事家政服務，其中近八成是女性②。在全球化的遷移連結和跨地區移動中，她們在中國港澳臺地區歷史較長，通常被稱為“印尼傭”。她們數量眾多，市場認可度高，被早早納入城市治理和法律制定的框架中。事實上，雖然中國大陸（內地）的法律禁止外籍人士在中國大陸（內地）從事家政服務，但隨著中國“新富家庭”的增多，外籍女傭在中國大陸（內地）的家政市場上備受青睞。除了知名度頗高的“菲（律賓）傭”，印度尼西亞女傭（以下簡稱“印尼女傭”）以“高性價比”成為中國大陸（內地）外傭市場的新興力量，占據了一定的市場份額。但她們的存在給中國的城市治理帶來了“三非”問題，甚至部分印尼女傭與恐怖組織有聯系，這使得中國政府難以對其進行常規的勞務保護并開展相應的管理工作，也為中國帶來一定的非傳統安全威脅。因此，從非傳統安全角度研究中國的外籍女傭問題不僅有利于政府深入了解非法外傭的現狀，提高政府對其潛在危害的認識，還能通過借鑒他國的外傭治理經驗，幫助中國政府治理和改善外傭存在的問題以應對日益復雜的移民安全問題，從而維護社會穩定和國家安全。

目前，學界廣為關注非法移民和非法勞工問題，涉及外籍女傭的專門性學術研究也逐漸增多，但關于在中國的外籍女傭研究，學界更關注中國港澳臺地區的菲律賓、印度尼西亞、越南和泰國外傭的問題， 觀察與調查她們的動向與分布、 雇傭狀況和數量變化，從國際移民和社會性別等視角分析她們在中國港澳臺地區的權利與福利、 生存與生活、如何融入對象國（地區）社會以及尋求母國社會的認同等深層次問題③。中國大陸（內地）則更多地從法律制定和城市治理的角度探討外國非法移民問題（菲傭居多）①，尤其是“三非”問題②，但從非傳統安全角度出發研究非法外傭問題的學術成果較少，對中國大陸（內地）的印尼女傭研究成果更少③。這些非法印尼女傭在中國大陸（內地）的生存現狀如何？她們帶來了哪些安全問題？如何治理這些問題？本文將以中國大陸（內地）的非法印尼女傭作為研究對象，基于印尼語和英語的文獻以及實地調研的結果，運用非傳統安全研究的相關理論，通過闡述非法印尼女傭在華現狀，剖析這一群體對中國社會和安全等方面的影響，繼而對如何通過治理非法印尼女傭問題，維護國家非傳統安全提出針對性的對策建議。

一、在華印度尼西亞女傭的現狀分析

中國經濟的高速發展使居民收入顯著提高，

中國人的生活水平也發生了質的變化。大批受教育程度較高的“千禧人群”躍入中產階級行列，“新富家庭”應運而生。這些新興的中產及以上家庭不斷尋求更高的生活品質，在工作和家庭的雙重重壓下，他們對高端家政工人的需求逐漸增大。受利益的驅動，許多中介鋌而走險，轉向外傭生意，引進外籍婦女到中國從事家政服務。相比于中國“月嫂”動輒上萬元的薪酬費用④，“性格溫和”“吃苦耐勞”且“薪酬低于市場價”的外籍家政工人尤其是來自菲律賓、印度尼西亞和越南等東南亞國家的家政工人越來越受到中國中產家庭的喜愛。

目前，中國的外傭市場供不應求，外籍女傭的非法產業鏈正在日益擴大。伴隨著外傭產業的成熟，越來越多的印度尼西亞女性在中介的幫助下入境中國，成為新一批“非法”移民。近年來，隨著大批移民的涌入，非法移民也成為中國政府當前需要重視的非傳統安全問題，包括印尼女傭在內的非法外傭的到來給中國非傳統安全帶來了巨大挑戰。印尼女傭的不穩定性和隱蔽性所帶來的安全威脅不容小覷， 長此以往， 在恐怖主義猖獗的當下，她們將成為埋藏在安定表面下的“定時炸彈”。因此，掌握在華務工的印尼女傭群體的由來、演變和現狀，對維護中國非傳統安全來說迫在眉睫。

（一）在華印尼女傭的基本情況

為緩解1997年經濟危機的影響， 印度尼西亞成為繼菲律賓之后向海外輸送女性家政工的第二輸出大國①。以中國香港為例， 截至2019年，在港的印尼女傭人數約有16.7萬人，占在港外傭總人數的43%②。印尼女傭逐漸成為外傭市場的主力軍之一。中國大陸 （內地） 的印尼女傭市場相對于中國港澳臺地區來說尚屬于新興市場，發展規模較小，正處于快速增長階段，同時，因其非法性、隱蔽性和反偵察性，中國政府部門也難以對在華印尼女傭人數進行精確統計。據印度尼西亞駐廣州總領事館公民事務部的估計，目前，在中國大陸（內地）從事非法家政服務的印度尼西亞公民約有3萬～ 5萬人，一般由曾在中國港澳臺地區幫傭過的印尼女傭和直接從印度尼西亞來大陸務工的印尼女傭組成③。

據中國香港特別行政區政府統計處和中國

澳門特別行政區政府勞工事務局數據顯示，目前，中國港澳地區印尼女傭的月薪一般為4000元港幣或澳門幣（約合3500元人民幣）④。而在中國內地務工的印尼女傭平均月薪約為5000 ～ 6000元人民幣⑤。而且，會講流利的粵語或普通話、熟練使用家電且面容姣好的印尼女傭薪資還會更高。由此，在中國大陸（內地）和中國港澳臺地區務工的印尼女傭收入差至少為每月1500元人民幣。 這個差額使得相當一部分已在中國港澳地區務工多年的印尼女傭不惜拋棄中國港澳地區的合法務工身份， 通過深圳或珠海的“特區簽”進入中國內地“打黑工”⑥，成為在華印尼女傭的主要來源之一。此外，印度尼西亞與中國的薪資差也成為吸引印尼婦女來華做家政工人的主要動力。據印度尼西亞統計局數據顯示，印度尼西亞國內人均月收入約為265萬印尼盾（約合1246元人民幣）⑦，加之近年來，印度尼西亞貨幣貶值壓力較大，人民幣兌印尼盾可以獲得可觀的收入。按照平均薪資計算，在華印尼女傭的薪資至少為在印度尼西亞務工的4倍。

雖然許多印尼女傭受到中國優渥的薪資吸引，愿意來華務工，中國各城市的開放和經濟發展程度卻有不同，對印尼女傭的接受度也有很大差別。目前，在華印尼女傭多集中在沿海地區或經濟發達地區，如北京、上海、廣州、深圳、東莞、重慶、杭州、蘇州、廈門和福州等地，這些地區的“新富家庭”受教育程度較高，更愿意接受“洋保姆”。但近一兩年，印尼女傭也逐漸出現在一些經濟較為發達的內陸城市。

（二）與在華印尼女傭接觸的兩大群體

在華印尼女傭主要接觸兩大群體，即中介和雇主。

從中介層面來看，外傭中介在輸送印尼女傭來華的產業鏈中扮演了最重要的角色。由于外籍人員從事家政行業在中國大陸（內地）屬于非法行為，因此，印度尼西亞女性若想赴華幫傭，必須借助中介的幫助。可以說，印尼女傭只有通過中介才能夠接受培訓、找到合適的雇主、辦理來華手續等。然而，由于印尼女傭對中介的依賴性過高，在中介面前只能處于弱勢地位，甚至常常遭到虐待和剝削。中介常常利用信息的不對稱來欺騙印尼女傭，巧立各種費用名目，從各項衍生的非法業務中獲利，例如代買機票或偷渡、代辦或偽造文件和簽證材料、高利賒貸等①。據新華網報道，蘇州市一家外傭中介公司在2015年5月至2016年3月間通過介紹200余名外傭而獲得1000余萬元人民幣的非法收入②。也就是說，中介每成功介紹一名外傭可平均獲利5萬元。暴利的誘惑使得中介隊伍愈發壯大，有的“黑中介”對外傭的盤剝和利用已觸及法律底線，例如利用外傭走私或販毒等。外傭中介是助長在華非法移民團體壯大的幫兇，也是非傳統安全中治理非法移民問題需要打擊的重要對象。

從雇主層面來看，中方雇主是印尼女傭來華到崗后長期接觸的群體。雖然雙方一般會在中介撮合下通過視頻進行雙向選擇，但其實更多時候只是雇主從中介推薦的人選中進行單向選擇，這對印尼女傭來說并非良好的擇業環境。到崗前的短暫交流使得印尼女傭對雇主的品行、家庭環境和真正的工作量都缺乏較為清晰的認知和辨別。因此，印尼女傭來華后，若對服務的家庭不滿或遭到雇主家庭的虐待或剝削，她們也無法向政府部門尋求法律保護，通常只能私下解決或以“逃跑”告終。以一位服務于溫州雇主家庭的印尼女傭為例，在工作2個月后，她選擇了從雇主家逃離，因為她覺得雇主家別墅面積太大，每日工作時間過長，無法承受③。事實上，由于非法身份，她們難以自主地更換雇主，若想擺脫雇主和中介的掌控和剝削，最終只能單方面逃離雇主家庭，成為“黑”在中國的非法移民。中方雇主也因為同樣的原因難以維權，除了向中介尋求解決辦法，別無他法。有時，雇主甚至會隱瞞雇傭外傭的事實，避免受到法律的懲罰。

（三）非法的地位與尷尬的處境

長期以來， 中國國際人才流動處于 “出超” 地位， 由于低端勞動力嚴重過剩且就業壓力巨大， 中國政府鼓勵引進國外高層次人才，同時限制低層次外籍人士在華就業④。據中國 《外國人在中國就業管理規定》（以下簡稱“《規定》”）第六條規定： 用人單位聘用外國人從事的崗位應是有特殊需要，國內暫缺適當人選，且不違反國家有關規定的崗位。家政服務是單純的勞務輸出，印尼女傭搶奪了中國家政工人的工作機會，不符合《規定》中引進外籍人才的條件。印尼女傭無法持有合法的工作簽證進入中國，也無法在中國《勞動法》保護下從事家政服務。一經發現，公安機關將按照《外國人入境出境管理法實施細則》第四十四條予以終止任職，并罰款或限期出境的處罰⑤。目前，“黑”在中國的印尼女傭時刻生活在法律的威懾之下，她們游走在法律的邊緣，是“見不得光”的非法群體。受非法勞工身份的約束，在華印尼女傭屬于隱秘的弱勢群體，處境艱難，既不受法律保護、難以融入陌生的環境，還時常面臨著中國法律的威懾以及中介和雇主的盤剝。

不僅如此，中國社會受傳統思維影響，對“保姆”“幫傭”“傭人”等詞匯帶有一定的歧視心理，這也正是造成中國高端家政人才稀缺的原因之一。作為來自異國他鄉的“洋保姆”，印尼女傭也免不了遭受世俗眼光的批判。中國香港“外傭居港權”案就是很好的參考范例。中國香港引進外傭的歷史由來已久且已合法化，然而，即便在對外傭接受度較高的中國香港，當談及外傭能否與在港務工的歐美白人一樣，在港居住滿七年后申請永久居留權時，中國香港社會反應激烈，終審法院駁回其上訴①。這些都足以體現“外傭”的社會地位和受尊敬程度，有別于其他外籍務工人員。聯想到相對更為保守的中國內地，可以預見，在語言不通、文化不同、膚色有別的情況下，在中國內地務工的印尼女傭更加難以融入中國內地社會，也難以尋求對其工作和社會地位的認同。

綜上所述，目前在華從事家政服務的印尼女傭是一個真實存在且預期人數會持續增加的非法群體。由于中國法律的有關規定，她們在華的生活和工作環境不容樂觀。中介和雇主對在華印尼女傭的支配權過大，陌生和非法的工作環境都使得印尼女傭維權難、逃脫難，難以適應來華后的工作與生活。如此一來，不受社會接納的印尼女傭極易在不法分子的煽動下成為違法犯罪活動的幫兇或是直接升級為罪犯，成為嚴重擾亂中國社會治安和影響國家安全的不穩定因素。一直以來，非法移民問題都是非傳統安全問題的研究重點，而包括印尼女傭在內的外傭群體正逐漸成為中國非法移民群體的重要組成部分，她們的存在將會對中國的非傳統安全帶來新的問題和挑戰。

二、非法印度尼西亞女傭帶來非傳統安全的問題

一直以來，“人的安全”和“社會安全”都是非傳統安全所探討和研究的重要議題。不論是地區層次、 國家層次、 跨國層次還是全球層次所涉及的非傳統安全問題，歸根結底都是需要對人的安全和社會安全進行保障②。來華非法務工的印尼女傭雖然是外籍人士，但從某種程度上說，她們已成為中國社會的組成部分，所衍生的安全問題也屬于非傳統安全的“人的安全”研究。因而，為了在日益加劇的全球化趨勢下維護中國國家安全，需要著眼于在華的印尼女傭群體，對于其可能帶來的安全問題進行探討和分析，從而在全球移民浪潮下實現社會安定。從目前在華印尼女傭的生存現狀來看，她們給中國主要帶來四個方面的問題和考驗。

（一）為城市治理帶來“三非”難題

經濟的騰飛和全球移民潮的到來使中國逐漸從移民輸出國轉變為移民輸入國，外籍人員的頻繁往來讓在華非法入境、非法居留和非法就業的外國人數量日益增加，隱藏于中國“新富家庭”中的印尼女傭群體正是其中的重要組成部分。實際上，隨著外傭市場需求的不斷增加，這個群體正在不斷壯大。她們寄居在中國家庭中，貼近中國居民的日常生活，看似是弱勢群體，實則潛藏著諸多的不安全因素，并給中國的城市治理帶來具有時代性的“新”難題——“三非問題”。

首先是非法入境問題。按照《規定》第八條規定要求：在中國就業的外國人應持職業簽證入境。然而，由于外籍保姆在華屬于非法聘用職業，來華的印尼女傭皆無法獲批職業簽證（Z簽）。從調研結果來看，目前來華務工的印尼女傭主要通過旅游簽（L簽）、過境簽（G簽）或商務簽（M簽）入境。此外，由于印尼女傭輸出已成為印度尼西亞的一大產業，印度尼西亞政府部門對印度尼西亞女性出境審查較為寬松，使其出境程序變得容易。按照印度尼西亞法律規定，印度尼西亞公民需年滿21周歲方可出國從事家政服務①。然而，未滿21歲就出國從事家政服務的印度尼西亞女性大有人在。她們借助中介，通過辦理偽證假證，使用假護照或使用他人護照等方法蒙混出境。出境后，為進一步簡化入境中國的手續或免簽入境，她們在中介和“蛇頭”的幫助下，利用中國政府為促進外國人來華旅游提供的便利，可通過廣東省6日便利游及海南省15日免簽游入境②。通過這兩種途徑，印尼女傭可以先免簽赴中國港澳旅游，隨后參加中國港澳地區的旅行社組團入境或是參加旅行團直接免簽從海南省入境。入境后，這些印尼女傭與中介接頭，經中介介紹與中國雇主見面并進入雇主家中幫傭進行非法務工。

其次是非法居留問題。根據《中華人民共和國外國人入境出境管理條例》 （以下簡稱 “《條例》”）第十五條規定，在華居留證件分為工作類、學習類、記者類、團聚類和私人事務類五種③。按照規定，入境的印尼女傭不符合《條例》中居留證的申領要求，她們無法向公安機關申請換發簽證或延長停留期限，只能成為非法居留在中國的非法移民。在華非法居留期間，這些印尼女傭有可能受到中介或雇主的虐待，有的甚至成為人口販賣或被迫走私和運輸毒品的受害者。2017年，北京市豐臺法院受理了一起外傭出逃的事件，涉案人員包括6名印度尼西亞籍女性和8名菲律賓籍女性。因尚未落實雇主家庭，她們被中介扣押護照并限制人身自由，直至一名菲傭出逃，才得以獲救④。然而，這些在華的印尼女傭并非只能被視為弱勢的受害者，有的也有可能發展成為實施偷竊、賣淫、運毒和恐怖襲擊等違法行為的罪犯。她們的存在除了給中國社會帶來安全問題，還對中國政府對外國人的管理和人道救助提出考驗。

再次是非法就業問題。自“一帶一路”倡議提出以來，中印（尼）兩國各方面的合作促使中國成為印度尼西亞人的理想“淘金”之地。印度尼西亞勞工部前部長哈尼夫（Hanif Dhakiri）表示，截至2016年，在華務工的印度尼西亞公民約有8.1萬人，其中，不乏許多非法來華務工的印度尼西亞公民。單看2016年上半年，就有90位印度尼西亞公民因非法務工被遣返回國，還有27人正在走被遣返程序，然而這只是冰山一角。時任印度尼西亞駐華大使蘇更（Soegeng Raharjo）明確指出，在中國非法務工的印度尼西亞公民人數遠超此數字⑤。根據中國法律，外國人需取得《外國人就業證》和外國人居留證件后才能在華務工，不屬于國家高端人才引進行列的印尼女傭來華幫傭只能被劃歸為非法就業行為，成為在華“黑工”。從《最高人民法院關于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋（四）》第十四條釋義來看，非法務工的印尼女傭、中介與中方雇主三方之間簽訂的勞動合同以及印尼女傭與中方雇主之間的勞動關系皆得不到人民法院的支持①。如此，印尼女傭和中方雇主處處受限，兩者的權益受到損害卻又投訴無門，不少印尼女傭只好單方面毀約逃離。實際上，包括印尼女傭在內的外籍保姆偷逃事件時有發生②。出逃后的外籍保姆，有的向派出所或駐華使領館尋求幫助回國，有的則選擇繼續在中國“淘金”。然而，非法身份迫使她們無法謀求正當工作，最終只能成為廉價勞動力或偷盜涉毒甚至賣淫，在一定程度上影響到當地居民的生活。

由此，印尼女傭帶來的“三非問題”并非只是牽涉到中方雇主和中介的外傭產業圈，從某種程度上看，她們的存在還反映了目前對外國人在華管理存在監管漏洞。“三非”外國人“入境易，管理難”的狀況若不得到及時的關注和重視，可以預見，這些數量龐大的非法移民將在未來對中國社會的穩定和非傳統安全帶來嚴重危害。

（二）更多地參與跨國犯罪活動

現在的印度尼西亞在華非法移民群體人數較之前應該更加龐大。其中，新興的印尼女傭成為其主要組成部分。順應中國對于外傭的市場需求，來華印尼女傭規模增大、更迭迅速、出入中國國境頻繁，不法分子借此便利利用其性別優勢，以金錢為誘餌，趁機使其協助或直接參與毒品走私、人口拐賣、恐怖襲擊、洗錢和網絡犯罪等跨國犯罪活動③。其中，人口拐賣、毒品走私和恐怖主義威脅是與這些來華印尼女傭關聯程度最高的跨國犯罪行為。

近年來，隨著中國經濟的快速發展，中印（尼）兩國之間的貧富差距不斷加大，許多印度尼西亞女性有了來華“淘金”的打算。然而，由于語言和文化上的差異以及對中國相關政策和情況的不了解，有些受教育程度較低的印度尼西亞女性會成為不法分子的目標，淪為跨國人口販賣的受害者。通常，不法分子會偽裝成中介，以“去中國做保姆賺錢”為由欺騙這些印度尼西亞女性離境，隨后扣押其證件和財物，將她們販賣至中國做“外國媳婦”或者強迫其賣淫。2019年6月底，印度尼西亞移民工會（SBMI）西加里曼丹代表處向印度尼西亞媒體揭發，至少有數十位印度尼西亞女性以“跨國婚姻”或“出國當保姆”為由被“黑中介”騙到中國，音訊全無。事件經媒體大肆渲染，引起了印度尼西亞社會和政府的廣泛關注。經印度尼西亞駐華大使館證實，已營救18名印度尼西亞受害者，她們在中國被迫從早到晚干活， 沒有薪水， 還遭到性暴力和家庭暴力，其中還包括一名14歲的未成年人④。7月底，印度尼西亞外交部部長蕾特諾與中國外交部部長王毅舉行雙邊會晤，重點討論中印（尼）如何共同解決上述問題。印度尼西亞方面要求中方從人口販賣的角度審視此問題⑤。

走私、運輸和販賣毒品一直是中國公安機關嚴厲打擊的違法犯罪行為。然而，有些來華務工的印尼女傭卻成為販毒集團進行毒品交易的工具。據美國有線電視新聞網印度尼西亞版（CNN Indonesia）報道，在印度尼西亞活動的跨國販毒集團中，幾乎全都會選用女性走私毒品往中國內地、中國香港、馬來西亞和泰國等地①。通常，這些跨國販毒集團會借印度尼西亞勞工供應商（Penyedia Jasa Tenaga Kerja Indonesia）的身份掩護前往村鎮尋找受教育程度低或情感受挫的女性，以介紹“去中國做保姆”為由，騙其順便攜帶一只裝有重要文件實則藏有毒品的手提箱到中國交付給指定人員。在此過程中，這些印度尼西亞女性通常會得到2500～5000元人民幣不等的酬勞②。除了這種首次從印度尼西亞來華幫傭的“新”印度尼西亞女性，具有在中國港澳臺地區做保姆經驗或從雇主家庭偷逃后“黑”在中國的“老”印尼女傭群體也面臨參與毒品犯罪的誘惑。中國澳門印度尼西亞勞工收容所員工曾說道：“一些在中國香港和中國澳門的印尼傭受到中國內地開出的高工資吸引，會使用旅游簽從深圳和珠海入境中國內地，她們中有的人確實仍在做保姆，然而有一些卻在參與毒品運輸③。”這些參與毒品犯罪的“老”印尼女傭已有多年的在華生活經驗，有的甚至會說普通話或粵語，比之“新”印尼女傭，她們經驗豐富、更善于躲避， 也更加難以被邊檢和公安等部門發現， 為中國打擊毒品犯罪工作增加更多的困難。

（三）潛藏的恐怖主義威脅

恐怖主義是當下世界各國所面臨的巨大威脅和重要議題，也是非傳統安全所研究的典型案例，在華印尼女傭的特殊背景所涉及的潛在恐怖主義威脅成為中國政府需要警惕和防范的重點。印度尼西亞是世界上穆斯林人口最多的國家，穆斯林占全國總人口的87.2%，約為2.07億人④。自2002年巴厘島恐怖襲擊事件發生以來，印度尼西亞國內一直面臨著恐怖主義的威脅。尤其自2014年“伊斯蘭國”（IS）出現以來，恐怖主義對印度尼西亞的滲透日漸加劇。同年，IS在敘利亞組建以馬來西亞和印度尼西亞武裝分子為核心的“馬來群島單位”（Katibah Nusantara Lid Daulah Islamiyyah）⑤，使得包括印度尼西亞在內的東南亞國家面臨的恐怖主義威脅不斷升級，恐怖襲擊事件屢次發生，如2016年1月雅加達爆炸槍擊事件、2016年7月中爪哇梭羅市的自殺式炸彈襲擊、2017年5月雅加達公交車站爆炸事件及2018年5月泗水連環爆炸襲擊案等⑥。在這些恐怖襲擊事件中已出現女性恐怖分子的身影。印度尼西亞雅加達沖突政策分析研究所（Institute for Policy Analysis of Conflict）的研究表明，近年來，印度尼西亞女性極端分子人數不斷增多，在印度尼西亞恐怖襲擊事件中的涉案率也不斷增加。起初，她們跟隨丈夫、帶著孩子，以家庭為單位走上街頭，為其“偉大的信仰”而戰，如泗水的爆炸襲擊和詩都阿佐的自殺式爆炸襲擊就是如此⑦;后來，逐漸升級為印度尼西亞女性極端分子單獨作案。女性正在成為印度尼西亞乃至世界范圍內恐怖主義活動的參與者。

多數來華幫傭的印度尼西亞女性信仰伊斯蘭教，較基督教和天主教而言，印尼女傭的宗教信仰在中國居民中的被接納度較低。尤其隨著IS崛起和多起自殺式爆炸襲擊發生后，中國乃至世界范圍內都籠罩著恐怖主義的威脅，甚至發酵為對伊斯蘭教和穆斯林的排斥和恐懼。如此一來，陌生的工作環境、非法的務工身份、處于社會底層的保姆工作和非穆斯林人士對伊斯蘭教的偏見容易導致印尼女傭感到心靈上的孤獨和對身處環境的不認同，給恐怖組織或“圣戰”分子提供了乘虛而入的機會，使得這些感到不被“尊重”、不獲“認同”、渴望“平等”的印尼女傭被“洗腦”后變為極端分子，為中國帶來恐怖主義的威脅。

目前，中國境內并未發生因印尼女傭導致的恐襲事件， 但政府部門不應掉以輕心，因為新加坡和中國香港已在面臨印尼女傭帶來的恐怖威脅。據悉，在新加坡，有19名印尼女傭被查出與IS有聯系，且是“神權游擊隊”（JAD）的支持者，其中，有3名印尼女傭因涉嫌資助恐怖主義相關活動在新加坡內部安全法令下被拘捕①;在中國香港，約有45名印尼女傭支持極端主義或與IS有聯系②。她們通過傳教、郵件、短信、瓦次普（WhatsApp）等途徑和平臺與IS成員或“圣戰”分子聯系。在極端分子的激勵、傳教和“洗腦”下，印尼女傭被鼓勵“沖破束縛”“做有價值的人”③，成為潛在的恐怖主義威脅。由于恐怖主義有溢出效應的特點④，中國有關部門務必需要防范于未然，重視對印尼女傭的管理和監控，遏制印尼女傭在華的增長速度。

（四）考驗中國政府對外傭中介和非法移民的監管體系

外傭市場發展態勢迅猛，來華印尼女傭人數激增，外傭產業屢禁不止，恰好反映出中國政府對外國人的監管體系和對外傭中介的管理存在問題。通過對印尼女傭和外傭市場的研究，雖然外籍保姆在華屬于非法勞工，但因目前中國對外國人入境出境管理的相關法律法規不完善，外傭行業目前在中國屬于“灰色地帶”，若無人舉報，有關部門一般不會主動入戶搜查或采取相關的管理舉措。“無人主動監察，無人主動去管”讓外傭中介愈發猖狂，在華的印尼女傭人數得以迅速增加。目前做外傭中介生意的家政公司有的根本沒有實際的公司地址，有的甚至只是個人通過網絡進行交易，有的家政公司將菲傭、印尼傭等外傭堂而皇之地寫在廣告中。不僅如此，插手涉足外籍保姆生意的正規家政公司也逐漸增多⑤。事實上，這些家政公司的員工全都清楚雇傭外籍保姆是非法行為，外籍保姆在華屬于“黑工”，然而，他們并未因此停止交易，反而變得更加謹慎，有的還打起“游擊”，只與顧客在商場或臨時租賃的場所見面，甚至謹慎地不留下任何書面文書。可以看出，這些外傭中介并不畏懼從事該行業所面臨的法律風險，實際上，他們對法律漏洞相當熟悉，也明了法律的底線。在暴利的誘惑下，他們不惜知法犯法。

從來華做保姆的印尼女傭來看，她們有的是曾在中國港澳臺幫傭的“老”印尼女傭，這一類印尼女傭往往也清楚到中國大陸（內地）幫傭是非法行為，但受利益驅使，她們仍然選擇知法犯法，赴中國大陸（內地）非法務工;有的印尼女傭則是受印度尼西亞當地的“牛頭”推薦，為了中介描畫的“淘金夢”懵懂地來華務工，她們有的到了中國后才明白這是非法務工，但因受控于中介，往往也無計可施，只能聽從中介安排。確實，根據中國的法律法規對外國人來華非法務工的懲罰力度來看，這些印尼女傭所面臨的風險遠低于來華幫傭所帶來的利益。

造成外傭中介的猖獗和印尼女傭的無畏的，雖然也有金錢和利益的推動，但更重要的是中國的監管體系對其的威懾力薄弱。中國對外傭中介和非法移民的監管系統分為立法和執法兩部分。從立法層面來看，中國對外國人入出境管理的立法存在分散不統一、 滯后和管控力不足的問題; 對從事外籍保姆生意的中介群體也存在責任和刑法劃分不細的問題①。雖然2012年《中華人民共和國出境入境管理法》（以下簡稱《出境入境管理法》）已經實現了對中國公民和外國人出入境管理法的整合，但至今仍未出臺一部完整的移民法，導致管理外國人入出境問題的法律法規分散在《出境入境管理法》《刑法》《外國人在中國永久居留審批管理辦法》等法律法規條例中，有時甚至會出現重合偏差問題，造成管理混亂。不僅如此，隨著全球化移民潮的到來，現行的《出境入境管理法》已跟不上中國從移民輸出大國轉變為移民輸入大國的現實變化，在對非法移民的權益保護和人道救濟問題上以及像印尼女傭問題中涉及的非法中介和雇主等的管理問題上仍存在空白或缺乏細致的規定，從而導致執法上的困難。

從執法層面來看，執法不嚴、執法主體分散和執法配套設施的落后是導致非法移民管控力低的主要原因，其中最為主要的是執法主體不統一問題。雖然中國政府已成立了國家移民局來進行移民管理，然而涉及到外國人來華的各個階段，牽涉部門繁多，如外交部、人力資源和社會保障部、公安部和邊檢部門等，部門間信息相對獨立、溝通不足，當需要協同合作時，往往造成工作滯后，影響管理工作的正常進行②。不僅如此，由于多部門執法且立法不夠完善，還容易造成互相推卸責任或受到人情或賄賂的影響，導致執法力度不嚴，對非法移民及相關涉案人員的威懾力度不足，從而助長非法移民的氣焰。

三、治理建議

“移民時代”的到來讓非法移民治理成為各國維護國家非傳統安全的重要手段，中國也不例外。在華印尼女傭雖然只是非法移民的組成部分，但對其治理是否妥當不僅關系著國家安全問題，還牽涉到中國與周邊鄰國的友好關系，尤其是包括印度尼西亞在內的東盟各國。因此，為了維護國家安全、 樹立負責任大國形象、彰顯人道主義精神，中國政府可考慮采取如下手段，治理印尼女傭問題：

（一）建立完善的移民監管體系

健全的移民監管體系是政府對轄下移民進行強力約束和有效管理的根本途徑。就目前中國對移民管理的現狀來看，其立法和執法上仍存在諸多問題。因此，要從根本上對印尼女傭這一“三非”群體進行治理，中國政府需要立足自身國情，構建一套符合“移民時代”的聯動移民監管體系。從立法層面來說，整合現行的各項法律法規，設立一套獨立的移民法，細化移民管理條例，是加強移民管理、明確執法職責、提高執法效率和保障移民權益的根本途徑。同時，加大對印尼女傭、外傭中介和中方雇主三方的懲罰力度，樹立法律威嚴，也是震懾和防范印尼女傭來華務工、外傭中介以身試法和中方雇主非法雇傭的有效辦法。根據現行的《出境入境管理法》規定，對非法入境的外國人最高處五日以上十日以下拘留，一萬元以下罰款;對非法居留的外國人處以警告，最高處總額不超過一萬元的罰款或五日以上十五日以下拘留;對非法就業的外國人，最高處五日以上十五日以下拘留，并處二萬元以下罰款①。相較于來華務工可獲得6萬元人民幣以上年薪，半個月不到的拘留和相對來說很少的罰金對印尼女傭來說，犯罪成本是比較低的，更何況中國政府在對非法移民執法上的松散讓她們更是無所畏懼。

從執法層面上看，明確執法主體職責，通過構建一個完整的信息化管理系統，聯動各有關部門對移民實現主動追蹤和管理，才能真正體現政府對移民的管控效力，高效打擊“三非”群體并遏制中國境內印尼女傭人數的增加。在這一方面，中國政府已邁出重要一步——設立中國國家移民管理局。在職責上，國家移民管理局主要負責出入境管理、口岸證件查驗、外國人停留居留和永久居留管理以及牽頭協調“三非”外國人治理和非法移民遣返等工作②。然而，在實踐上，中國國家移民管理局主要發揮著移民政策制定和政務服務的作用，不具備獨立開展移民執法的能力，對包括印尼女傭在內的“三非”外國人的管理依然需要依靠外交部、公安部和邊檢部門等的輔助。在這一方面，美國先進的移民治理經驗值得借鑒。美國移民事務主要由移民歸化局管理，其下轄三局分工明確并具備實際的執法能力。在職能上，其下轄的海關與邊境保護局（CBP）主要負責移民出入境檢查與邊境巡邏任務;針對美國境內的非法移民，由下轄的移民與海關執法局（ICE）對其進行調查、拘押和遣返③。由此可見，若想在中國境內實現對印尼女傭等“三非”群體的有力打擊，在立法上需要明確執法主體，并賦予中國國家移民管理局獨立執法的權力，擺脫其對輔助部門的依賴;在資源配備上也需要為其提供足夠的資金和人力以便有效進行對“三非”群體的管理;在信息溝通上，可以借鑒美國“訪客計劃”（US-VISIT Program）經驗，實現各部門間信息共享和對入境移民的全程監控④。

（二）嚴厲打擊中國國內外傭中介

外傭中介可以說是整個中國外傭產業鏈的核心環節，也是導致在華印尼女傭人數不斷增加的直接因素。然而，由于中國政府對外籍保姆及外傭中介的監管松散，越來越多的人在利益驅使下開始以身試法從事外傭中介工作。這些外傭中介為躲避追查、減少營業成本，多選擇開設靈活機動的網絡虛擬店鋪，通過使用微信、QQ和自設主頁等網絡媒介發布印尼女傭的資源信息招攬生意;有的外傭中介則會依托正規家政服務公司，將提供印尼女傭等外籍保姆服務列為隱藏菜單，在顧客上門咨詢時向中國雇主推薦。而且，為了保障有印尼女傭可供，中國的外傭中介通常會與印度尼西亞中介“牛頭”建立合作關系以獲得穩定的傭工資源⑤。可以看出，在整個外傭生意中，外傭中介發揮著連接上下線的核心作用。如果沒有外傭中介在中國境內聯系雇主、接收印尼女傭，印尼女傭產業是很難在中國發展起來的。外傭中介是加劇外籍保姆群體所帶來的“三非”問題的主要推手，因此，要想遏制印尼女傭在華數量的繼續增加、緩解在華外國人“三非”問題，中國政府需要開展針對外傭中介的清掃行動，大力打擊外傭中介的不法行為。

目前，違法成本低和職能部門監管存在漏洞是導致外傭中介猖獗的主要原因。因此，為了加強對外傭中介的打壓力度，中國政府需要在法律上加強對外傭中介的懲戒，在監察上增強自身的主動性。在法律方面，按照現行的《出境入境管理法》規定，若外傭中介容留、藏匿印尼女傭，協助印尼女傭逃避檢查，或者為印尼女傭違法提供出入境證件，最高將判處五日以上十五日以下拘留，并處五千元以上二萬元以下罰款;若外傭中介介紹印尼女傭非法就業，對個人處每非法介紹一人五千元，總額不超過五萬元的罰款，對單位處每非法介紹一人五千元，總額不超過十萬元的罰款①。可以看出，《出境入境管理法》對外傭中介的處罰主要以經濟處罰為主且處罰數額相較于每完成一單介紹工作即可至少獲利五萬元的利潤來說無疑毫無約束力度。因此，中國政府需要完善相關法律法規，細化針對外傭中介這類非法介紹外國人就業群體的認責制度，并加大對主要責任人的懲戒力度。在對外傭中介的監察方面，政府部門應改被動響應為主動監察，主動出擊，清掃轄內的外傭中介群體。以蘇州市吳中區法院受理的一起外傭中介組織他人偷越國（邊）境案為例，犯罪嫌疑人王某在做外傭生意的一年間共招募了200多名外傭，其中有69名印尼女傭。王某稱外傭中介生意雖然違法，但是沒有人管，因此做這個生意風險不大②。實際上也確實如此，王某之所以會被拘捕，并不是因為公安機關和勞動部門的主動監察，而是遭到業內同行的舉報。因此，為了加快對外傭中介的打擊，公安部門、勞動部門和工管部門在針對外傭中介問題上需要互相配合，加強對家政服務業的審查，開通舉報熱線，定期走訪、主動出擊。

（三）促進和加強與印度尼西亞政府間的跨國合作

治理印尼女傭帶來的“三非” 問題， 除了依靠中國政府自身的努力，也離不開印度尼西亞政府的協助和支持。從對印尼女傭產業鏈的分析中可以看出，產業鏈的主要構成成員有：中方雇主、中方外傭中介、印尼女傭和印尼中介。在對中方雇主和中方外傭中介的管理上，中國政府可依法對其行使最大的主權。然而，在對印尼女傭和印尼中介的管理上，印度尼西亞政府的審查監管才能發揮最大的作用。事實上，在印度尼西亞，印尼女傭輸出已成為一個成熟的產業，女傭們寄回國內的薪資也成為印度尼西亞重要的外匯來源。因此，印度尼西亞“牛頭”在印度尼西亞的地位與非法中介在中國并不相同，他們屬于合法經營、合法輸出，印度尼西亞政府難以用法律手段對其進行審查。此外，在出入境監管方面，印度尼西亞海關對公民出入境管理較為松散，使得有些不符合出國務工資格的人員也能夠輕易地離境務工，這對中國治理印尼女傭問題來說造成極大的難度和負面影響。因此，加強與印度尼西亞政府之間的合作，加強與印度尼西亞駐中國使領館的溝通，從源頭上對印尼女傭進行管制，對于中國政府開展印尼女傭治理行動會有極大幫助。

目前，中國政府已在這方面做出了許多努力。在2004年中國與東盟簽署的《關于非傳統安全領域合作諒解備忘錄》框架下，中國與包括印度尼西亞在內的東盟各國就打擊非法移民、販毒、恐怖主義和洗錢等方面開展了諸多合作③。此外，中國還積極參加每屆舉辦的東盟與中國（10+1）和東盟與中日韓（10+3）打擊跨國犯罪部長級會議，并在非法移民領域開展了多項聯合行動。2018年，中國國務院總理李克強出訪印度尼西亞期間，雙方簽署了《中華人民共和國政府和印度尼西亞共和國政府聯合聲明》，以期夯實政治安全領域、經濟貿易領域和社會人文領域的全面合作，其中，政治安全領域就談到了要加強引渡、反恐和禁毒等領域合作①。然而，雖然中國已經與印度尼西亞在非法移民問題上進行了合作，但不可掉以輕心。隨著中印（尼）兩國各方面合作的加深，人員往來將變得更加頻繁，越來越多的非法移民包括印尼女傭可能會入境中國。因此，中印（尼）雙方應該持續加強打擊非法移民方面的合作，商討聯合打擊機制以應對“移民時代”所帶來的非傳統安全問題。

四、余論

在強化監管、加強非傳統安全跨國合作的同時，也應看到中國的家政市場規模已破萬億，市場需求量劇增， 尋找一個 “高端保姆”是不少“新富家庭”的迫切需要。但作為雇主，應充分認識到雇傭外籍保姆是非法行為，理性分析其中的利弊。另一方面，中國政府有關部門要采取措施為家政業“賦能”，提升家政行業服務質量，在準備充分、條件適合和時機成熟時，是否應適當考慮分地區、分階段地開放外籍保姆市場，讓高質量的外傭進入中國家庭，用嚴格監管及時消弭家政行業的不安全因素，疏堵結合，紓解家政困局，以滿足人民群眾日益增長的消費需求。

注：本文系2016年度教育部人文社會科學重點研究基地重大項目《華僑華人與我國“一帶一路”戰略的實施》（項目批準號：16JJD810006）的階段性研究成果。

（責任編輯：顏? 潔）